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[摘 要]中国共产党执政以来，我国农用地的权属关系大致历经了三次变革，从所有权和使用权高度统一到所有权和承包经营权分离，再到所有权、承包权、经营权“三权分离”。在农用地“三权分离”的制度框架下，要预防其可能带来的“非粮化”“非农化”、套取政策扶持资金和“被城镇化”等负面问题。在农用地经营权流转的具体操作上，要确保经营权流转匹配于主动城镇化，构建农民双向选择的机制，更好发挥地方政府的职能作用。
[关键词]农用地；“三权分离”；新型城镇化
[中图分类号]F321.1；F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0039-04
农用地包括耕地、林地、草地、养殖水面等[1]。本文所称“农用地”，专指农民承包的耕地。长期以来，我国农用地的所有权和使用权处于高度统一状态。从中国共产党延安时期局部执政以来，我国农用地的权属变革大致历经了三个时期。所有权和使用权（这里主要是指承包经营权）的第一次分离是家庭联产承包责任制下的“分田到户”。而近年来开展的承包权与经营权的分离改革，实现了农用地所有权、承包权、经营权“三权分离”（或“三权分置”）[2]。
一、“三权分离”的演变历史
（一）所有权、使用权高度统一时期
这一时期的农用地所有权历经了两次变革。第一次变革是变封建地主土地私有制为农民土地私有所有制；第二次变革是变农民土地私有制为集体所有制[2]。
1.第一次变革主要是新民主主义革命时期。众所周知，中国共产党取得革命胜利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口号动员了亿万农民。1947年，中国共产党制定的《中国土地法大纲》明确提出：“没收地主的土地，按农村人口平均分配土地”，主张实行“耕者有其田”的土地所有权制度。新中国成立后，中国共产党进行了更大规模的土地改革。1950年，中国共产党在《土地法大纲》的基础上颁布并实施了《土地改革法》，进一步将农民土地私有制由老解放区推向全国。县级人民政府颁发了土地所有权证[3]，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖和出租其土地的权利。至此，封建地主土地私有制彻底被废除，土地真正实现了“耕者有其田”的小农私有。
2.第二次变革主要是人民公社化时期。20世纪50年代中后期，为了废除一切私有制，我国从初级社、高级社到1958年的人民公社，开展了越来越升级的集体化运动。集体化运动最重要的特征就是包括农用地在内的一切生产资料归公社所有。这标志着农用地农民私有制的结束，集体所有制的形成。共产风灾难后，到20世紀60年代初期，农村经济被迫从人民公社和吃大锅饭的食堂退下来，虽然形式上还保持了人民公社，但实际上退到了生产队的小集体，并逐步形成和稳定了“三级所有、队为基础”。“三级”具体对应的是：人民公社、生产大队和生产队。改革开放以后，人民公社解散，恢复为乡，生产大队恢复为行政村，生产队实际为现在的村民组。至此，虽然农用地的所有权发生了重大转移，但其与使用权依然是高度统一。
（二）所有权、承包经营权的“两权分离”时期
农用地最大的经济改革就是1982年的家庭联产承包责任制，即分田到户，俗称“大包干”。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户承包经营权开始发生了分离[1]。在之后的近30年的实践中，这种分离不断地彻底化和定型化。同时，家庭联产承包责任制也拉开了我国第一轮土地承包的序幕。1984年，中央一号文件明确规定了“土地承包期一般应在15年以上。”按照1984年的一号文件，第一轮土地承包将在1997年左右到期，最迟也不超过1999年。在还未到期的1993年，出于稳定土地承包的考虑，当年11月颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，把土地承包期从15年延长到30年，并制定“增人不增地、减人不减地”的方针。第二轮土地承包从1997年开始，到1999年基本完成。2002年通过了《农村土地承包法》，在法律上明确了农用地的承包期。其中，“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包期为30-70年”。这个法律还有一个更加重要的内容就是：“承包期内，发包方不得收回承包地。”2007年颁布实施的《物权法》规定，农民对其承包经营的农用地享有占有、使用和收益的权利，第一次正式明确了承包经营权是用益物权。2008年秋，在30年的土地承包期尚未满，党的十七届三中全会又宣布土地承包关系长久不变。至此，农用地所有权与承包经营权的分离正式完成[1]。
