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摘要首先概述了REDD+机制的国际法律依据，然后以印度尼西亚的REDD+机制国内法律框架及实践为例探讨了发展中国家REDD+机制的立法路径，即制定REDD+法规等国内法律框架和从事印尼-澳大利亚森林碳伙伴关系等示范项目等，最后探讨了对我国构建REDD+机制法律框架的启示：制定国内的REDD+法规；保护土著人民的权利；进行土地所有权改革；加强土地权利的保护；改善REDD+机制和土著人民之间的相互关系等。
关键词发展中国家；REDD+机制；立法
中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2015）07-344-04
REDD+ Mechanism Legislation in Developing Countries and Enlightenment： A Case of Indonesia
JING Zhen
（Faculty of Humanities&Law， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）
AbstractThe paper firstly outlines international legal basis of REDD+ mechanism， and then discusses REDD+ mechanism legislative path of developing countries， for example， Indonesia REDD+ mechanism domestic legal framework and practice， that is to develop REDD+ mechanism domestic legal framework and Indonesia-Australia Forest Carbon partnerships， etc. Finally it discusses the enlightenments to build REDD+ mechanism legal framework in China： development of domestic REDD+ regulations； protection of indigenous people' rights； reformation of land ownership； protection of land rights； improvement of the inter-relationships of REDD+ mechanism and indigenous people.
Key words Developing countries； REDD+ mechanism； Legislation
目前，全球气候变化问题已经成为全世界普遍关注的热点问题，而REDD+机制（Reducing Emissions from Deforestation and Degradation，译作：减少毁林和森林退化造成的碳排放）是热带雨林国家为了减少毁林和森林退化、保护环境和获得收益而提出的一种法律机制，对控制和减缓全球气候变化具有重要作用，所以是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）谈判中重要的议题之一。由于存在额外性、基准线、泄漏等方法学问题，REDD+未被纳入《京都议定书》第一承诺期的清洁发展机制（CDM）中，而2011年12月的德班气候大会已决定从2013年1月1日开启《京都议定书》的第二承诺期。因此，在此关键时刻，如何在UNFCCC框架下进行REDD+机制立法，对发展中国家而言尤其关键。笔者以印度尼西亚（以下简称印尼）为例详细分析了发展中国家国内REDD+机制法律框架，揭示了REDD+机制如何威胁到土著人民的传统土地权利，探讨了发展中国家REDD+机制的立法路径及对我国构建REDD+机制法律框架的启示。
1REDD+机制的国际法律依据
REDD+机制是在2005年UNFCCC第13次缔约方大会（COP13）上由巴布亚新几内亚和哥斯达黎加两国代表雨林国家联盟提出来的，2007年12月《巴厘岛行动计划》中规定，减缓气候变化的综合方法应当包括：“关于发展中国家减少毁林及森林退化造成的排放问题上的政策方法和积极激励措施；以及发展中国家在森林保护、森林可持续管理以及增加森林碳储量方面发挥的作用。[1]”这是发展中国家进行REDD+机制立法的一个重要的国际法律依据。
国际社会提出并关注REDD+机制是有充分的依据的。前世界银行首席经济学家斯特恩在《斯特恩回顾：气候变化的经济学》中提出，每年全世界森林资源损失造成全球的碳排放量要比交通部门造成的碳排放量还要多[2]。实际上，这些排放量多少来自毁林活动（林地和非林地之间的转换）或森林退化（林地不会导致每单位面积碳储量减少或森林覆盖面积减少或消失）难以评估。基于此，印度尼西亚最早在16/CMP.1号决定中提出修订毁林的定义并建议其范围包括火灾等。 除了REDD+外，《巴厘岛行动计划》（第1/CP.13 号决定）中还提到了森林保护、森林可持续管理以及增加森林碳储量。这三种行动主要针对发展中国家建立REDD+机制而采取的政策方法和积极的激励措施，发展中国家在制定国内REDD+机制法律框架时应考虑纳入此内容。
2印尼REDD+机制国内法律框架
印尼是世界第十五大经济体，第四位人口大国，土地面积约1 904 569千万km2，其中包括约100万km2的森林[3]。印尼广袤的热带雨林为其REDD项目的开展以及后来REDD+机制国内法律框架的建立提供了得天独厚的条件。印度尼西亚林业部是政府负责REDD活动的部委。印尼于2008年通过法令在林业部成立气候变化工作组，该工作组相继制定了一系列法规以支持REDD活动。其法律史表明印尼的法律体制深受其殖民历史的影响，尤其是传统法律制度，所以印尼一直努力协调它的殖民历史与土著人民之间的关系。其土地法和传统所有权是最重要的，因为它们界定了传统所有者的权利，为将REDD+机制整合进现有的法律体制中设置了基本的框架。其森林法也是重要的，因为REDD+机制下的项目本质上就是一种林业项目，传统林业和REDD+项目涉及到利用森林资源的支付问题：一是树木资源本身，二是碳储存。这两种情况都有风险，即传统土地的法律保护会威胁到土著人民的权利。尽管印尼已实施特定的REDD+机制法规，但森林法仍然是与之紧密相关的，因为现有森林法为整个REDD+机制法律框架提供了基础。笔者将详细阐述印尼REDD+机制国内法律框架的主要内容与实践。 3.5努力改善REDD+机制和土著人民之间的相互关系
