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互联网在中国已经产生了20年。从历史的长河看，20年时间太短，但对于中国，用“翻天覆地”变化来形容或许不为过。作为伟大的技术革新，互联网改变了整个社会的生态，也为政府治理带来了极大挑战。
中国目前有6亿网络用户，9亿手机用户。互联网以其开放性、交互性、即时性以及网络权利的平等性使得它具有一种难以控制的生命力。网络对人们的影响主要表现在信息、观念、言论乃至生活方式的改变上，它改变了人们的价值观念，以及认识世界的角度和方式。在这些变化中，网络民意和公共生活的兴起，尤其值得关注。网络为公众的政治参与营造和发展了新的公共空间、途径与方式，使以往在传统大众传媒无法实现的个人表达和言论自由得到展现，参与热情重新得到释放，从而提高了民众政治参与的兴趣和能力，增加了公众的话语力量，并创造了一种全新的对政府的网络监督模式。与多数国家相比，这点在中国表现得尤为明显。原因在于，中国是一个转型国家，而且是世界上转型国家中独一无二的超大型国家。转型的多重性、复杂性易导致任一细小的事情都会成为社会的公共事件，而公共治理手段的滞后以及对网络的不适应，更加剧了这一过程的政治化。
中国改革已走过30余年。改革本身就是一个社会转型过程。改革前，中国是一个“整体性社会”，现在则转变为一个“多样化社会”——经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、观念多样化。在这种多样化面前，政府的管理理念、管理法规、管理手段与方式还有些不适应，更多地重管控而轻服务。有些官员习惯于用管理、管控的传统方式实现社会治理，法规和制度多是从方便管理者角度来设计的，公共信息披露不及时、不充分，缺少柔性化的道德教化、沟通协调，社会矛盾纠纷调处解决的手段单一，等等。
信息传播：从单向度到多维度
在中国，有关信息公开的法律层次低，约束力弱，从而在国家权力与公民权利之间形成信息不对称，民众并不知道其中发生的事情，即使有传媒，往往也是一种单向度的传播，其任务是把信息“推”给对象，采取的是“灌输”和“宣传”的方式。这种情况下，有时民众难以有效监督公权力。
但网络的出现和迅速发展，对此种状况提出了挑战。网络引入了外部视角，提升了大众权益，它从技术上为大众的政治参与营造和发展了新的公共空间、途径与方式，创造出一种全新的网络监督模式。网络尤其是社交媒体的出现，创造了一种更为直接、快捷的监督渠道，扩大了公民监督的广度和深度，使公民能充分发挥民主监督的主体地位，甚至构成了某种直接民主的形式。近年兴起的“网络问政”就是大众直接参与政治的体现。从实际效果看，从早年的“我爸是李刚”事件，再到“邓玉娇事件”，以及微博打拐、微博反腐，等等，大凡引起社会关注和重视的公共问题和事件，都是最先由网络发起或主要有网络参与的。因此，网络正在逐步取代传统媒体，发挥着对政府及官员的监督作用。
对于互联网给社会带来的这种全局性的变化和挑战，客观地说，政府也在努力适应，充分利用网络，传达政策意图，改善政府形象，拉近与群众距离。例如，近年来的“两会”，各级政府首脑，在“两会”前后同网民进行在线交流和互动；政府也会设置议题和议程，让大众参与；人大代表和政协委员利用网络，直接听取民意，完善议案、提案和建议。很多事件在网络曝光后，倒逼政府回应，并最后达成相对圆满的解决效果。这些都值得肯定。
但是部分政府部门和官员尤其是基层政府和官员尚未认识到网络的独特功能和它所创造的全新监督模式而起的积极作用，缺乏互联网思维，过分看重互联网的负面效应，不愿接受网络监督，或者把“网络问政”作为一种作秀的道具和长官意志的点缀。
作为舆情表达和互相交流的平台，网络确实也会产生一些负面效应，尤其当一种舆情以负面性、解构性的方式占据主导地位，甚至因为发泄私愤而产生语言暴力时，其负面效应会放大。这个时候，对网络民意就要加强疏解和引导，分清恶意和无意。对一些明显恶意的网络谣言，要进行清理打击，但对由于信息混沌而导致的误解、埋怨甚至泄愤，政府有责任及时公布信息，即使不清楚，也要向民众做出解释说明，及时回应。在当前因征地拆迁、国企改制、城市化、腐败等引发的矛盾群集的情况下，要学会做群众工作，就必须妥善处理网络民意。
