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摘要：随着第二次全国土地调查的顺利完成，年度土地变更调查成为土地利用数据库维护的重要手段。土地变更调查是县级国土资源管理部门根据上级下发的上时点土地利用现状数据库和遥感影像数据，对土地利用现状、土地权属及行政区划变化进行外业实地调查，获取变化地类图斑、土地权属（宗地）、行政区划数据，从而生成增量数据包以及统计报表，实现对土地利用数据库更新和上报的过程。
关键词：土地变更调查问题思索
中图分类号：D912文献标识码： A
土地变更，是指在土地利用现状调查成果資料上建立初始登记和初始统计后，土地登记和土地统计的内容发生的变化，即地类、土地权属单位和土地权属性质、权属界线、面积每年发生的变化。
土地变更调查，是在详查成果和以此建立的初始地籍成果的基础上，采用一定的调查方法，对土地变更的内容进行调查，更新日常地籍用图，记录土地变更调查成果。
一、土地变更调查历程
1、新中国成立后，为查清我国土地资源家底，我国在1986 年--1994 年期间完成了全国县级土地利用现状调查工作，全面查清我国土地类型、数量、分布和利用状况，获取了最为详尽的土地利用现状和土地资源信息。但现在详查工作已过了10 多年的时间,土地利用现状已不能满足社会发展的需求。历年来虽然分年度对土地详查成果进行逐年变更，但许多县区的土地变更仅停留在数据上，出现图件和数据不一致的现象，变更调查成果受人为因素控制较大，上图的精度、数据采集以及数据的更新以人为掌握为重要手段，不能真实地反映实际变更状况，使得变更数据的现势性比较低下，不能为政府的宏观调控提供有力地支撑。土地利用基础数据和图件信息已逐渐制约着国土资源的信息化与科学化管理。
2、2010年至今，我国开展了第二次全国土地大调查，以县为单位对调查成果进行统计，建立土地更新调查数据库。通过数据库开展数据处理工作，形成上报压缩包，然后由市、省、国土资源部进行逐级统计汇总。建库后可以直观地对各地1：10000范围内各地块的相关属性进行查询。同时，每年国家采用卫星影像对变更图斑进行监测，大大提高了变更调查成果的核查力度。
二、变更调查易出现的问题
随着第二次全国土地调查的顺利完成，年度土地变更调查成为土地利用数据库维护的重要手段。土地变更调查是县级国土资源管理部门根据上级下发的上时点土地利用现状数据库和遥感影像数据，对土地利用现状、土地权属及行政区划变化进行外业实地调查，获取变化地类图斑、土地权属（宗地）、行政区划数据，从而生成增量数据包以及统计报表，实现对土地利用数据库更新和上报的过程。但在各阶段处理过程中，也容易出现一些问题有待解决。
1、我国土地利用现状分类中一小部分土地分类未进行细分。
一是沟渠。沟渠是指人工修建，南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米用于引、排、灌的渠道，包括渠堤、取土坑、护堤林。在高原山区由于海拔相对较高，经过常年的造地运动和雨水冲刷形成了自然冲沟，它不能直接运用于农业灌溉，只能起到季节性泄洪的作用。而在我国《土地分类》中没有冲沟这一分类，冲沟被划入沟渠内进行统计。二是河流水面和水库水面的确定。河流水面指天然形成或人工开挖河流常水位岸线之间的水面，不包括被堤坝拦截后形成的水库水面。在我国大多数水库都是截流原有河流水面而形成。水库建成蓄水后形成的水面，如何界定河流水面和水库水面的划分范围，成为外业调查的一大难题。同时在土地利用规划中水库水面属于建设用地，若把河流水面划入建设用地，将会占用大量的建设用地指标。
