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摘要以“8·03”鲁甸地震为例，着重探讨地方政府应对自然灾害中的经验及存在的不足，并针对这些问题，提出加强地方政府应对自然灾害能力的可行对策与建议。
关键词地方政府；自然灾害；鲁甸地震
中图分类号S-9；X3文献标识码
A文章编号0517-6611（2015）05-305-02
作者简介曾军丽（1974- ），女，重庆人，副教授，博士，硕士生导师，从事农村经济管理、人力资源管理研究。*通讯作者，硕士研究生，研究方向：政府经济与管理。
收稿日期2014-12-29
政府是应对自然灾害的主要义务主体，它有政治、法律上的义务对灾区提供财政、金融及其他方面资源的支持。处于抗灾救灾第一线的地方政府，不仅扮演着灾前“防御者”的角色，还是抗灾一线“指挥者”和直接的“参与者”以及各项救济政策的实际“执行者”[1]。因此，总结地方政府应对自然灾害过程中的经验，探讨存在的问题并提出可行性建议对策，对促使地方政府提高应急管理能力有着突出的现实意义。
1事件背景
2014年8月3日，云南昭通市鲁甸县境内发生6.5级地震，此次地震是2000年以来云南省境内发生的最大地震，波及范围广，自然灾害损失严重，特别是鲁甸县人员伤亡惨重。截至8月8日，地震已造成111.55万人受灾，具体受灾情况如表1～2。
鲁甸县位于云南省东北部，昭通地区南部，牛栏江北岸[2]。地跨E103°09′～103°40′、N26°59′～27°32′。西南距省会昆明市447 km，东北距昭通行署所在地昭通市27 km。县境东西横距50 km，南北纵距60 km里，是个农业县。震区的人口密度达265人/km2，远远超出了全省116.6人/km2的平均人口密度。鲁甸县容易发生破坏性强烈地震的小江断裂带，历史上有5级以上地震记录44次。据分析导致鲁甸地震大量人员伤亡的几个主要原因是房屋抗震性能差、人口密度高、震源浅等因素。
2地方政府应对“8·03”鲁甸地震灾害的经验
2.1应对更迅速，指挥更有度
鲁甸地震发生最初，政府根据伤亡情况启动三级应急响应，地震发生后仅仅1 min，地震应急救援队115名官兵就携带生命探测仪、照明和挖掘等应急救援装备紧急驰援灾区；地震发生后，由防汛、施工、地质、水工等领域专家组成的专家组也及时赶赴震区，利用专业监测设备对震区水利设施震损和堰塞湖水位流量等情况进行应急监测，及时对堰塞湖险情进行查勘分析，实施排险措施，确保了群众生命安全；中央财政紧急下拨云南省应急救灾综合补助资金6亿元，地震发生5 h内第一批救灾物资运达灾区；救灾现场实行统一指挥和调度，加强中央和地方救灾力量协调配合，迅速建立交通、通信、水利、医疗快速应急机制，保证救灾科学、有效、有序、有力，总体指挥协调能力有很大进步，充分体现了地方政府灾难应急机制的完善。
2.2救援更专业，手段更科学
地震前，昭通市区和昆明分别成功接收由地震预警系统提供的10 s、57 s预警，极大地降低了损失；泥石流监测预警系统、四旋翼无人机等高科技装备的应用，为合理分配救援力量、确定救灾重点、选择救援路线、畅通指挥系统、搜救转移受灾群众提供了高效准确的信息参考，这种硬件上的升级显示出地震预报、救援的巨大进步；地震发生后形成堰塞湖，成都军区陆航旅通过空中救援通道对堰塞湖情况进行初步勘测，采用先进的四旋翼无人机进行航拍，传回灾区第一手的航拍视频影像资料，对堰塞湖、泥石流等次生灾害的预防和分析提供了预判的资料；灾区的救援队伍通过先进的探测仪器和积累的经验迅速展开全面搜救，準确定位被困者的位置，极大提高了救援效率。
2.3信息发布和舆论引导工作更加成熟