（三）所有权、承包权、经营权的“三权分离”时期
2013年7月，习近平总书记在湖北考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系[4]。从此，农用地“三权分离”开始受到党中央和国务院的关注和重视。这是我国农用地产权改革的又一次重大创新，随后关于“三权分离”的政策意见不断出台。2014年1月，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》下发，文件第四部分“深化农村土地制度改革”中的第17条决定“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”[5]。为了进一步引导农用地经营权的有序流转，同年11月，中办国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。2015年8月24日，国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。这也表明，所有权、承包权、经营权的“三权分离”已经是农用地产权的基本制度框架。
二、“三权分离”可能带来的问题
把农用地的承包经营权分设为承包权和经营权，实行“三权分离”改革的逻辑在于：通过放活经营权，给与农民更为明确也更大的土地权利来加快土地流转，从而形成规模经营。在规模经营的土地上发展现代农业，从而实现农业收入的大提高。但是，在当前经济社会转型期，要防范“三权分离”可能带来的负面影响。 （一）“非粮化”和“非农化”
从实际情况来看，土地经营权的流转在2008年前后出现了一个转折点。2008年之前，我国土地流转的增速长期比较缓慢。这个时期的土地流转主要是农户自发产生，以温州为典型代表，也称为“温州模式”。2008年党的十七届三中全会后，土地流转速度明显加快。这时期的土地流转主要是由政府主导的，较为典型的是“成都模式”。
“温州模式”和“成都模式”的第一个重要区别在于土地租金。前者的土地租金一般都比较低，有些甚至不需要租金。后者通常以正式的合同规定土地的租赁价格。在价格机制下，土地的绝对地租概念逐渐形成，甚至在不少地方，土地的级差地租也开始发挥作用。这导致土地流转的租金成本快速上涨，土地有偿流转的现象随之增多。在靠租地种粮很难盈利的情况下，“非粮化”“非农化”[1]成了经营户的理性选择。被流转的承包地不再种田，而是种植各类经济作物。经济作物收益不稳定是天经地义的事情。在不少地方已经发生了一些专业大户经营不善而逃跑的现象。在种植户少的情况下，种经济作物也许可以赚钱。但若全国都种，最终很可能导致经济学上的“集合谬误”。还有一些承包人打“擦边球”，将大片成熟耕地挖成鱼塘或开发成观赏性旅游公园。其实就是变相的土地开发。农民的土地经过“农转非”的折腾以后，即使到期收回流转地，再要恢复大田耕作也非常困难。
（二）套取政策扶持资金
“温州模式”和“成都模式”的第二个重要区别在于地方政府的行政推动。土地流转的规模由农户之间的小规模流转变为由村集体组织主导的大面积集体流转。百亩、千亩以上的集中连片流转成为地方政府推动的重点。这也是2008年之后土地流转加速的主要原因之一。在土地不能改变用途的情况下，农民流转出来的农用地，只能从事农业种植。在农业收益微薄的现实下，为了鼓励农村承包地经营权的流转，地方政府普遍对规模经营给予政策倾斜和优惠扶持。
作为农用地流出方，农民是在衡量自营土地与流转土地的机会成本后，再决定流转与否。作为农用地流入方，各类农业经营主体（特别是农业企业）的首要目的是获取利润。所以不少农业经营主体是为了套取政府财政扶持资金或项目引导资金，才愿意进入农业。更要警惕的是，政府的扶持资金可能引来一群骗子。
（三）“被城镇化”
“温州模式”和“成都模式”的第三个重要区别在于流转的期限。前者大多是非正规的，没有明确期限。这种自发的流转十分灵活，可以随时收回经营权。后者是在正式的合同中对流转期有明确的规定。对农民而言，一般都更希望保持弹性的流转时间，以便在自己回村的时候随时可以收回土地。