2、外业调查中采用的参照图件有待更新。外业调查是确定地类的重要环节，地类的判别正误直接影响着变更调查的结果。地形图是外业调查人员外出调查时采用的重要依据之一。由于地方政府没有能力更新地形图，调查时只能采用1974年版54坐标系的地形图作为参照，配合国家下发的监测图一起进行外业核实。该地形图与国家下发的监测图采用的是两个不同的坐标系。对于有明显参照物的监测图斑还好确定其位置，没有明显参照物的，只能根据地形图大概判断被监测点的位置，这样确定下来的监测图斑一般都有较大的位移，从而影响了变更调查数据的准确性。
3、内业处理中容易出现的问题。一是变更范围线的确定。国家下发的影像是用来监测和核实地块是否变更的重要依据。部分内业人员脱离外业调查成果，仅依据影像划定变更范围后变更，形成了实地变更与图上变更的不一致，影响了变更结果。二是变更地类的确定。部分内业人员只根据影像来判别地类。却不知道在实际变更中的地类与影像显示存在着较大的差异。例如，在云贵山区由于土壤土层较浅，须覆盖地膜以保存土壤中的水分，卫星成像后显示出来影像与建设用地相类似，往往会被误判为建设用地，此时就必须按照外业调查的成果来确定地类，屋顶田地也是如此。
4、软件的处理能力有待加强，变更调查成果不能直接运用本行业内。工作中存在着数据不方便提取的情况，不利于实际运用。2010年以来土地变更是根据最新土地分类进行统计的，而运用到土地执法和规划部门时却是按照过渡分类的三大类进行统计。软件不能直接给出相关数据，必须进行手工处理，这就造成了时间上的浪费，处理不当时还会造成数据的流失等情况。
5、各管理部门之间地类不统一造成数据不能共享。历年来林业、水利、国土等部门都相继开展了本部门所属相关成果调查，由于各部门间地类划分不尽相同等诸多原因，使得最后的成果只能在本部门内使用，不能达成部门之间的共享，直接影响了政府宏观调控。多项调查的开展造成了时间、人力、物力、资金的大量浪费，加大了地方财政的负担，也让所有的数据失去了它本身的效应。
三、合理解决相关问题更好地为土地变更调查服务。
1、统一开展数据成果调查，协调各监管部门间用地分类并细化。
针对各监管部门数据不能共享的情况，首先国家在确定土地分类时，应向社会各界广泛地咨询和了解，形成我国唯一的《全国土地分类》，并在该分类上细化各部门的地类。其次，国家应协调各监管部门统一开展成果调查，采取以国土资源部牵头其它部门配合的模式，开展各种地类的调查。调查时确定好基本地类后，各部门再在此基础上，对属于本部门的地类进行深入细分，以形成唯一的成果。然后分部门分库体分图层管理各自的数据，并开展相关的业务工作。并且每年由国土资源部门牵头统一开展变更调查和入库处理。
2、合理划定变更调查周期，更好地为土地变更调查服务。二调后，变更调查周期由原来的10月底改为每年的12月底，正好是冬季，全国各地早晚温差大，南方多阴雨大雾，北方大雪覆盖多雾霾，能见度低，不利于外业技术人员对地类的判读、实地照相取证，且在山区坡陡路滑容易造成外业调查人员及国家财产的损失。原上报周期为秋季，秋天气候相对稳定，能见度高，且秋收刚过各种地类利于分辨，利于出行，故应将变更调查周期改为原上报周期。
3、不断更新软件的操作能力满足各业务部门的需求。通过不断地操作和运用，我国的变更调查建库系统有了较大的改进，从原来单一线文件变更改变为现在的多线统一变更，大大地减轻了内业操作人员的工作量。但在新系统的运行中出了一些问题，例如，在填报《土地例行督察地方自查数据填报系统》时，就必须逐图斑填入变更前各地类相关信息，最新K9系统就不能导出单个变更项目的属性数据，影响了对外服务。开发商应在网上和销售商处设立对外服务窗口，与使用者进行沟通，了解使用者的需求，以提高软件的可操作性和实用性能，更好地服务于大众。