首先，救灾过程中政府积极引导新闻媒体广泛参与报道，通过电视直播、电台连线、报纸头条、网络专题、新闻客户端、新媒体推送等全媒体快速向外传递。使得很多民众对受灾地区、受灾程度等灾情信息得到充分掌握，重视民众的信息需求[3]。自然灾害发生后，政府充分发挥新闻媒体舆论导向作用，避免民众通过非正规渠道接受虚假、片面信息，造成政府与民众之间的信息不对称，影响民众正确的价值判断和事实判断[4]。新闻媒体也在努力全面客观地整体呈现次地震，更加理性、自制。水利和地震领域的专家第一时间从水库诱发地震的特点、影响范围等角度科学及时回应这几次地震的发生与水库有关系的质疑，让公众对大坝有了全新、理性的认识。云南省各级民政部门逐级汇总上报捐赠情况、在门户网站公布数据报送情况，并主动接受社会监督，让捐赠给灾区的公益款透明公开。
2.4救济主体与救济方式趋于多样化、专业化
在鲁甸地震救灾过程中社会各界参与到救灾工作中，形成政府部门、解放军、武警部队、交通保障人员、通信公司、航空公司、医疗救援队伍、志愿者、公益组织等组成的多元救灾体系，政府组织发动、整合资源，形成救济合力，提高救灾效率，政府统一指挥。地震后，成立云南社会组织救援服务平台，及时开发信息，与民间组织进行有效沟通与协调；壹基金救援联盟、华夏救灾基金、中国社会福利基金会等有救援经验和较为专业的救援力量和民间慈善机构经当地同意后前往灾区，进入灾区后主动与当地救灾指挥机构密切配合，尊重当地党委政府的指挥协调，有效联手协作，实现有序救灾；政府发文要求加强对社会捐赠的统一组织管理，并提醒非专业救援组织勿赴灾区，鼓励民众选择捐款的方式表达对灾区的关心。以上诸多措施体现了地方政府从“万能政府”中脱离出来，更多地依靠公民社会的自身力量来实行社会有序管理，注重统筹协调，充分发挥地方政府“指挥者”角色。
3地方政府应对自然灾害情况存在的主要问题
3.1缺乏群众灾害防范及自救意识教育
灾害发生后最初的黄金救援时间只有短短的6 h，而再高效的外部救援力量都不能确保能在短时间内到达现场，因此真正发挥作用的恰恰是身处在灾害中心区的每一个普通人，是民间的自救组织。鲁甸地震再次说明缺乏地震避灾知识、紧急救援与逃生及自救意识是导致灾情加重的重要原因。农民对抗震防灾标准全然不知，不仅与农民自身文化素质较低、灾情应对经验缺乏有关，也与地方政府在防灾减灾上的“不作为”有关，显现出了地方政府日常防震减灾、自护自救方面的教育和宣传不到位。 3.2尚未促使灾害保险发挥保障作用
保险，是利用社会力量分摊风险，并利用保险的自我发展和积累，开展救助与补偿，从而为国家财政分包一部分不可预料的风险损失的社会保障形式[5]。然而投保意识不强、投保能力有限、保险制度不完善等原因导致云南灾害保险的推广处于“难产”阶段。2013年8月，中国保监会批复深圳、云南开展巨灾保险试点。其中，深圳开展综合巨灾保险试点，并已于2014年6月正式落地，云南试点则是针对农村居民房屋的地震保险。云南省地震保险试点工作是采取首先在楚雄彝族自治州试点，之后推广到云南全省的分步走战略，然而鲁甸地震前楚雄试点还没有落地，意味着地震保险尚未在云南正式开展，灾害保险也就无法在此次地震中发挥保障作用。
3.3民居房屋的抗震加固力度不足