如果农民在政府的鼓励下将承包地的经营权长期流转出去，很有可能出现大量“被城镇化”的现象。因为农村土地流转是以农民在城镇安居就业为前提。这是一个自然发展的过程，也是一个市场选择的过程。在大多数农民还没有真正市民化以前，任何外力推动的土地流转都是有害无益的。假设农民流转土地后，选择进城务工。如果在城镇找不到好的工作，那他们的收入并不会比以前稳定或更高。而且城市生活的开支往往比农村大得多，仅靠每年土地的转包费是难以为继的。这些农民很快就会发现，他们在城镇的生活质量大大不如从前，大大低于农村。但他们此时已经不可能再回到农村了。因为作为隐性基本保障的承包地已经长期流转出去了。如果这时，国家没有财力为进城农民提供各种社会保障，恐怕他们会心生不满。这无疑是整个中国社会稳定与发展的重大隐患。
三、“三权分离”改革的对策思考
“三权分离”被认为是新型城镇化的诱致性因素[6]。在释放经营权的具体操作流程中，核心问题是处理好政府和市场的关系，在坚持市场起决定性作用的同時，要更好地发挥政府的作用。这既有利于促进农村劳动力转移，也有利于农村土地改革的效益最大化。
（一）坚持市场在经营权流转中的决定性作用
中国农村的“人地比例”决定了我们不可能搞出美国那样的“规模经营”模式。规模经营的发展要随着城镇化进程的实现逐步去推动，因此要坚持市场在经营权流转中的决定性作用。
1.经营权流转要匹配于主动城镇化。减少农民才能富裕农民成为越来越多人的共识。怎样才能减少农民呢？有两种不同的办法：一种是主动城镇化；另一种是被动城镇化。主动城镇化和被动城镇化的区别在于农民进入到城镇的主观意愿的不同。主动意味着农民自愿进城，是一个市场选择的过程；被动意味着农民在没有主动参与的意愿下，承包地的经营权被流转。在放活承包地经营权的问题上要充分尊重农民经营权流转的意愿和选择[2]，实现农民对农用地更多的选择权。
2.主动城镇化最核心的问题是就业和住房。对于农民来说，城镇化至少意味着生产方式和生活方式的双重转变。因此，农民要真正实现主动城镇化，最核心的问题有两个：就业和住房。首先，来看就业问题。大量的农业人口要从农业生产转移到非农业的就业岗位上来，这就需要第二三产业有强大的就业吸纳能力。同时，这也就决定了我国的土地流转是有限度的，是需要与产业发展速度相匹配的。其次，再来看住房问题。农民工能否在城镇拥有自有住房直接关系到他们能否举家在城镇定居及社会融入。2011年，农民工城镇自有住房拥有率仅为0.7%。虽然这项指标在近几年得到了一定程度的改善，但是情况仍不容乐观。就这个角度来判断，城镇化的最大难题恐怕是住房问题。因而，改善农业转移人口这一庞大群体在城镇的居住条件显然是任重而道远。
（二）更好发挥政府在经营权流转中的职能作用
在经营权流转过程中，地方政府既不能“不作为”地“缺位”，更不能“乱作为”地“越位”。地方政府的职能主要是：构建允许农民双向选择机制，同时，监督和指导各级基层组织防止土地流转“非农化”。
1.深刻认识城镇化是一个较长的历史过程。无论是就业还是住房，都说明，我国的城镇化一定是要通过几代人的变迁才能完成的。之所以需要这样长的时间，是因为城镇化需要整个社会生产方式、生活方式的转变，需要几代人的适应与融合，它是一个社会转型的过程[7]。所以，中央提出了新型城镇化的目标，但并不要求大干快上、一步到位，而是要因势利导、因地制宜。因此，地方政府不可以靠行政命令来强行下指标、定任务、赶速度，急于求成，切不可以越位、干预过多。
2.构建农民双向选择的机制。主动城镇化并不等同于农民进城成功。农民自愿进城后，仍可能出现三种截然不同的结果：一种是安居乐业，一种是进城失败，第三种是徘徊于两者之间。因此，对于第一种情况，要依法依规引导农民退出承包地和宅基地等。而对于后两者，则应该保留其返乡的机会。回到农村，依然有承包地可以经营。正是因为基本生计有保障，进城还没有成功的农民仍然可以抱有对未来和生活的期望，才可以承受这个失败。2008年底的金融危机引起农民工返乡已经是个很好的提醒。只有这样，中国经济的转型与可持续发展才会实现。
3.继续加强对土地流转的监督管理。地方政府要监督和防范流转土地“毁约弃耕”、工商资本企业“下乡圈地”等以土地流转为名义的各种“非粮化”“非农化”问题。加强对土地流转扶持资金的事前、事中、事后监管，严肃查处借土地流转之名行“融资诈骗”之实的行为。
参考文献：
[1]叶兴庆.集体所有制下农用地的产权重构[J].毛泽东邓小平理论研究，2015，（2）1.
