“我们有合法的承包合同，为什么政府说要收回就收回呢？”2013年5月初，指着一大片绿意盎然的苹果园，村民李克刚心情沮丧地问《中国经济周刊》记者。
　　从2011年8月开始，山东省招远市毕郭镇东城子村进行“均田”，将村属860多亩土地统一收回进行“均分”，这激起了原承包农户的极度不满，以村民李克刚等为代表的农户，携40余村民签字的请愿书踏上了艰难的上访之旅。
　　东城子村为什么要“均田”？李克刚们为什么要反对？
　　为何要“均田”？
　　2011年8月，东城子村公布了“均田”方案，方案最核心部分是将村属860余亩土地按村里有资格分地的户籍人口均分。
　　一石激起千层浪，东城子村村民很快演变成两派，即支持分地派和反对分地派。支持分地派手中大多无地或者是“少地”，反对分地派则是要将手中的一部分地“割”出去。
　　对于分地的初衷，当地镇政府在提供给《中国经济周刊》的一份书面材料中认为是由于“东城子村土地存在‘两田制’问题”、“土地不均，群众要地愿望强烈”。
　　由此，“两田制”成为东城子村此次“均田”的核心要素。
　　所谓“两田制”，是指在坚持土地集体所有制和家庭承包经营制的前提下，将集体的土地划分为口粮田和责任田（有的地方叫商品田或经济田）两部分。口粮田按人平均承包，一般只负担农业税；责任田有的按人承包，有的按劳承包，有的实行招标承包。承包责任田一般要缴纳农业税和一定的承包费。
　　由于这种制度给了地方政府较大的土地支配权，容易损害农民的利益。1997年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求：“中央不提倡实行‘两田制’，没有实行‘两田制’的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。”
　　此外，《中共山东省委、山东省人民政府关于稳定完善农村土地承包经营制度的意见》指出：积极稳妥地搞好“两田制”清理整顿。
　　据毕郭镇政府介绍，东城子村总共有土地1300余亩，随着始于1983年的第一轮15年承包期到期，1999年，东城子村进行土地二轮延包。所谓二轮延包是根据1984年中央“一号文件”规定第一轮承包期为15年；1997年，中共中央、国务院发布11号文件，规定“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。
　　据毕郭镇政府称，东城子村1999年的二轮延包结果是，人均一亩地，共承包土地488.26亩。其余的860多亩土地均以不同方式招标承包。该村二轮土地延包只是将全村土地延包了一小部分（即488.26亩），并未按照上级有关规定彻底地将土地按人均承包。所以此次“均田”是为了解决这轮延包造成的“两田制”问题。
　　要收回的860多亩地是招标地吗？
　　毕郭镇政府认为收回的860多亩地是招标地，但村民却并不认可这一结论，认为860多亩地都是招标地不符合客观事实。
　　在李克刚看来，东城子村在1999年，将口粮田、责任田一起进行了二轮延包，只不过“口粮田”当年就核发了证书，其他的土地因为一轮承包到2000年才到期，所以没能赶上发证（至今也没发证）。李克刚认为，政府所说860多亩土地都是招标地不符合客观事实，其中至少有600亩是当初按人均分的家庭承包地。
　　另一反对分地的村民李克强也向《中国经济周刊》记者表示，在上世纪80年代初期（1983年），东城子村土地中的约1000亩按照口粮地和经济田方式人均承包到户，承包期限15年，1999年左右到期；另有不宜均分的100亩果园和100亩左右机动地，以招标（当地称“叫行”）的方式予以承包。因而此次政府要均分的860亩地中，有600多亩为按人均分的承包地，只有200余亩为非按人均分配的招标地。
　　据上访村民介绍的1999年承包细节是，1999年村里第一批土地承包到期，村委会根据国家延包政策决定：一是将1999年到期的大洼地480多亩（口粮地，延包前是人均地），以每人一亩进行二轮延包30年，经营权证书当年核发。二是剩余的865亩土地中，按人均分的600多亩责任田（新苹果地）将在2000年到期，这部分地与口粮地一起延包30年。留出100多亩机动地用来解决新增人口土地问题；另外100多亩（百亩老果园）为招标地。2001年，百亩老果园由于原承包户弃种，村里将其公开发包并重新签订29年合同，为的是与2000年延包的土地一起，在2030年同时到期。
　　上访村民认为，东城子村根据一轮承包进行的二轮延包早已深入人心，而且村委会公开宣布过延包，符合中央“发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年”的规定。
　　“有没有签合同、发不发证只是形式问题，不影响事实延包的本质！”李克强说，“2004年10月1日实施的《山东省实施农村土地承包法办法》规定，‘发包方应当与承包方签订书面承包合同。没有签订的，应当自本办法实施之日起三个月内补签，任何单位、组织和个人不得扣留农户的土地承包合同’。”
　　上访村民认为，上述600多亩按人均分的土地虽当时没签合同，没发土地权证，但已事实延包。
　　上访村民试图通过起诉东城子村委会强分土地的司法途径也被堵死，2012年年中，招远市人民法院和烟台市中院，均不予受理该村上访村民的案件。
　　中国政法大学教授、博士生导师赵旭东告诉《中国经济周刊》记者，村民应该通过司法程序来解决合同是否有效的问题，当地法院没有理由不立案，村、镇两级认定合同无效，而把土地统一收回“均分”是不恰当的。
　　呼唤土地确权
　　在学者们看来，这些纠纷的根源与农村土地产权结构集体所有、承包经营的特性有关，必须以确权形式明确和强化农民土地承包经营权的地位。
　　目前，全国的承包地确权工作刚刚展开，本刊记者在招远市采访时获知，其市经管站副站长不久前赴烟台市参加土地确权培训。
　　2011年，中央确定了50个县（市、区）确权试点。2012年全国农业工作会议要求，扩大试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记。2013年山东省“一号文件”强调，今年每个县都要开展试点，争取用3年时间基本完成确权工作。
　　“土地确权的前提是承包经营权明晰。东城子村超过70%的土地属于‘未延包土地’（招标地），是令人难以置信。”北京市时代九和律师事务所律师陈敦认为，“中央有关农村土地承包的政策是稳定为大前提，调整仅限于个别情形，村委会承包期内收回承包地并予以重新发包，违反了现行法律法规，也与中央精神相冲突。”
　　“中央不提倡搞‘两田制’并不是硬性禁止，‘清理整顿’也没说要把承包出去的土地强行收回来。”赵旭东表示。
　　赵旭东认为，保持土地承包经营权长期稳定、保护农民合法权益是中国农村和农业的基石，是农村和谐稳定发展的基础。国家土地承包政策上是前后连贯一致的，并以《土地承包法》和《物权法》等法律形式固定下来。基层政府应该严格按照制度规定执行土地承包政策，依法保护农民的合法权益。