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中图分类号：F812.5 文献标识码：A
摘要：改革开放后，中国经济飞速发展，政府的财政收入也逐年增加，但对于拉动经济发展的三架马车——消费、出口、投资的结构控制不合理，主要依靠投资来拉动GDP的增长，作为投资的主导——地方政府，在投资增长的同时，债务负担也越来越重，从中也滋生了许多问题，如果不及时解决，可能会危机中国经济的发展。本文通过吸引国外政府债务管理的成功经验和做法，结合中国的具体国情，提出新设债务管理机构严控债务资金的使用。
关键词：地方政府；债务管理；风险预警
我国《预算法》及《担保法》等现行法律法规未赋予地方政府直接举债的权力，地方政府不能作为承债的主体，但长期以来地方政府通过融资平台有效规避了法律的控制，举借了大量债务，特别是2008年国际金融危机爆发后，在积极财政政策和宽松货币政策的推动下，我国提出“4万亿”的经济刺激计划，国民经济的各个领域开始新一轮的投资建设，虽然经济发展得以保障，但使地方政府债务规模急剧扩张，风险也在不断加剧。根据国家审计署的第24号公告，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元。从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。
一、新设债务管理机构以应对越来越庞大的地方债务规模
我国央行作为发行的银行、银行的银行和政府的银行，其性质和职能决定了央行理应在地方债务管理中充分发挥职能作用，但是职能越多，对其管理水平的要求就越高，能否充分发挥央行的职能作用，保障国民经济又好又快的发展也是一项艰巨的任务。在其履行职能的过程中，会涉及到各方利益，可能在进行经济监管的过程中出现偏差。另外，我国目前地方政府债务管理的基础工作还很薄弱，政府债务的统计、核算、计量体系尚未建立，决策层对于债务的整体情况很难准确地把握。
新设管理机构的主要职责是负责政府债务和现金管理。包括向地方政府提供贷款咨询服务和管理某些公共部门基金；每年负责发布政府借款计划和审核地方政府的贷款资格，并与主要的市场参与者进行定期协商等。
二、从供给角度严格把控债务资金来源
具体做法如下：一是限制可向地方政府发放贷款的银行范围，指定银行或规定一定范围的银行可发放地方政府贷款，其他银行一律禁止发放。只允许风险管理水平高、资产规模大的大型国有商业银行和开发银行发放此类贷款，其他中小商业银行不得发放融资平台贷款，或者恢复由政策性银行发放此类贷款。通过提高资本充足水平来限制部分风险抵御能力低的银行退出地方融资平台贷款，只允许资本充足率达到某一水平的银行发放地方融资平台贷款。二是银行配合政府实施需求控制。银行通过加强自身风险管理水平，对地方政府项目贷款进行筛选和审慎放贷。
三、对地方政府的债务需求实行严格的审批制度
地方政府每年举借大量债务，主要用于城市市政建设领域、工资拖欠、教育负债、基础设施贷款和粮食亏损企业挂账等，这些领域投资规模大，投资回报周期长，且大部分收益甚微，面对规模庞大的债务偿付，政府只能“拆东墙，补西墙”，为此，本文认为应该对地方政府设置量化指标，进行风险控制与预警。
我国可以学习哥伦比亚的“红绿灯”预警系统，设置符合我国国情的量化指标。目前，可以按照哥伦比亚的预警系统实施，如果发现问题，要及时进行改正，把改指标调试到适应各级地方政府的程度。
四、加强对融资平台的统一规划和管理
1.债务融资的渠道
政府融资平台是地方政府债务的承债主体，融资渠道主要是银行贷款和债券市场。从银行信贷看，由于地方融资平台所借款项大部分用于期限长、投资巨大的基础设施项目，不仅风险高，而且占用时间长，在市场经济不平衡的条件下，很容易造成银行不良资产。若地方融资平台在遇到违约风险时，地方政府常迫使银行延长贷款期限，或增加贷款保证项目进行，从而降低银行系统的流动性。
2.债务融资的问题
尽管中央政府强调地方政府仅在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，禁止地方政府为融资公司的融资行为提供担保，但仅限制了融资平台公司债权人对地方政府的追索权，并没有切割融资公司与地方政府之间的债权债务关系。在实际情况中，地方政府会帮助融资公司归还债务。为了迎合地方经济的快速发展趋势，债务融资规模会不断扩大，如果其规模脱离了地方经济发展的实际承受能力，这将会给地方带来较大债务规模风险。这很大程度强调了地方政府的偿债能力。
五、建立地方政府偿债基金管理制度
