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【摘要】信息不对称会导致政府采购过程中发生种种寻租行为。政府采购电子化是政府采购的制度创新机制,它公开了政府采购信息,规范了政府采购流程,使经济人处在一个有秩序的相互竞争的制度框架中,对寻租行为的防范具有重要意义。
【关键词】政府采购电子化 寻租 防范
所谓政府采购电子化,是指政府利用信息网络技术,实现公共部门采购货物、工程和服务的一种采购形式,核心内容是通过电子系统打破时间和空间障碍,增强采购信息透明度,为政府采购活动提供便利。这种新兴的采购方式重新确立采购机构与供应商之间关系的方式,为供应商获取采购信息和参与政府采购活动提供了便利,与传统的采购方式相比,更具有信息发布及时、公开、透明、信息发布成本低廉等优势,在对寻租行为的防范上具有重要意义。由于信息不对称,传统的政府采购过程中不可避免会出现寻租行为,作为一项制度创新的政府采购电子化,如何在其实施过程中实现对寻租行为的防范?
政府采购中寻租行为的分析
“信息不对称”是指某些参与人拥有而另一些人不拥有信息。政府采购制度是为了解决采购过程中交易信息不对称而发展起来的,但另一方面,信息永远不可能达到对称的程度,因此非对称信息交易中具有信息优势的代理人和信息劣势的委托人之间存在着逆向选择和道德风险的问题,最终导致寻租行为。从政府采购的整个过程来看,主要分为以下几个层次的信息不对称:
纳税人与政府采购官员之间的信息不对称。从政府采购的整个过程来看,由于存在着“纳税人—政府—财政部门—政府采购机构”一条长长的委托代理链条。纳税人是初始委托人,它是政府采购资金的供给者,政府采购机构是最终代理人,并由他与供应商发生买卖交易行为。在整个委托代理链中,作为初始委托人的纳税人实际上并无行为能力,且人数众多,权力无法集中,不能及时占有信息,它既不能在市场采购中进行决策,签订契约,也不能从中直接获得经济利益。因此,在这个链条中,掌握优势信息进行决策的实际上是各级政府采购机构的官员。信息不对称必然使信息拥有方为牟取自身更大的利益进行寻租,而另一方的利益受到损害,从而导致政府采购资金的使用效率下降。
供应商与政府采购机构之间的信息不对称。从信息披露来看,政府采购机构往往与物品使用单位的关系密切,掌握着政府采购的内幕消息,因而处于信息优势;而对众多的供应商而言,他们只能依据已经公开的各种信息进行决策,而由于信息公告的不规范和地域及时间上的限制,供应商往往不能及时掌握商品供求信息,从而不能及时参与政府采购的竞争或处于竞争劣势。信息劣势逼迫供应商进行寻租。
从信息传播来看,在政府采购活动中,有的采购部门发布信息的方式比较单一,知道信息的供应商非常有限,公开招标变成了事实上的邀请招标,损害了潜在投标人的合法权益。有的采购部门发布内容不够准确。具体表现为:报名的资格条件模糊;指定品牌;重要的技术标准隐含;数量用一批、部分、批量等含糊字眼,有的干脆说明见招标文件;答疑后对招标文件修改的内容不公布或不及时公布等等。有的采购部门信息发布时间相对滞后,加上媒体的运作时间和信息的自然传播过程,真正向社会公开的时间己是相当滞后,潜在投标人获知招标信息时,要么时间太晚,仓促上阵,要么已经过时,毫无意义。由于这些因素,使政府采购信息不再成为一种“公共信息”,而是被少数的本地供应商或长期与采购部门合作的供应商掌握着,造成大多数供应商对采购部门的信息不对称;而对于众多供应商来说,由于其信息渠道的局限性和获取信息的高昂成本,他们收集信息的方式一般为看报纸、杂志或在市场上获取信息,这些信息缺乏准确性和及时性,致使供应商处于信息劣势。供应商为了成为政府采购中的物品供应者,采取高额佣金或其他手段使主管部门与之合作,而政府采购主管部门则利用自己的信息优势进行权力寻租。这不仅使自由竞争机制在采购中不复存在,而且还日渐形成了在政府采购包装下的市场割据和垄断,使有资质、有信誉的供应商受到排挤而无法中标,形成政府采购过程中的“柠檬市场”。
监管部门与采购部门之间的信息不对称。传统的政府采购过程中之所以出现寻租现象,最主要的原因就是监督部门的缺位。一方面是因为监管部门属于局外人,由于信息不对称,使得寻租现象和寻租证据难以被发现,另一方面是相关监督部门有可能选择合谋寻租。监督部门同样具有经济人的本质,如果选择“同谋”而引起的社会反应并不强烈,或是完全能够做到“掩人耳目”、封闭消息,驱动监督部门合谋的动力将更加坚定。与此同时,供应商害怕监督的结果是失去日后参与政府采购竞争的机会,不敢监督;社会公众感到与自身经济利益关系不大,不愿监督;财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与的监督机制由于信息获得难度增大没有很好发挥作用,那么再好的制度运作起来也难保不“变异”!政府采购监督管理缺位或不到位,为寻租行为提供了温床和土壤。