由于贫困，灾区许多民居房屋材料相当简陋，鲁甸县农村房屋以砖混合土木结构为主，普遍未经抗震设防，抗震性能差，部分房屋基本没有承重结构，使得造成的人员财产损失也远比同类型的地震严重。虽然地方政府在防震减灾机构设置、经费投入、应急处理机制、科普宣传教育等方面做了大量工作，按照2014年农村危房改造工程要求，各地按照优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房需求。然而，云南省2014年预下达昭通市的农村危房改造及地震安居工程统计显示，截至2014年6月2日，全省开工率仅37.92%，竣工率16.7%，其中鲁甸县的开工率24.14%，竣工率仅仅为13.79%，这绝不是短缺造成的，而是各级政府防灾意识薄弱所致。由于缺乏资金、缺少防灾减灾视野，防灾减灾建设上的推动迟缓，甚至停滞不前，形成了“贫困—灾害—再贫困”的“灾害贫困链”。
4地方政府应对自然灾害的对策分析
4.1进一步强化公众防灾减灾意识
加强公众的临灾教育，有利于使公众在发生灾害时保持清醒的头脑，科学地采取自救和互救措施[6]。地方政府应在常态化的应急知识宣传周期间内开辟宣传专栏、翻印自然灾害应急知识试卷、开展各类灾害应急知识培训班，组织参加应急知识竞赛；入村入户发放公众应急手册、宣传挂图、现场宣传、接受公众咨询；通过电视、通讯设备、网络等电子终端产品及时发布防灾减灾知识和预警信息等，这些措施都会极大地提高公众防灾减灾素养，加深了对自然灾害的认识，在面对灾害时采取更为理智的行为。灾害发生后，地方政府应及时建立专业的心理救济机构，组织专业的心理救济人员，定期对灾民进行一对一的心理教育。
4.2加快推进灾害保险制度的建设与完善
加快推进云南省灾害保险制度的建设与完善，有利于利用社会力量分摊风险，减轻政府财政压力，这对于开展灾害救济意义重大，才能保证保险在灾害救济过程中作用得到充分发挥。鲁甸地震遭受严重损坏，显示了建立包括地震保险在内的灾害保险制度的紧迫性。探索建立以“农村居民居住房屋”为保险范围，由政府主导、市场运作、财政支持、非营利性的地震保险制度，保费按照政府主导、农户参与的原则筹集，政府负担的部分由省、州、縣三级财政按一定的比例分摊，其中省级财政出大头，州和县两级出小头，多家保险公司组成共保体的云南地震保险试点工作，充分发挥保险在地震中的保障作用。
4.3以切断“灾害贫困链”为目标开展房屋加固及重建规划工作
在鲁甸这样一个深受地震之扰的敏感区域，多年来大震小震不断，就人的生命财产保障和政府责任而言，当地的房屋建筑标准理应在抗震方面走在全国前列，让建筑成为保卫生命最坚固的屏障。地震高发地区多为经济欠发达地区，在地震高发区开展房屋加固及重建规划工作需要大量的资金投入，这本身就是一个矛盾问题，也是制约地方政府开展房屋加固及重建规划工作的瓶颈。地方政府要积极培养防灾减灾意识，加大资金投入，拓宽防灾减灾视野，动员全社会力量，增加地震高发区人们的居住安全意识，加快防灾减灾建设进度，分步进行老旧房屋加固及重建，从抗震减灾源头
上切断“贫困—灾害—再贫困”的链条，是推动震区走出灾难制约的关键。
参考文献
[1]
何振，刘丰.县级政府应对自然灾害救济过程中存在的问题及其对策探究——以湖南省若干县（市）为考察对象[J].中国行政管理，2010（12）：18-22.
[2] 胡金，李波，杨艳锋.GIS在云南鲁甸县地质灾害易发性分区中的应用[J] .灾害学，2008（1）：73-75.
[3] 曾国平，张甲庆，方盛举.多元主体参与视角下的地方政府自然灾害应对：经验、问题与对策——以云南省为例[J].防灾科技学院学报，2010（3）：120-124.
[4] 马黎.加强云南边疆民族地区自然灾害应对的研究[J].经济问题探索，2011（6）：165-168.
[5] 郭小青，张力.广东省海洋与渔业总体应急预案研究[J].中国渔业经济，2010（4）：37-46.
[6] 何振，刘丰.县级政府应对自然灾害救济过程中存在的问题及其对策探究——以湖南省若干县（市）为考察对象[J].中国行政管理，2010（12）：18-22.