上述几点建议控制了债务资金的渠道，严格控制对地方政府债务资金的需求量，并且加强了对融资平台的管理，一定程度上减少了债务资金的需求，但是由于债务基数大，加之每年的债务累加，我国各级地方政府债务开始逐渐进入偿债高峰，规模庞大的债务偿还无疑会对地方财政产生较大的支出压力，甚至会威胁到地方财政的平稳运行，所以本文在此建议建立地方政府偿债基金，保证债务到期后，地方政府能及时的偿债，这样可以保证社会资金流量的正常化，保证债权机构或债权人权益及时有效的获得，促进经济又好又快的发展。
六、加强建立风险预警管理机制
健全各级政府债务风险预警体系。构建符合现实的政府债务风险预警系统和风险防范化解机制，是实现政府债务管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。风险预警体系指标设置，应通过供给和需求双重指标进行控制。实行“两条腿”走路。相关指标既要量化到每一级政府，也要量化到具体银行。要通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警，通过对银行和财政的债权、债务的规模、结构和违约情况展开实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价，通过测算每一项负债的参数以及债务违约概率。确定未来偿还债务对财政资金的支出需求和对银行信用风险指标的影响，形成科学的风险评价体系。
参考文献：
[1]中国人民银行武汉分行国库处课题组.从英日地方债务管理的经验谈我国央行在地方债务管理中的作用[J].武汉金融，2012（10）：41～43
[2]胡丽健.浅析国外地方债务管理经验与启示[J].浙江金融，2011（11）：38～41
[3]牟放.化解我国地方政府债务风险的新思路[J].中央财经大学学报，2008（6）：8～12
[4]罗珏.借鉴国际经验强化地方政府债务融资风险管理[J].西南金融，2013（7）：40～43
[5]唐云锋.公共选择理论视角下地方债务的成因分析[J].财经论丛，2005.1（1）：40～44
[6]钟培武.地方政府债务融资的风险治理分析[J].开发研究，2013（4）：99～102
[7]沈素莹，王明虎.地方融资平台财务风险的形成机制及其本质分析[J].财会研究，2013
[8]郝雨时.我国市政债券融资的理论研究与制度设计[D].苏州，苏州大学，2012，3，7
作者简介：郑成（1990.01-），男，山西五台县人，山西财经大学研究生在读，会计专业，研究方向：财务管理。
摘要：改革开放后，中国经济飞速发展，政府的财政收入也逐年增加，但对于拉动经济发展的三架马车——消费、出口、投资的结构控制不合理，主要依靠投资来拉动GDP的增长，作为投资的主导——地方政府，在投资增长的同时，债务负担也越来越重，从中也滋生了许多问题，如果不及时解决，可能会危机中国经济的发展。本文通过吸引国外政府债务管理的成功经验和做法，结合中国的具体国情，提出新设债务管理机构严控债务资金的使用。
关键词：地方政府；债务管理；风险预警
我国《预算法》及《担保法》等现行法律法规未赋予地方政府直接举债的权力，地方政府不能作为承债的主体，但长期以来地方政府通过融资平台有效规避了法律的控制，举借了大量债务，特别是2008年国际金融危机爆发后，在积极财政政策和宽松货币政策的推动下，我国提出“4万亿”的经济刺激计划，国民经济的各个领域开始新一轮的投资建设，虽然经济发展得以保障，但使地方政府债务规模急剧扩张，风险也在不断加剧。根据国家审计署的第24号公告，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元。从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。
一、新设债务管理机构以应对越来越庞大的地方债务规模
我国央行作为发行的银行、银行的银行和政府的银行，其性质和职能决定了央行理应在地方债务管理中充分发挥职能作用，但是职能越多，对其管理水平的要求就越高，能否充分发挥央行的职能作用，保障国民经济又好又快的发展也是一项艰巨的任务。在其履行职能的过程中，会涉及到各方利益，可能在进行经济监管的过程中出现偏差。另外，我国目前地方政府债务管理的基础工作还很薄弱，政府债务的统计、核算、计量体系尚未建立，决策层对于债务的整体情况很难准确地把握。
新设管理机构的主要职责是负责政府债务和现金管理。包括向地方政府提供贷款咨询服务和管理某些公共部门基金；每年负责发布政府借款计划和审核地方政府的贷款资格，并与主要的市场参与者进行定期协商等。
二、从供给角度严格把控债务资金来源