4、更新外业调查底图，提高影像分辨率，为外业调查提供强有力的基础图件支持。地形图是外业调查的基础图件，在我国大多数县使用的地形图仍然是1974年版54坐标系的。由于地方财政经费不足，图件内容得不到及时更新，已不能满足社会经济发展的需求，不利于土地变更外业调查。国家在处理影像时每年都应参照相应的参数进行修正，同时，应提高外业调查影像采集的分辨率，在为外业调查提供有力的基础图件，以便于外业调查成果的收集整理，提高内业处理精度。
5、加大宣传，提高人们对土地利用的理解，做到程序合法，减少土地的不合理流向。在我国，地方政府依靠增量土地创造财政收入，也就是通过卖地的土地出让金来满足财政需求。“土地财政”成为地方财政的支柱，无形中各级政府也成为了最大的土地违法主体。仅把耕地保有量作为地方政府年度考核主要内容，已不能控制土地的不合理流向。每年土地变更中的占耕比，只能作为一种手段却不能真正控制违法用地的发生。只有通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，才能保证政府有相对稳定的财政收入，才能减少用地量。同时加大土地执法宣传，增强人们不断完善用地手续的意识。
四、结论。
变更调查的结果是衡量各地非农业建设占用耕地是否实现占补平衡的依据，也是各级政府及有关部门制定规划、计划及科学决策的可靠依据。通过土地变更调查，可以适时掌握土地利用动态变化情况，保持土地利用现状调查数据的现势性和准确性。然而土地变更调查是一个长期的工作，需要几代人的不懈努力和实践，才能解决工作中存在的诸多问题。在日常工作中只有不断地开展学习，提高技术人员的业务水平和工作能力，才能更好地为土地变更服务。同时，每一个软件的操作与更新，只有通过不断的实践才能简化操作程序，才能更好地服务于社会。
参考文献：
[1] 土地利用现状调查技术规程。
[2] 土地利用现状分类标准(GBT 21010-2007)。
[3] 莫昭安，土地变更调查与新《全国土地分类》衔接有关技术要求。
[4] 谢文伟、李凤英.浅议第二次全国土地调查与第一次全国土地调查之比较〔J〕.江西应用技术职业学院.2008，10.
[5] 顾海杰.土地变更调查是做好土地利用总体规划的基础. “土地利用总体规划与经济社会可持续发展”研究文集（下册），2004.
[6] 我国土地财政成因的实证研究-财会研究-2013年 第2期（5）
关键词：土地变更调查问题思索
中图分类号：D912文献标识码： A
土地变更，是指在土地利用现状调查成果資料上建立初始登记和初始统计后，土地登记和土地统计的内容发生的变化，即地类、土地权属单位和土地权属性质、权属界线、面积每年发生的变化。
土地变更调查，是在详查成果和以此建立的初始地籍成果的基础上，采用一定的调查方法，对土地变更的内容进行调查，更新日常地籍用图，记录土地变更调查成果。
一、土地变更调查历程
1、新中国成立后，为查清我国土地资源家底，我国在1986 年--1994 年期间完成了全国县级土地利用现状调查工作，全面查清我国土地类型、数量、分布和利用状况，获取了最为详尽的土地利用现状和土地资源信息。但现在详查工作已过了10 多年的时间,土地利用现状已不能满足社会发展的需求。历年来虽然分年度对土地详查成果进行逐年变更，但许多县区的土地变更仅停留在数据上，出现图件和数据不一致的现象，变更调查成果受人为因素控制较大，上图的精度、数据采集以及数据的更新以人为掌握为重要手段，不能真实地反映实际变更状况，使得变更数据的现势性比较低下，不能为政府的宏观调控提供有力地支撑。土地利用基础数据和图件信息已逐渐制约着国土资源的信息化与科学化管理。
2、2010年至今，我国开展了第二次全国土地大调查，以县为单位对调查成果进行统计，建立土地更新调查数据库。通过数据库开展数据处理工作，形成上报压缩包，然后由市、省、国土资源部进行逐级统计汇总。建库后可以直观地对各地1：10000范围内各地块的相关属性进行查询。同时，每年国家采用卫星影像对变更图斑进行监测，大大提高了变更调查成果的核查力度。