网络时代的“群众路线”
有关学者对近几年互联网现象的跟踪研究发现，网络上比较难以管理的各类跟帖、论坛发言、微博与博客等平台上，有几类网民比较活跃：第一种是少数网民使用粗俗、下流、反动的语言污蔑他人，攻击政府与公职人员，散布不负责任的流言。这类人数有限，但能量不低，从动机上分类，此类网民又可分为怀有某种目的和纯属发泄两种。有目的一类包括接受了任务的公关公司、徇私报复他人者，也就是“网络水军”，以及有政治目的的个人与组织。第二种是目前活跃于微博、博客、评论与论坛的网络“知道分子”、意见领袖、网络化的专家学者与网络写手。这类网民成为网络上非主流中的主流，对主流媒体拥有巨大的影响力，往往能够在网络上制造话题、“引导舆论”。第三种则是以引起公共关注为目的，以社会事件为主的“网络上访”。由于网络的作用越来越大，加上“上访不如上网”这种微博语录的广泛传播，通过各种途径在网络上制造舆论，以引起社会关注，达到解决某个具体问题的现象逐年增多。据统计，过去几年发生的较大的网络事件，有37%属于此类。当然，这类事件背后的推手往往还是前两类人士，有些还得到主流媒体（指门户网站与新闻网站）的支持。
针对上面三种情况，传统的以“封”与“引”为主的做法已越来越力不从心。因此，该研究建议，与其成天派人24小时盯着网络，不如化堵为疏，让网络成为政府工作的帮手，密切联系群众的推手。但前提是政府需要端正对网络的认识，平等地与网民交流。领导干部不但要“触网”，还要真正像了解自己辖区的社会一样去认识网络，对网络作一些调查研究，“实地考察”。网络的“可怕”在某种程度上是政府自身的应对失误造成的。不能及时有效对网络事件做出妥善回应与处理，决策层与虚拟网络社会脱节，这使得政府的处理不但起不到舒缓矛盾的作用，往往还会对激愤中的网民“火上浇油”。 来自网络民意的这些挑战自2013年政府加大对网络谣言和“大V”的清理打击力度，及加强对互联网尤其是网络社交媒体的管控而有所下降，但应该看到，这种管理方式并非治本之策。要化解互联网对社会治理带来的挑战乃至敌意，政府就必须将网络纳入社会治理中，作为一个非常重要的组成部分，从善治的角度对待互联网及网络民意。
所谓善治，本质上是政府通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实现对公共事务的管理。衡量一个政府善治的标准主要包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、公正等，中国学者俞可平根据发展中国家的实际情况还加上廉洁和稳定两条。从善治的定义和标准看，善治根本上有赖于公民自愿的合作，以及公民对其权利的自觉，否则，政府治理至多只有善政，而不会有善治。显然，现阶段的政府治理还未达到善治程度，但善治的某些特征，如透明、回应、参与，却在“网络问政”中具备。
在中国，网络之所以比其他国家所起的作用要大，对政府的挑战要强，以及民众更愿意通过网络来参与公共事务和发声，有两个基本原因：一是人们的公民意识在改革中成长起来，他们迫切需要通过政治参与来确保自己的财富和权利；二是现实中民众没有足够的渠道和平台参与、维护自己的权益，或者维权的代价太大。了解这一点，就会明白如果堵死网络参与的渠道，不让民众在网络上表达，虽然可能一时会求得网络民意的清净，但这不过是将网络民意转移出口，从网上转到地上而已。
最近几年来，在应对网络民意和网络参与上，如前所述，政府有值得肯定的进步——各级政府都在摸索管理办法和互动方式，像网络发言人的出炉、网络新闻发布会的召开、网络举报渠道的拓宽，网络会议，各级领导干部的网上访谈和在线交流，等等，丰富了民众参与公共事务，表达意见和见解的途径和渠道。某种程度上，政府以尊重民意、提高执政能力为中心的应对网络舆论新机制正在形成；而积极参与公共事务、权利与责任平衡的“网络公民”也在走向成熟。假如这样发展下去，将会比较显著地改变目前的执政方式。但目前这种良好的现象仅仅是初步的，与此相伴随的还有对网络不当的管理方式，以及对网络民意的漠视，尤其基层治理，这种情况比较常见。