因此,信息不对称及其对政府采购寻租的影响可以表述为:信息搜寻成本的差异—信息优势和信息劣势—信息不对称—逆向选择和道德风险—政府采购寻租。
政府采购电子化对寻租行为的防范
信息不通畅是信息不对称的重要原因,持续的信息公开制度是保障政府采购持续、健康、有序发展的有效基础。它一方面有利于供应商深入、及时了解采购信息,另一方面也可以为政府监管部门提供更多信息,逐渐减少信息不完全和不对称,实现政府采购市场的透明和规范。在政府采购电子化过程中必然要面临一个问题就是信息公开,而公开的结果则要进一步依赖电子化。
严格规范政府采购制度的有关规定,改变政府采购寻租行为产生的条件。网络技术的使用可以大大增强采购信息的透明度。在为供应商获取采购信息和参与政府采购活动提供便利的同时,使原来由政府与厂商代表的直接接触转化为政府代表与网络的互动过程,并且所有过程都有电子记录在案,显著降低了寻租行为发生的机会。政府采购电子化系统通常由管理平台和交易平台组成,具体有:网上管理审批、电子认证、专家库和供应商库、合同签订管理、监控系统、信息发布系统、采购文件下载上传、网上开标评标、电子招标系统、电子合同系统、电子支付系统等。其基本程序为:采购项目确定后,政府采购机构根据采购人提出的采购要求制作采购文件,并可通过网上经采购人和监管部门审核;政府采购代理机构通过网上电子竞价平台发布采购公告信息;供应商从政府采购网站上获取相关信息后,任何有意参与竞标的都可以从政府采购网站上直接下载投标的相关文件,然后把竞标文件用电子邮件的形式直接传给政府。有意参与竞价的供应商可以在政府采购网上注册成为会员,然后登录进入网站的“竞价采购”页面在线竞价。政府采购代理机构对投标文件及资格进行审核后授予其竞价的权利;赋予竞价权的供应商在事先设定的时间内,在一切有条件上网的地方参与该项目的竞价过程。采购人和监管部门亦可以通过网上授予的密钥,在办公室或有条件上网的地方对项目的整个竞价过程进行实时在线动态监管,也可到采购代理机构组建的竞价交易中心监控室监督整个竞价过程;竞价时间结束后根据竞价采购规则的约定,报价最低(报价相同时间优先)的供应商被确定为成交供应商,采购人确定成交结果后经监管部门同意,网上竞价平台则自动生成竞价结果公告;采购资料则全部在网上归档,永久性记录在硬盘上,根据需要可随时进行查阅,方便快捷。
政府采购电子化不仅公开了政府采购有关的法律、法规及规章制度,公开了开标活动、招标信息及中标或成交结果,并且对投诉处理结果或司法裁决决定等围绕政府采购的一切信息都做到了公示于众。政府采购活动在完全透明的状态下运作,保证了信息要素的不断流动,为供应商提供了良好的竞争平台,避免了由于信息不对称而产生的寻租行为。
完善的信息公开机制强化全方位的监督。寻租行为的规模与法律法规的规范程度成反比;与监督的力度成正比,要减少政府采购中的寻租行为,必须完善政府采购规程,强化全方位的监督。
政府采购电子化的优势在于它可有效地降低采购人的采购成本,也减少了某些人为的因素,提高了程序的标准化程度,带来管理部门管理方式的现代化。政府采购系统信息储存量大,对采购人和供应商的注册信息有一套标准规范的程序,录入的内容反映了采购人和供应商的有关数据资料,采购程序和每次项目采购资料都以数据的形式保存下来。在系统赋予监管部门与操作员相当的权限后,监管部门即可在线进行电子化管理,竞价及询价开始时监管部门的人员可到现场监管,也可在自己的办公室上网监管全部采购过程。该系统能对采购项目能进行多种方式查询和检索,并对当时的采购过程进行回放,查询和调阅这些电子资料十分方便快捷,节省了存放文字资料所需的空间,基本可以做到“无纸化作业”。
政府采购电子化提供的是一种开放、实时的环境,公平、公正、公开、诚实信用的竞争氛围能得到充分的体现,网上操作保证了形式的公开,最大程度避免了由于信息不对称导致的监督不完全,保持随时都有“阳光”能够普照政府采购的各个角落。(作者为中国人民武装警察部队学院管理系后勤教研室副教授)
【关键词】政府采购电子化 寻租 防范
所谓政府采购电子化,是指政府利用信息网络技术,实现公共部门采购货物、工程和服务的一种采购形式,核心内容是通过电子系统打破时间和空间障碍,增强采购信息透明度,为政府采购活动提供便利。这种新兴的采购方式重新确立采购机构与供应商之间关系的方式,为供应商获取采购信息和参与政府采购活动提供了便利,与传统的采购方式相比,更具有信息发布及时、公开、透明、信息发布成本低廉等优势,在对寻租行为的防范上具有重要意义。由于信息不对称,传统的政府采购过程中不可避免会出现寻租行为,作为一项制度创新的政府采购电子化,如何在其实施过程中实现对寻租行为的防范?