责任编辑胡剑胜责任校对李岩
关键词地方政府；自然灾害；鲁甸地震
中图分类号S-9；X3文献标识码
A文章编号0517-6611（2015）05-305-02
作者简介曾军丽（1974- ），女，重庆人，副教授，博士，硕士生导师，从事农村经济管理、人力资源管理研究。*通讯作者，硕士研究生，研究方向：政府经济与管理。
收稿日期2014-12-29
政府是应对自然灾害的主要义务主体，它有政治、法律上的义务对灾区提供财政、金融及其他方面资源的支持。处于抗灾救灾第一线的地方政府，不仅扮演着灾前“防御者”的角色，还是抗灾一线“指挥者”和直接的“参与者”以及各项救济政策的实际“执行者”[1]。因此，总结地方政府应对自然灾害过程中的经验，探讨存在的问题并提出可行性建议对策，对促使地方政府提高应急管理能力有着突出的现实意义。
1事件背景
2014年8月3日，云南昭通市鲁甸县境内发生6.5级地震，此次地震是2000年以来云南省境内发生的最大地震，波及范围广，自然灾害损失严重，特别是鲁甸县人员伤亡惨重。截至8月8日，地震已造成111.55万人受灾，具体受灾情况如表1～2。
鲁甸县位于云南省东北部，昭通地区南部，牛栏江北岸[2]。地跨E103°09′～103°40′、N26°59′～27°32′。西南距省会昆明市447 km，东北距昭通行署所在地昭通市27 km。县境东西横距50 km，南北纵距60 km里，是个农业县。震区的人口密度达265人/km2，远远超出了全省116.6人/km2的平均人口密度。鲁甸县容易发生破坏性强烈地震的小江断裂带，历史上有5级以上地震记录44次。据分析导致鲁甸地震大量人员伤亡的几个主要原因是房屋抗震性能差、人口密度高、震源浅等因素。
2地方政府应对“8·03”鲁甸地震灾害的经验
2.1应对更迅速，指挥更有度
鲁甸地震发生最初，政府根据伤亡情况启动三级应急响应，地震发生后仅仅1 min，地震应急救援队115名官兵就携带生命探测仪、照明和挖掘等应急救援装备紧急驰援灾区；地震发生后，由防汛、施工、地质、水工等领域专家组成的专家组也及时赶赴震区，利用专业监测设备对震区水利设施震损和堰塞湖水位流量等情况进行应急监测，及时对堰塞湖险情进行查勘分析，实施排险措施，确保了群众生命安全；中央财政紧急下拨云南省应急救灾综合补助资金6亿元，地震发生5 h内第一批救灾物资运达灾区；救灾现场实行统一指挥和调度，加强中央和地方救灾力量协调配合，迅速建立交通、通信、水利、医疗快速应急机制，保证救灾科学、有效、有序、有力，总体指挥协调能力有很大进步，充分体现了地方政府灾难应急机制的完善。
2.2救援更专业，手段更科学
地震前，昭通市区和昆明分别成功接收由地震预警系统提供的10 s、57 s预警，极大地降低了损失；泥石流监测预警系统、四旋翼无人机等高科技装备的应用，为合理分配救援力量、确定救灾重点、选择救援路线、畅通指挥系统、搜救转移受灾群众提供了高效准确的信息参考，这种硬件上的升级显示出地震预报、救援的巨大进步；地震发生后形成堰塞湖，成都军区陆航旅通过空中救援通道对堰塞湖情况进行初步勘测，采用先进的四旋翼无人机进行航拍，传回灾区第一手的航拍视频影像资料，对堰塞湖、泥石流等次生灾害的预防和分析提供了预判的资料；灾区的救援队伍通过先进的探测仪器和积累的经验迅速展开全面搜救，準确定位被困者的位置，极大提高了救援效率。
2.3信息发布和舆论引导工作更加成熟