二、变更调查易出现的问题
随着第二次全国土地调查的顺利完成，年度土地变更调查成为土地利用数据库维护的重要手段。土地变更调查是县级国土资源管理部门根据上级下发的上时点土地利用现状数据库和遥感影像数据，对土地利用现状、土地权属及行政区划变化进行外业实地调查，获取变化地类图斑、土地权属（宗地）、行政区划数据，从而生成增量数据包以及统计报表，实现对土地利用数据库更新和上报的过程。但在各阶段处理过程中，也容易出现一些问题有待解决。
1、我国土地利用现状分类中一小部分土地分类未进行细分。
一是沟渠。沟渠是指人工修建，南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米用于引、排、灌的渠道，包括渠堤、取土坑、护堤林。在高原山区由于海拔相对较高，经过常年的造地运动和雨水冲刷形成了自然冲沟，它不能直接运用于农业灌溉，只能起到季节性泄洪的作用。而在我国《土地分类》中没有冲沟这一分类，冲沟被划入沟渠内进行统计。二是河流水面和水库水面的确定。河流水面指天然形成或人工开挖河流常水位岸线之间的水面，不包括被堤坝拦截后形成的水库水面。在我国大多数水库都是截流原有河流水面而形成。水库建成蓄水后形成的水面，如何界定河流水面和水库水面的划分范围，成为外业调查的一大难题。同时在土地利用规划中水库水面属于建设用地，若把河流水面划入建设用地，将会占用大量的建设用地指标。
2、外业调查中采用的参照图件有待更新。外业调查是确定地类的重要环节，地类的判别正误直接影响着变更调查的结果。地形图是外业调查人员外出调查时采用的重要依据之一。由于地方政府没有能力更新地形图，调查时只能采用1974年版54坐标系的地形图作为参照，配合国家下发的监测图一起进行外业核实。该地形图与国家下发的监测图采用的是两个不同的坐标系。对于有明显参照物的监测图斑还好确定其位置，没有明显参照物的，只能根据地形图大概判断被监测点的位置，这样确定下来的监测图斑一般都有较大的位移，从而影响了变更调查数据的准确性。
3、内业处理中容易出现的问题。一是变更范围线的确定。国家下发的影像是用来监测和核实地块是否变更的重要依据。部分内业人员脱离外业调查成果，仅依据影像划定变更范围后变更，形成了实地变更与图上变更的不一致，影响了变更结果。二是变更地类的确定。部分内业人员只根据影像来判别地类。却不知道在实际变更中的地类与影像显示存在着较大的差异。例如，在云贵山区由于土壤土层较浅，须覆盖地膜以保存土壤中的水分，卫星成像后显示出来影像与建设用地相类似，往往会被误判为建设用地，此时就必须按照外业调查的成果来确定地类，屋顶田地也是如此。
4、软件的处理能力有待加强，变更调查成果不能直接运用本行业内。工作中存在着数据不方便提取的情况，不利于实际运用。2010年以来土地变更是根据最新土地分类进行统计的，而运用到土地执法和规划部门时却是按照过渡分类的三大类进行统计。软件不能直接给出相关数据，必须进行手工处理，这就造成了时间上的浪费，处理不当时还会造成数据的流失等情况。
5、各管理部门之间地类不统一造成数据不能共享。历年来林业、水利、国土等部门都相继开展了本部门所属相关成果调查，由于各部门间地类划分不尽相同等诸多原因，使得最后的成果只能在本部门内使用，不能达成部门之间的共享，直接影响了政府宏观调控。多项调查的开展造成了时间、人力、物力、资金的大量浪费，加大了地方财政的负担，也让所有的数据失去了它本身的效应。
三、合理解决相关问题更好地为土地变更调查服务。
1、统一开展数据成果调查，协调各监管部门间用地分类并细化。