政府治理实际上是政府权力和公民权利持续协调全面的互动过程。要实现善治，政府应积极建立、健全公民参与、监督机制，不断增强公民的参与、监督能力，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成官民互动的合作网络，这是提升政府治理能力的重要途径。网络虽然客观上为人们的参与提供技术手段，但它毕竟只是个技术平台，“问政”是否可行以及在多大程度上起作用，取决于政府对网络民意的态度，以及政府是否愿意接受网民的监督，等等。假如答案是否定的，那么，网络参与和问政充其量不过是一种点缀，起不到实质改善政府治理的功能。
鉴于近几年网络谣言流行，并影响社会生活，政府开始将法治思维应用于网络管理，这是一个进步。然而，必须强调，“以法治网”不是把网络管死，而是整个社会法治治理的组成部分。网络虽然是个虚拟社会，但它具有现实基础，并不是空中楼阁，完全是虚的东西，或者说，虚拟的背后，是实实在在的民意期盼。所以，在用法治规范网络秩序，减少网络谣言及其他各种不利网络发展的事情的同时，一定要分清言论自由与利用言论犯罪的界限，要对在网络上践行言论自由、理性言说的网民加以区分与保护。另外，也要慎重对待用“上网”代替“上访”的网民。人们有问题不去“上访”而“上网”，无非是希望借助虚拟的平台找到同情与共鸣，引起政府重视从而出手帮他们解决问题。无论从国家还是地方的整体利益与和谐来讲，这都是好事，总比他们去现实中的广场闹，去政府机关静坐要好。所以，绝对不能像对待捣乱分子那样对待这类上网访民，不能一见访民上网就不分青红皂白地把他们的帖删除掉，应该设立相关网站（例如网上上访中心）与机构，认真面对他们提出的问题。
互联网舆情成为整个社会风气的风向标，是中国转型期的特定社会现象。要想网络成为社会治理的工具，发挥化解矛盾，促进和谐稳定的积极作用，政府就必须有互联网思维，按照网络的特点去使用和管理网络。无疑，各级政府和领导干部，要把公民的知情权、参与权、表达权和监督权上升为执政理念加以保护，提高行政透明力度，创造条件，从制度和机制上确保民众对公共事务的参与。只有对民众的意见和建议，择其善者而从之，其不善者而改之，社会才能出现真正和谐稳定的局面。
原载于《同舟共进》2014年第10期，转载请注明出处
中国目前有6亿网络用户，9亿手机用户。互联网以其开放性、交互性、即时性以及网络权利的平等性使得它具有一种难以控制的生命力。网络对人们的影响主要表现在信息、观念、言论乃至生活方式的改变上，它改变了人们的价值观念，以及认识世界的角度和方式。在这些变化中，网络民意和公共生活的兴起，尤其值得关注。网络为公众的政治参与营造和发展了新的公共空间、途径与方式，使以往在传统大众传媒无法实现的个人表达和言论自由得到展现，参与热情重新得到释放，从而提高了民众政治参与的兴趣和能力，增加了公众的话语力量，并创造了一种全新的对政府的网络监督模式。与多数国家相比，这点在中国表现得尤为明显。原因在于，中国是一个转型国家，而且是世界上转型国家中独一无二的超大型国家。转型的多重性、复杂性易导致任一细小的事情都会成为社会的公共事件，而公共治理手段的滞后以及对网络的不适应，更加剧了这一过程的政治化。
中国改革已走过30余年。改革本身就是一个社会转型过程。改革前，中国是一个“整体性社会”，现在则转变为一个“多样化社会”——经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、观念多样化。在这种多样化面前，政府的管理理念、管理法规、管理手段与方式还有些不适应，更多地重管控而轻服务。有些官员习惯于用管理、管控的传统方式实现社会治理，法规和制度多是从方便管理者角度来设计的，公共信息披露不及时、不充分，缺少柔性化的道德教化、沟通协调，社会矛盾纠纷调处解决的手段单一，等等。
信息传播：从单向度到多维度
在中国，有关信息公开的法律层次低，约束力弱，从而在国家权力与公民权利之间形成信息不对称，民众并不知道其中发生的事情，即使有传媒，往往也是一种单向度的传播，其任务是把信息“推”给对象，采取的是“灌输”和“宣传”的方式。这种情况下，有时民众难以有效监督公权力。