政府采购中寻租行为的分析
“信息不对称”是指某些参与人拥有而另一些人不拥有信息。政府采购制度是为了解决采购过程中交易信息不对称而发展起来的,但另一方面,信息永远不可能达到对称的程度,因此非对称信息交易中具有信息优势的代理人和信息劣势的委托人之间存在着逆向选择和道德风险的问题,最终导致寻租行为。从政府采购的整个过程来看,主要分为以下几个层次的信息不对称:
纳税人与政府采购官员之间的信息不对称。从政府采购的整个过程来看,由于存在着“纳税人—政府—财政部门—政府采购机构”一条长长的委托代理链条。纳税人是初始委托人,它是政府采购资金的供给者,政府采购机构是最终代理人,并由他与供应商发生买卖交易行为。在整个委托代理链中,作为初始委托人的纳税人实际上并无行为能力,且人数众多,权力无法集中,不能及时占有信息,它既不能在市场采购中进行决策,签订契约,也不能从中直接获得经济利益。因此,在这个链条中,掌握优势信息进行决策的实际上是各级政府采购机构的官员。信息不对称必然使信息拥有方为牟取自身更大的利益进行寻租,而另一方的利益受到损害,从而导致政府采购资金的使用效率下降。
供应商与政府采购机构之间的信息不对称。从信息披露来看,政府采购机构往往与物品使用单位的关系密切,掌握着政府采购的内幕消息,因而处于信息优势;而对众多的供应商而言,他们只能依据已经公开的各种信息进行决策,而由于信息公告的不规范和地域及时间上的限制,供应商往往不能及时掌握商品供求信息,从而不能及时参与政府采购的竞争或处于竞争劣势。信息劣势逼迫供应商进行寻租。
从信息传播来看,在政府采购活动中,有的采购部门发布信息的方式比较单一,知道信息的供应商非常有限,公开招标变成了事实上的邀请招标,损害了潜在投标人的合法权益。有的采购部门发布内容不够准确。具体表现为:报名的资格条件模糊;指定品牌;重要的技术标准隐含;数量用一批、部分、批量等含糊字眼,有的干脆说明见招标文件;答疑后对招标文件修改的内容不公布或不及时公布等等。有的采购部门信息发布时间相对滞后,加上媒体的运作时间和信息的自然传播过程,真正向社会公开的时间己是相当滞后,潜在投标人获知招标信息时,要么时间太晚,仓促上阵,要么已经过时,毫无意义。由于这些因素,使政府采购信息不再成为一种“公共信息”,而是被少数的本地供应商或长期与采购部门合作的供应商掌握着,造成大多数供应商对采购部门的信息不对称;而对于众多供应商来说,由于其信息渠道的局限性和获取信息的高昂成本,他们收集信息的方式一般为看报纸、杂志或在市场上获取信息,这些信息缺乏准确性和及时性,致使供应商处于信息劣势。供应商为了成为政府采购中的物品供应者,采取高额佣金或其他手段使主管部门与之合作,而政府采购主管部门则利用自己的信息优势进行权力寻租。这不仅使自由竞争机制在采购中不复存在,而且还日渐形成了在政府采购包装下的市场割据和垄断,使有资质、有信誉的供应商受到排挤而无法中标,形成政府采购过程中的“柠檬市场”。
监管部门与采购部门之间的信息不对称。传统的政府采购过程中之所以出现寻租现象,最主要的原因就是监督部门的缺位。一方面是因为监管部门属于局外人,由于信息不对称,使得寻租现象和寻租证据难以被发现,另一方面是相关监督部门有可能选择合谋寻租。监督部门同样具有经济人的本质,如果选择“同谋”而引起的社会反应并不强烈,或是完全能够做到“掩人耳目”、封闭消息,驱动监督部门合谋的动力将更加坚定。与此同时,供应商害怕监督的结果是失去日后参与政府采购竞争的机会,不敢监督;社会公众感到与自身经济利益关系不大,不愿监督;财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与的监督机制由于信息获得难度增大没有很好发挥作用,那么再好的制度运作起来也难保不“变异”!政府采购监督管理缺位或不到位,为寻租行为提供了温床和土壤。