[2]陈小方，李主其，杜富林.农村耕地“三权分置”发展方向探究——以改革开放以来耕地权属变革为切入点.中国行政管理，2015，（3）：111.
[3]于建嵘，石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术，2012，（7）：15.
[4]坚定不移全面深化改革开放脚踏实地推动经济社会发展[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-07/24/c_132568537.htm.
[5]中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/19/c_119033371_5.htm
[6]黄娜.农地产权“三权分置”研究综述与展望[J].农村经济与科技，2015，（8）.
[7]李强.主动城镇化与被动城镇化[J].西北师大学报（社会科学版），2013，（11）.
责任编辑 宫秀芬
[关键词]农用地；“三权分离”；新型城镇化
[中图分类号]F321.1；F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0039-04
农用地包括耕地、林地、草地、养殖水面等[1]。本文所称“农用地”，专指农民承包的耕地。长期以来，我国农用地的所有权和使用权处于高度统一状态。从中国共产党延安时期局部执政以来，我国农用地的权属变革大致历经了三个时期。所有权和使用权（这里主要是指承包经营权）的第一次分离是家庭联产承包责任制下的“分田到户”。而近年来开展的承包权与经营权的分离改革，实现了农用地所有权、承包权、经营权“三权分离”（或“三权分置”）[2]。
一、“三权分离”的演变历史
（一）所有权、使用权高度统一时期
这一时期的农用地所有权历经了两次变革。第一次变革是变封建地主土地私有制为农民土地私有所有制；第二次变革是变农民土地私有制为集体所有制[2]。
1.第一次变革主要是新民主主义革命时期。众所周知，中国共产党取得革命胜利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口号动员了亿万农民。1947年，中国共产党制定的《中国土地法大纲》明确提出：“没收地主的土地，按农村人口平均分配土地”，主张实行“耕者有其田”的土地所有权制度。新中国成立后，中国共产党进行了更大规模的土地改革。1950年，中国共产党在《土地法大纲》的基础上颁布并实施了《土地改革法》，进一步将农民土地私有制由老解放区推向全国。县级人民政府颁发了土地所有权证[3]，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖和出租其土地的权利。至此，封建地主土地私有制彻底被废除，土地真正实现了“耕者有其田”的小农私有。
2.第二次变革主要是人民公社化时期。20世纪50年代中后期，为了废除一切私有制，我国从初级社、高级社到1958年的人民公社，开展了越来越升级的集体化运动。集体化运动最重要的特征就是包括农用地在内的一切生产资料归公社所有。这标志着农用地农民私有制的结束，集体所有制的形成。共产风灾难后，到20世紀60年代初期，农村经济被迫从人民公社和吃大锅饭的食堂退下来，虽然形式上还保持了人民公社，但实际上退到了生产队的小集体，并逐步形成和稳定了“三级所有、队为基础”。“三级”具体对应的是：人民公社、生产大队和生产队。改革开放以后，人民公社解散，恢复为乡，生产大队恢复为行政村，生产队实际为现在的村民组。至此，虽然农用地的所有权发生了重大转移，但其与使用权依然是高度统一。
（二）所有权、承包经营权的“两权分离”时期