首先，救灾过程中政府积极引导新闻媒体广泛参与报道，通过电视直播、电台连线、报纸头条、网络专题、新闻客户端、新媒体推送等全媒体快速向外传递。使得很多民众对受灾地区、受灾程度等灾情信息得到充分掌握，重视民众的信息需求[3]。自然灾害发生后，政府充分发挥新闻媒体舆论导向作用，避免民众通过非正规渠道接受虚假、片面信息，造成政府与民众之间的信息不对称，影响民众正确的价值判断和事实判断[4]。新闻媒体也在努力全面客观地整体呈现次地震，更加理性、自制。水利和地震领域的专家第一时间从水库诱发地震的特点、影响范围等角度科学及时回应这几次地震的发生与水库有关系的质疑，让公众对大坝有了全新、理性的认识。云南省各级民政部门逐级汇总上报捐赠情况、在门户网站公布数据报送情况，并主动接受社会监督，让捐赠给灾区的公益款透明公开。
2.4救济主体与救济方式趋于多样化、专业化
在鲁甸地震救灾过程中社会各界参与到救灾工作中，形成政府部门、解放军、武警部队、交通保障人员、通信公司、航空公司、医疗救援队伍、志愿者、公益组织等组成的多元救灾体系，政府组织发动、整合资源，形成救济合力，提高救灾效率，政府统一指挥。地震后，成立云南社会组织救援服务平台，及时开发信息，与民间组织进行有效沟通与协调；壹基金救援联盟、华夏救灾基金、中国社会福利基金会等有救援经验和较为专业的救援力量和民间慈善机构经当地同意后前往灾区，进入灾区后主动与当地救灾指挥机构密切配合，尊重当地党委政府的指挥协调，有效联手协作，实现有序救灾；政府发文要求加强对社会捐赠的统一组织管理，并提醒非专业救援组织勿赴灾区，鼓励民众选择捐款的方式表达对灾区的关心。以上诸多措施体现了地方政府从“万能政府”中脱离出来，更多地依靠公民社会的自身力量来实行社会有序管理，注重统筹协调，充分发挥地方政府“指挥者”角色。
3地方政府应对自然灾害情况存在的主要问题
3.1缺乏群众灾害防范及自救意识教育
灾害发生后最初的黄金救援时间只有短短的6 h，而再高效的外部救援力量都不能确保能在短时间内到达现场，因此真正发挥作用的恰恰是身处在灾害中心区的每一个普通人，是民间的自救组织。鲁甸地震再次说明缺乏地震避灾知识、紧急救援与逃生及自救意识是导致灾情加重的重要原因。农民对抗震防灾标准全然不知，不仅与农民自身文化素质较低、灾情应对经验缺乏有关，也与地方政府在防灾减灾上的“不作为”有关，显现出了地方政府日常防震减灾、自护自救方面的教育和宣传不到位。 3.2尚未促使灾害保险发挥保障作用
保险，是利用社会力量分摊风险，并利用保险的自我发展和积累，开展救助与补偿，从而为国家财政分包一部分不可预料的风险损失的社会保障形式[5]。然而投保意识不强、投保能力有限、保险制度不完善等原因导致云南灾害保险的推广处于“难产”阶段。2013年8月，中国保监会批复深圳、云南开展巨灾保险试点。其中，深圳开展综合巨灾保险试点，并已于2014年6月正式落地，云南试点则是针对农村居民房屋的地震保险。云南省地震保险试点工作是采取首先在楚雄彝族自治州试点，之后推广到云南全省的分步走战略，然而鲁甸地震前楚雄试点还没有落地，意味着地震保险尚未在云南正式开展，灾害保险也就无法在此次地震中发挥保障作用。
3.3民居房屋的抗震加固力度不足
由于贫困，灾区许多民居房屋材料相当简陋，鲁甸县农村房屋以砖混合土木结构为主，普遍未经抗震设防，抗震性能差，部分房屋基本没有承重结构，使得造成的人员财产损失也远比同类型的地震严重。虽然地方政府在防震减灾机构设置、经费投入、应急处理机制、科普宣传教育等方面做了大量工作，按照2014年农村危房改造工程要求，各地按照优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房需求。然而，云南省2014年预下达昭通市的农村危房改造及地震安居工程统计显示，截至2014年6月2日，全省开工率仅37.92%，竣工率16.7%，其中鲁甸县的开工率24.14%，竣工率仅仅为13.79%，这绝不是短缺造成的，而是各级政府防灾意识薄弱所致。由于缺乏资金、缺少防灾减灾视野，防灾减灾建设上的推动迟缓，甚至停滞不前，形成了“贫困—灾害—再贫困”的“灾害贫困链”。