因此,信息不对称及其对政府采购寻租的影响可以表述为:信息搜寻成本的差异—信息优势和信息劣势—信息不对称—逆向选择和道德风险—政府采购寻租。
政府采购电子化对寻租行为的防范
信息不通畅是信息不对称的重要原因,持续的信息公开制度是保障政府采购持续、健康、有序发展的有效基础。它一方面有利于供应商深入、及时了解采购信息,另一方面也可以为政府监管部门提供更多信息,逐渐减少信息不完全和不对称,实现政府采购市场的透明和规范。在政府采购电子化过程中必然要面临一个问题就是信息公开,而公开的结果则要进一步依赖电子化。
严格规范政府采购制度的有关规定,改变政府采购寻租行为产生的条件。网络技术的使用可以大大增强采购信息的透明度。在为供应商获取采购信息和参与政府采购活动提供便利的同时,使原来由政府与厂商代表的直接接触转化为政府代表与网络的互动过程,并且所有过程都有电子记录在案,显著降低了寻租行为发生的机会。政府采购电子化系统通常由管理平台和交易平台组成,具体有:网上管理审批、电子认证、专家库和供应商库、合同签订管理、监控系统、信息发布系统、采购文件下载上传、网上开标评标、电子招标系统、电子合同系统、电子支付系统等。其基本程序为:采购项目确定后,政府采购机构根据采购人提出的采购要求制作采购文件,并可通过网上经采购人和监管部门审核;政府采购代理机构通过网上电子竞价平台发布采购公告信息;供应商从政府采购网站上获取相关信息后,任何有意参与竞标的都可以从政府采购网站上直接下载投标的相关文件,然后把竞标文件用电子邮件的形式直接传给政府。有意参与竞价的供应商可以在政府采购网上注册成为会员,然后登录进入网站的“竞价采购”页面在线竞价。政府采购代理机构对投标文件及资格进行审核后授予其竞价的权利;赋予竞价权的供应商在事先设定的时间内,在一切有条件上网的地方参与该项目的竞价过程。采购人和监管部门亦可以通过网上授予的密钥,在办公室或有条件上网的地方对项目的整个竞价过程进行实时在线动态监管,也可到采购代理机构组建的竞价交易中心监控室监督整个竞价过程;竞价时间结束后根据竞价采购规则的约定,报价最低(报价相同时间优先)的供应商被确定为成交供应商,采购人确定成交结果后经监管部门同意,网上竞价平台则自动生成竞价结果公告;采购资料则全部在网上归档,永久性记录在硬盘上,根据需要可随时进行查阅,方便快捷。
政府采购电子化不仅公开了政府采购有关的法律、法规及规章制度,公开了开标活动、招标信息及中标或成交结果,并且对投诉处理结果或司法裁决决定等围绕政府采购的一切信息都做到了公示于众。政府采购活动在完全透明的状态下运作,保证了信息要素的不断流动,为供应商提供了良好的竞争平台,避免了由于信息不对称而产生的寻租行为。
完善的信息公开机制强化全方位的监督。寻租行为的规模与法律法规的规范程度成反比;与监督的力度成正比,要减少政府采购中的寻租行为,必须完善政府采购规程,强化全方位的监督。
政府采购电子化的优势在于它可有效地降低采购人的采购成本,也减少了某些人为的因素,提高了程序的标准化程度,带来管理部门管理方式的现代化。政府采购系统信息储存量大,对采购人和供应商的注册信息有一套标准规范的程序,录入的内容反映了采购人和供应商的有关数据资料,采购程序和每次项目采购资料都以数据的形式保存下来。在系统赋予监管部门与操作员相当的权限后,监管部门即可在线进行电子化管理,竞价及询价开始时监管部门的人员可到现场监管,也可在自己的办公室上网监管全部采购过程。该系统能对采购项目能进行多种方式查询和检索,并对当时的采购过程进行回放,查询和调阅这些电子资料十分方便快捷,节省了存放文字资料所需的空间,基本可以做到“无纸化作业”。
政府采购电子化提供的是一种开放、实时的环境,公平、公正、公开、诚实信用的竞争氛围能得到充分的体现,网上操作保证了形式的公开,最大程度避免了由于信息不对称导致的监督不完全,保持随时都有“阳光”能够普照政府采购的各个角落。(作者为中国人民武装警察部队学院管理系后勤教研室副教授)