最后要考虑的问题是努力改善REDD+机制和土著人民之间的相互关系。鉴于土著人民的利益与那些落实REDD+项目的人员目标不一致，同时存在普遍的腐败和管理不善，人们可能会质疑此关系怎样以及如何可以改善。
此外，发达国家有责任遵循国际气候变化法的“共同但有区别的责任”原则，在减缓气候变化方面承担更大的责任。发达国家推诿向发展中国家的有关部门保护REDD+机制下的土著人民，这是发展中国家无法接受的。笔者主张发达国家应利用REDD+机制承担确保REDD+项目融资的责任，直到制定出充分的保障措施，以确保REDD+机制不会损害土著人民的利益。发达国家还必须重新思考他们的援助和投资策略。现在中国等发展中国家在实施REDD+项目的过程中必须转移工作的重点以提高土地使用权的保障，同时增强参与、加强治理和根除腐败。只有这样，REDD+机制才能切实保护土著人民的传统土地所有权以及其他合法利益。
参考文献
[1]
巴厘岛行动计划（第1/CP.13 号决定）[EB/OL]. [2012-09-23].http：//www.preventionweb.net/files/8376_BaliC.pdf.
[2] STEM N.Stern Review on the Economics of Climate Change： Executive Summary[EB/OL]. [2012-10-02].London：CambridgeUniversityPress，2007.http：//www.hmtreasury.gov.uk/media/9/9/CLOSEDSHORTexecutive_summary.pdf.
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[4] HERYANI E，GRANT C. Land Administration in Indonesia[C]. Jakarta： 3rd FIG Regional Conference， 2004.
[5] The 1945 Constitution of the Republic of Indonesia[EB/OL]. [2012-12-1].http：//www.embassyofindonesia.org/about/pdf/IndonesianConstitution.pdf.
[6] Manila： Environment and Social Safeguard Division[R].Manila： Regional and Sustainable Development Department， Asian Development Bank， 2002.
[7] LANG C.Stop the Indonesia-Australia REDD+ Project： Indigenous Peoples， Opposition to the Kalimantan Forests and Climate Partnership， REDD Monitor（2011）[EB/OL]. [2012-11-15].http：//www.redd-monitor.org/2011/06/15/stop-the-indonesia-australia-redd-projectindigenous-peoples-opposition-to-the-kalimantan-forestsand-climate-partnership.
[8] REDD Concerns Deepen， 82 Down to Earth Newsletter （September 2009）[EB/OL]. [2012-9-21].http：//dte.gn.apc.org/82acl.htm.
[9] Country Report – Indonesiain Freedom House， Countries at the Crossroads 2010 1-2[R].Washington DC：Freedom House， 2010.
关键词发展中国家；REDD+机制；立法
中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2015）07-344-04
REDD+ Mechanism Legislation in Developing Countries and Enlightenment： A Case of Indonesia
JING Zhen
（Faculty of Humanities&Law， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）
AbstractThe paper firstly outlines international legal basis of REDD+ mechanism， and then discusses REDD+ mechanism legislative path of developing countries， for example， Indonesia REDD+ mechanism domestic legal framework and practice， that is to develop REDD+ mechanism domestic legal framework and Indonesia-Australia Forest Carbon partnerships， etc. Finally it discusses the enlightenments to build REDD+ mechanism legal framework in China： development of domestic REDD+ regulations； protection of indigenous people' rights； reformation of land ownership； protection of land rights； improvement of the inter-relationships of REDD+ mechanism and indigenous people.