4地方政府应对自然灾害的对策分析
4.1进一步强化公众防灾减灾意识
加强公众的临灾教育，有利于使公众在发生灾害时保持清醒的头脑，科学地采取自救和互救措施[6]。地方政府应在常态化的应急知识宣传周期间内开辟宣传专栏、翻印自然灾害应急知识试卷、开展各类灾害应急知识培训班，组织参加应急知识竞赛；入村入户发放公众应急手册、宣传挂图、现场宣传、接受公众咨询；通过电视、通讯设备、网络等电子终端产品及时发布防灾减灾知识和预警信息等，这些措施都会极大地提高公众防灾减灾素养，加深了对自然灾害的认识，在面对灾害时采取更为理智的行为。灾害发生后，地方政府应及时建立专业的心理救济机构，组织专业的心理救济人员，定期对灾民进行一对一的心理教育。
4.2加快推进灾害保险制度的建设与完善
加快推进云南省灾害保险制度的建设与完善，有利于利用社会力量分摊风险，减轻政府财政压力，这对于开展灾害救济意义重大，才能保证保险在灾害救济过程中作用得到充分发挥。鲁甸地震遭受严重损坏，显示了建立包括地震保险在内的灾害保险制度的紧迫性。探索建立以“农村居民居住房屋”为保险范围，由政府主导、市场运作、财政支持、非营利性的地震保险制度，保费按照政府主导、农户参与的原则筹集，政府负担的部分由省、州、縣三级财政按一定的比例分摊，其中省级财政出大头，州和县两级出小头，多家保险公司组成共保体的云南地震保险试点工作，充分发挥保险在地震中的保障作用。
4.3以切断“灾害贫困链”为目标开展房屋加固及重建规划工作
在鲁甸这样一个深受地震之扰的敏感区域，多年来大震小震不断，就人的生命财产保障和政府责任而言，当地的房屋建筑标准理应在抗震方面走在全国前列，让建筑成为保卫生命最坚固的屏障。地震高发地区多为经济欠发达地区，在地震高发区开展房屋加固及重建规划工作需要大量的资金投入，这本身就是一个矛盾问题，也是制约地方政府开展房屋加固及重建规划工作的瓶颈。地方政府要积极培养防灾减灾意识，加大资金投入，拓宽防灾减灾视野，动员全社会力量，增加地震高发区人们的居住安全意识，加快防灾减灾建设进度，分步进行老旧房屋加固及重建，从抗震减灾源头
上切断“贫困—灾害—再贫困”的链条，是推动震区走出灾难制约的关键。
参考文献
[1]
何振，刘丰.县级政府应对自然灾害救济过程中存在的问题及其对策探究——以湖南省若干县（市）为考察对象[J].中国行政管理，2010（12）：18-22.
[2] 胡金，李波，杨艳锋.GIS在云南鲁甸县地质灾害易发性分区中的应用[J] .灾害学，2008（1）：73-75.
[3] 曾国平，张甲庆，方盛举.多元主体参与视角下的地方政府自然灾害应对：经验、问题与对策——以云南省为例[J].防灾科技学院学报，2010（3）：120-124.
[4] 马黎.加强云南边疆民族地区自然灾害应对的研究[J].经济问题探索，2011（6）：165-168.
[5] 郭小青，张力.广东省海洋与渔业总体应急预案研究[J].中国渔业经济，2010（4）：37-46.
[6] 何振，刘丰.县级政府应对自然灾害救济过程中存在的问题及其对策探究——以湖南省若干县（市）为考察对象[J].中国行政管理，2010（12）：18-22.
责任编辑胡剑胜责任校对李岩