针对各监管部门数据不能共享的情况，首先国家在确定土地分类时，应向社会各界广泛地咨询和了解，形成我国唯一的《全国土地分类》，并在该分类上细化各部门的地类。其次，国家应协调各监管部门统一开展成果调查，采取以国土资源部牵头其它部门配合的模式，开展各种地类的调查。调查时确定好基本地类后，各部门再在此基础上，对属于本部门的地类进行深入细分，以形成唯一的成果。然后分部门分库体分图层管理各自的数据，并开展相关的业务工作。并且每年由国土资源部门牵头统一开展变更调查和入库处理。
2、合理划定变更调查周期，更好地为土地变更调查服务。二调后，变更调查周期由原来的10月底改为每年的12月底，正好是冬季，全国各地早晚温差大，南方多阴雨大雾，北方大雪覆盖多雾霾，能见度低，不利于外业技术人员对地类的判读、实地照相取证，且在山区坡陡路滑容易造成外业调查人员及国家财产的损失。原上报周期为秋季，秋天气候相对稳定，能见度高，且秋收刚过各种地类利于分辨，利于出行，故应将变更调查周期改为原上报周期。
3、不断更新软件的操作能力满足各业务部门的需求。通过不断地操作和运用，我国的变更调查建库系统有了较大的改进，从原来单一线文件变更改变为现在的多线统一变更，大大地减轻了内业操作人员的工作量。但在新系统的运行中出了一些问题，例如，在填报《土地例行督察地方自查数据填报系统》时，就必须逐图斑填入变更前各地类相关信息，最新K9系统就不能导出单个变更项目的属性数据，影响了对外服务。开发商应在网上和销售商处设立对外服务窗口，与使用者进行沟通，了解使用者的需求，以提高软件的可操作性和实用性能，更好地服务于大众。
4、更新外业调查底图，提高影像分辨率，为外业调查提供强有力的基础图件支持。地形图是外业调查的基础图件，在我国大多数县使用的地形图仍然是1974年版54坐标系的。由于地方财政经费不足，图件内容得不到及时更新，已不能满足社会经济发展的需求，不利于土地变更外业调查。国家在处理影像时每年都应参照相应的参数进行修正，同时，应提高外业调查影像采集的分辨率，在为外业调查提供有力的基础图件，以便于外业调查成果的收集整理，提高内业处理精度。
5、加大宣传，提高人们对土地利用的理解，做到程序合法，减少土地的不合理流向。在我国，地方政府依靠增量土地创造财政收入，也就是通过卖地的土地出让金来满足财政需求。“土地财政”成为地方财政的支柱，无形中各级政府也成为了最大的土地违法主体。仅把耕地保有量作为地方政府年度考核主要内容，已不能控制土地的不合理流向。每年土地变更中的占耕比，只能作为一种手段却不能真正控制违法用地的发生。只有通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，才能保证政府有相对稳定的财政收入，才能减少用地量。同时加大土地执法宣传，增强人们不断完善用地手续的意识。
四、结论。
变更调查的结果是衡量各地非农业建设占用耕地是否实现占补平衡的依据，也是各级政府及有关部门制定规划、计划及科学决策的可靠依据。通过土地变更调查，可以适时掌握土地利用动态变化情况，保持土地利用现状调查数据的现势性和准确性。然而土地变更调查是一个长期的工作，需要几代人的不懈努力和实践，才能解决工作中存在的诸多问题。在日常工作中只有不断地开展学习，提高技术人员的业务水平和工作能力，才能更好地为土地变更服务。同时，每一个软件的操作与更新，只有通过不断的实践才能简化操作程序，才能更好地服务于社会。
参考文献：
[1] 土地利用现状调查技术规程。
[2] 土地利用现状分类标准(GBT 21010-2007)。
[3] 莫昭安，土地变更调查与新《全国土地分类》衔接有关技术要求。
[4] 谢文伟、李凤英.浅议第二次全国土地调查与第一次全国土地调查之比较〔J〕.江西应用技术职业学院.2008，10.
[5] 顾海杰.土地变更调查是做好土地利用总体规划的基础. “土地利用总体规划与经济社会可持续发展”研究文集（下册），2004.
[6] 我国土地财政成因的实证研究-财会研究-2013年 第2期（5）