Key words Developing countries； REDD+ mechanism； Legislation
目前，全球气候变化问题已经成为全世界普遍关注的热点问题，而REDD+机制（Reducing Emissions from Deforestation and Degradation，译作：减少毁林和森林退化造成的碳排放）是热带雨林国家为了减少毁林和森林退化、保护环境和获得收益而提出的一种法律机制，对控制和减缓全球气候变化具有重要作用，所以是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）谈判中重要的议题之一。由于存在额外性、基准线、泄漏等方法学问题，REDD+未被纳入《京都议定书》第一承诺期的清洁发展机制（CDM）中，而2011年12月的德班气候大会已决定从2013年1月1日开启《京都议定书》的第二承诺期。因此，在此关键时刻，如何在UNFCCC框架下进行REDD+机制立法，对发展中国家而言尤其关键。笔者以印度尼西亚（以下简称印尼）为例详细分析了发展中国家国内REDD+机制法律框架，揭示了REDD+机制如何威胁到土著人民的传统土地权利，探讨了发展中国家REDD+机制的立法路径及对我国构建REDD+机制法律框架的启示。
1REDD+机制的国际法律依据
REDD+机制是在2005年UNFCCC第13次缔约方大会（COP13）上由巴布亚新几内亚和哥斯达黎加两国代表雨林国家联盟提出来的，2007年12月《巴厘岛行动计划》中规定，减缓气候变化的综合方法应当包括：“关于发展中国家减少毁林及森林退化造成的排放问题上的政策方法和积极激励措施；以及发展中国家在森林保护、森林可持续管理以及增加森林碳储量方面发挥的作用。[1]”这是发展中国家进行REDD+机制立法的一个重要的国际法律依据。
国际社会提出并关注REDD+机制是有充分的依据的。前世界银行首席经济学家斯特恩在《斯特恩回顾：气候变化的经济学》中提出，每年全世界森林资源损失造成全球的碳排放量要比交通部门造成的碳排放量还要多[2]。实际上，这些排放量多少来自毁林活动（林地和非林地之间的转换）或森林退化（林地不会导致每单位面积碳储量减少或森林覆盖面积减少或消失）难以评估。基于此，印度尼西亚最早在16/CMP.1号决定中提出修订毁林的定义并建议其范围包括火灾等。 除了REDD+外，《巴厘岛行动计划》（第1/CP.13 号决定）中还提到了森林保护、森林可持续管理以及增加森林碳储量。这三种行动主要针对发展中国家建立REDD+机制而采取的政策方法和积极的激励措施，发展中国家在制定国内REDD+机制法律框架时应考虑纳入此内容。
2印尼REDD+机制国内法律框架
印尼是世界第十五大经济体，第四位人口大国，土地面积约1 904 569千万km2，其中包括约100万km2的森林[3]。印尼广袤的热带雨林为其REDD项目的开展以及后来REDD+机制国内法律框架的建立提供了得天独厚的条件。印度尼西亚林业部是政府负责REDD活动的部委。印尼于2008年通过法令在林业部成立气候变化工作组，该工作组相继制定了一系列法规以支持REDD活动。其法律史表明印尼的法律体制深受其殖民历史的影响，尤其是传统法律制度，所以印尼一直努力协调它的殖民历史与土著人民之间的关系。其土地法和传统所有权是最重要的，因为它们界定了传统所有者的权利，为将REDD+机制整合进现有的法律体制中设置了基本的框架。其森林法也是重要的，因为REDD+机制下的项目本质上就是一种林业项目，传统林业和REDD+项目涉及到利用森林资源的支付问题：一是树木资源本身，二是碳储存。这两种情况都有风险，即传统土地的法律保护会威胁到土著人民的权利。尽管印尼已实施特定的REDD+机制法规，但森林法仍然是与之紧密相关的，因为现有森林法为整个REDD+机制法律框架提供了基础。笔者将详细阐述印尼REDD+机制国内法律框架的主要内容与实践。 3.5努力改善REDD+机制和土著人民之间的相互关系
最后要考虑的问题是努力改善REDD+机制和土著人民之间的相互关系。鉴于土著人民的利益与那些落实REDD+项目的人员目标不一致，同时存在普遍的腐败和管理不善，人们可能会质疑此关系怎样以及如何可以改善。
此外，发达国家有责任遵循国际气候变化法的“共同但有区别的责任”原则，在减缓气候变化方面承担更大的责任。发达国家推诿向发展中国家的有关部门保护REDD+机制下的土著人民，这是发展中国家无法接受的。笔者主张发达国家应利用REDD+机制承担确保REDD+项目融资的责任，直到制定出充分的保障措施，以确保REDD+机制不会损害土著人民的利益。发达国家还必须重新思考他们的援助和投资策略。现在中国等发展中国家在实施REDD+项目的过程中必须转移工作的重点以提高土地使用权的保障，同时增强参与、加强治理和根除腐败。只有这样，REDD+机制才能切实保护土著人民的传统土地所有权以及其他合法利益。
参考文献
[1]
巴厘岛行动计划（第1/CP.13 号决定）[EB/OL]. [2012-09-23].http：//www.preventionweb.net/files/8376_BaliC.pdf.
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[9] Country Report – Indonesiain Freedom House， Countries at the Crossroads 2010 1-2[R].Washington DC：Freedom House， 2010.