但网络的出现和迅速发展，对此种状况提出了挑战。网络引入了外部视角，提升了大众权益，它从技术上为大众的政治参与营造和发展了新的公共空间、途径与方式，创造出一种全新的网络监督模式。网络尤其是社交媒体的出现，创造了一种更为直接、快捷的监督渠道，扩大了公民监督的广度和深度，使公民能充分发挥民主监督的主体地位，甚至构成了某种直接民主的形式。近年兴起的“网络问政”就是大众直接参与政治的体现。从实际效果看，从早年的“我爸是李刚”事件，再到“邓玉娇事件”，以及微博打拐、微博反腐，等等，大凡引起社会关注和重视的公共问题和事件，都是最先由网络发起或主要有网络参与的。因此，网络正在逐步取代传统媒体，发挥着对政府及官员的监督作用。
对于互联网给社会带来的这种全局性的变化和挑战，客观地说，政府也在努力适应，充分利用网络，传达政策意图，改善政府形象，拉近与群众距离。例如，近年来的“两会”，各级政府首脑，在“两会”前后同网民进行在线交流和互动；政府也会设置议题和议程，让大众参与；人大代表和政协委员利用网络，直接听取民意，完善议案、提案和建议。很多事件在网络曝光后，倒逼政府回应，并最后达成相对圆满的解决效果。这些都值得肯定。
但是部分政府部门和官员尤其是基层政府和官员尚未认识到网络的独特功能和它所创造的全新监督模式而起的积极作用，缺乏互联网思维，过分看重互联网的负面效应，不愿接受网络监督，或者把“网络问政”作为一种作秀的道具和长官意志的点缀。
作为舆情表达和互相交流的平台，网络确实也会产生一些负面效应，尤其当一种舆情以负面性、解构性的方式占据主导地位，甚至因为发泄私愤而产生语言暴力时，其负面效应会放大。这个时候，对网络民意就要加强疏解和引导，分清恶意和无意。对一些明显恶意的网络谣言，要进行清理打击，但对由于信息混沌而导致的误解、埋怨甚至泄愤，政府有责任及时公布信息，即使不清楚，也要向民众做出解释说明，及时回应。在当前因征地拆迁、国企改制、城市化、腐败等引发的矛盾群集的情况下，要学会做群众工作，就必须妥善处理网络民意。
网络时代的“群众路线”
有关学者对近几年互联网现象的跟踪研究发现，网络上比较难以管理的各类跟帖、论坛发言、微博与博客等平台上，有几类网民比较活跃：第一种是少数网民使用粗俗、下流、反动的语言污蔑他人，攻击政府与公职人员，散布不负责任的流言。这类人数有限，但能量不低，从动机上分类，此类网民又可分为怀有某种目的和纯属发泄两种。有目的一类包括接受了任务的公关公司、徇私报复他人者，也就是“网络水军”，以及有政治目的的个人与组织。第二种是目前活跃于微博、博客、评论与论坛的网络“知道分子”、意见领袖、网络化的专家学者与网络写手。这类网民成为网络上非主流中的主流，对主流媒体拥有巨大的影响力，往往能够在网络上制造话题、“引导舆论”。第三种则是以引起公共关注为目的，以社会事件为主的“网络上访”。由于网络的作用越来越大，加上“上访不如上网”这种微博语录的广泛传播，通过各种途径在网络上制造舆论，以引起社会关注，达到解决某个具体问题的现象逐年增多。据统计，过去几年发生的较大的网络事件，有37%属于此类。当然，这类事件背后的推手往往还是前两类人士，有些还得到主流媒体（指门户网站与新闻网站）的支持。
针对上面三种情况，传统的以“封”与“引”为主的做法已越来越力不从心。因此，该研究建议，与其成天派人24小时盯着网络，不如化堵为疏，让网络成为政府工作的帮手，密切联系群众的推手。但前提是政府需要端正对网络的认识，平等地与网民交流。领导干部不但要“触网”，还要真正像了解自己辖区的社会一样去认识网络，对网络作一些调查研究，“实地考察”。网络的“可怕”在某种程度上是政府自身的应对失误造成的。不能及时有效对网络事件做出妥善回应与处理，决策层与虚拟网络社会脱节，这使得政府的处理不但起不到舒缓矛盾的作用，往往还会对激愤中的网民“火上浇油”。 来自网络民意的这些挑战自2013年政府加大对网络谣言和“大V”的清理打击力度，及加强对互联网尤其是网络社交媒体的管控而有所下降，但应该看到，这种管理方式并非治本之策。要化解互联网对社会治理带来的挑战乃至敌意，政府就必须将网络纳入社会治理中，作为一个非常重要的组成部分，从善治的角度对待互联网及网络民意。