具体做法如下：一是限制可向地方政府发放贷款的银行范围，指定银行或规定一定范围的银行可发放地方政府贷款，其他银行一律禁止发放。只允许风险管理水平高、资产规模大的大型国有商业银行和开发银行发放此类贷款，其他中小商业银行不得发放融资平台贷款，或者恢复由政策性银行发放此类贷款。通过提高资本充足水平来限制部分风险抵御能力低的银行退出地方融资平台贷款，只允许资本充足率达到某一水平的银行发放地方融资平台贷款。二是银行配合政府实施需求控制。银行通过加强自身风险管理水平，对地方政府项目贷款进行筛选和审慎放贷。
三、对地方政府的债务需求实行严格的审批制度
地方政府每年举借大量债务，主要用于城市市政建设领域、工资拖欠、教育负债、基础设施贷款和粮食亏损企业挂账等，这些领域投资规模大，投资回报周期长，且大部分收益甚微，面对规模庞大的债务偿付，政府只能“拆东墙，补西墙”，为此，本文认为应该对地方政府设置量化指标，进行风险控制与预警。
我国可以学习哥伦比亚的“红绿灯”预警系统，设置符合我国国情的量化指标。目前，可以按照哥伦比亚的预警系统实施，如果发现问题，要及时进行改正，把改指标调试到适应各级地方政府的程度。
四、加强对融资平台的统一规划和管理
1.债务融资的渠道
政府融资平台是地方政府债务的承债主体，融资渠道主要是银行贷款和债券市场。从银行信贷看，由于地方融资平台所借款项大部分用于期限长、投资巨大的基础设施项目，不仅风险高，而且占用时间长，在市场经济不平衡的条件下，很容易造成银行不良资产。若地方融资平台在遇到违约风险时，地方政府常迫使银行延长贷款期限，或增加贷款保证项目进行，从而降低银行系统的流动性。
2.债务融资的问题
尽管中央政府强调地方政府仅在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，禁止地方政府为融资公司的融资行为提供担保，但仅限制了融资平台公司债权人对地方政府的追索权，并没有切割融资公司与地方政府之间的债权债务关系。在实际情况中，地方政府会帮助融资公司归还债务。为了迎合地方经济的快速发展趋势，债务融资规模会不断扩大，如果其规模脱离了地方经济发展的实际承受能力，这将会给地方带来较大债务规模风险。这很大程度强调了地方政府的偿债能力。
五、建立地方政府偿债基金管理制度
上述几点建议控制了债务资金的渠道，严格控制对地方政府债务资金的需求量，并且加强了对融资平台的管理，一定程度上减少了债务资金的需求，但是由于债务基数大，加之每年的债务累加，我国各级地方政府债务开始逐渐进入偿债高峰，规模庞大的债务偿还无疑会对地方财政产生较大的支出压力，甚至会威胁到地方财政的平稳运行，所以本文在此建议建立地方政府偿债基金，保证债务到期后，地方政府能及时的偿债，这样可以保证社会资金流量的正常化，保证债权机构或债权人权益及时有效的获得，促进经济又好又快的发展。
六、加强建立风险预警管理机制
健全各级政府债务风险预警体系。构建符合现实的政府债务风险预警系统和风险防范化解机制，是实现政府债务管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。风险预警体系指标设置，应通过供给和需求双重指标进行控制。实行“两条腿”走路。相关指标既要量化到每一级政府，也要量化到具体银行。要通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警，通过对银行和财政的债权、债务的规模、结构和违约情况展开实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价，通过测算每一项负债的参数以及债务违约概率。确定未来偿还债务对财政资金的支出需求和对银行信用风险指标的影响，形成科学的风险评价体系。
参考文献：
[1]中国人民银行武汉分行国库处课题组.从英日地方债务管理的经验谈我国央行在地方债务管理中的作用[J].武汉金融，2012（10）：41～43
[2]胡丽健.浅析国外地方债务管理经验与启示[J].浙江金融，2011（11）：38～41
[3]牟放.化解我国地方政府债务风险的新思路[J].中央财经大学学报，2008（6）：8～12
[4]罗珏.借鉴国际经验强化地方政府债务融资风险管理[J].西南金融，2013（7）：40～43
[5]唐云锋.公共选择理论视角下地方债务的成因分析[J].财经论丛，2005.1（1）：40～44
[6]钟培武.地方政府债务融资的风险治理分析[J].开发研究，2013（4）：99～102
[7]沈素莹，王明虎.地方融资平台财务风险的形成机制及其本质分析[J].财会研究，2013
[8]郝雨时.我国市政债券融资的理论研究与制度设计[D].苏州，苏州大学，2012，3，7
作者简介：郑成（1990.01-），男，山西五台县人，山西财经大学研究生在读，会计专业，研究方向：财务管理。