所谓善治，本质上是政府通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实现对公共事务的管理。衡量一个政府善治的标准主要包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、公正等，中国学者俞可平根据发展中国家的实际情况还加上廉洁和稳定两条。从善治的定义和标准看，善治根本上有赖于公民自愿的合作，以及公民对其权利的自觉，否则，政府治理至多只有善政，而不会有善治。显然，现阶段的政府治理还未达到善治程度，但善治的某些特征，如透明、回应、参与，却在“网络问政”中具备。
在中国，网络之所以比其他国家所起的作用要大，对政府的挑战要强，以及民众更愿意通过网络来参与公共事务和发声，有两个基本原因：一是人们的公民意识在改革中成长起来，他们迫切需要通过政治参与来确保自己的财富和权利；二是现实中民众没有足够的渠道和平台参与、维护自己的权益，或者维权的代价太大。了解这一点，就会明白如果堵死网络参与的渠道，不让民众在网络上表达，虽然可能一时会求得网络民意的清净，但这不过是将网络民意转移出口，从网上转到地上而已。
最近几年来，在应对网络民意和网络参与上，如前所述，政府有值得肯定的进步——各级政府都在摸索管理办法和互动方式，像网络发言人的出炉、网络新闻发布会的召开、网络举报渠道的拓宽，网络会议，各级领导干部的网上访谈和在线交流，等等，丰富了民众参与公共事务，表达意见和见解的途径和渠道。某种程度上，政府以尊重民意、提高执政能力为中心的应对网络舆论新机制正在形成；而积极参与公共事务、权利与责任平衡的“网络公民”也在走向成熟。假如这样发展下去，将会比较显著地改变目前的执政方式。但目前这种良好的现象仅仅是初步的，与此相伴随的还有对网络不当的管理方式，以及对网络民意的漠视，尤其基层治理，这种情况比较常见。
政府治理实际上是政府权力和公民权利持续协调全面的互动过程。要实现善治，政府应积极建立、健全公民参与、监督机制，不断增强公民的参与、监督能力，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成官民互动的合作网络，这是提升政府治理能力的重要途径。网络虽然客观上为人们的参与提供技术手段，但它毕竟只是个技术平台，“问政”是否可行以及在多大程度上起作用，取决于政府对网络民意的态度，以及政府是否愿意接受网民的监督，等等。假如答案是否定的，那么，网络参与和问政充其量不过是一种点缀，起不到实质改善政府治理的功能。
鉴于近几年网络谣言流行，并影响社会生活，政府开始将法治思维应用于网络管理，这是一个进步。然而，必须强调，“以法治网”不是把网络管死，而是整个社会法治治理的组成部分。网络虽然是个虚拟社会，但它具有现实基础，并不是空中楼阁，完全是虚的东西，或者说，虚拟的背后，是实实在在的民意期盼。所以，在用法治规范网络秩序，减少网络谣言及其他各种不利网络发展的事情的同时，一定要分清言论自由与利用言论犯罪的界限，要对在网络上践行言论自由、理性言说的网民加以区分与保护。另外，也要慎重对待用“上网”代替“上访”的网民。人们有问题不去“上访”而“上网”，无非是希望借助虚拟的平台找到同情与共鸣，引起政府重视从而出手帮他们解决问题。无论从国家还是地方的整体利益与和谐来讲，这都是好事，总比他们去现实中的广场闹，去政府机关静坐要好。所以，绝对不能像对待捣乱分子那样对待这类上网访民，不能一见访民上网就不分青红皂白地把他们的帖删除掉，应该设立相关网站（例如网上上访中心）与机构，认真面对他们提出的问题。
互联网舆情成为整个社会风气的风向标，是中国转型期的特定社会现象。要想网络成为社会治理的工具，发挥化解矛盾，促进和谐稳定的积极作用，政府就必须有互联网思维，按照网络的特点去使用和管理网络。无疑，各级政府和领导干部，要把公民的知情权、参与权、表达权和监督权上升为执政理念加以保护，提高行政透明力度，创造条件，从制度和机制上确保民众对公共事务的参与。只有对民众的意见和建议，择其善者而从之，其不善者而改之，社会才能出现真正和谐稳定的局面。
原载于《同舟共进》2014年第10期，转载请注明出处