农用地最大的经济改革就是1982年的家庭联产承包责任制，即分田到户，俗称“大包干”。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户承包经营权开始发生了分离[1]。在之后的近30年的实践中，这种分离不断地彻底化和定型化。同时，家庭联产承包责任制也拉开了我国第一轮土地承包的序幕。1984年，中央一号文件明确规定了“土地承包期一般应在15年以上。”按照1984年的一号文件，第一轮土地承包将在1997年左右到期，最迟也不超过1999年。在还未到期的1993年，出于稳定土地承包的考虑，当年11月颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，把土地承包期从15年延长到30年，并制定“增人不增地、减人不减地”的方针。第二轮土地承包从1997年开始，到1999年基本完成。2002年通过了《农村土地承包法》，在法律上明确了农用地的承包期。其中，“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包期为30-70年”。这个法律还有一个更加重要的内容就是：“承包期内，发包方不得收回承包地。”2007年颁布实施的《物权法》规定，农民对其承包经营的农用地享有占有、使用和收益的权利，第一次正式明确了承包经营权是用益物权。2008年秋，在30年的土地承包期尚未满，党的十七届三中全会又宣布土地承包关系长久不变。至此，农用地所有权与承包经营权的分离正式完成[1]。
（三）所有权、承包权、经营权的“三权分离”时期
2013年7月，习近平总书记在湖北考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系[4]。从此，农用地“三权分离”开始受到党中央和国务院的关注和重视。这是我国农用地产权改革的又一次重大创新，随后关于“三权分离”的政策意见不断出台。2014年1月，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》下发，文件第四部分“深化农村土地制度改革”中的第17条决定“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”[5]。为了进一步引导农用地经营权的有序流转，同年11月，中办国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。2015年8月24日，国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。这也表明，所有权、承包权、经营权的“三权分离”已经是农用地产权的基本制度框架。
二、“三权分离”可能带来的问题
把农用地的承包经营权分设为承包权和经营权，实行“三权分离”改革的逻辑在于：通过放活经营权，给与农民更为明确也更大的土地权利来加快土地流转，从而形成规模经营。在规模经营的土地上发展现代农业，从而实现农业收入的大提高。但是，在当前经济社会转型期，要防范“三权分离”可能带来的负面影响。 （一）“非粮化”和“非农化”
从实际情况来看，土地经营权的流转在2008年前后出现了一个转折点。2008年之前，我国土地流转的增速长期比较缓慢。这个时期的土地流转主要是农户自发产生，以温州为典型代表，也称为“温州模式”。2008年党的十七届三中全会后，土地流转速度明显加快。这时期的土地流转主要是由政府主导的，较为典型的是“成都模式”。
“温州模式”和“成都模式”的第一个重要区别在于土地租金。前者的土地租金一般都比较低，有些甚至不需要租金。后者通常以正式的合同规定土地的租赁价格。在价格机制下，土地的绝对地租概念逐渐形成，甚至在不少地方，土地的级差地租也开始发挥作用。这导致土地流转的租金成本快速上涨，土地有偿流转的现象随之增多。在靠租地种粮很难盈利的情况下，“非粮化”“非农化”[1]成了经营户的理性选择。被流转的承包地不再种田，而是种植各类经济作物。经济作物收益不稳定是天经地义的事情。在不少地方已经发生了一些专业大户经营不善而逃跑的现象。在种植户少的情况下，种经济作物也许可以赚钱。但若全国都种，最终很可能导致经济学上的“集合谬误”。还有一些承包人打“擦边球”，将大片成熟耕地挖成鱼塘或开发成观赏性旅游公园。其实就是变相的土地开发。农民的土地经过“农转非”的折腾以后，即使到期收回流转地，再要恢复大田耕作也非常困难。
（二）套取政策扶持资金
“温州模式”和“成都模式”的第二个重要区别在于地方政府的行政推动。土地流转的规模由农户之间的小规模流转变为由村集体组织主导的大面积集体流转。百亩、千亩以上的集中连片流转成为地方政府推动的重点。这也是2008年之后土地流转加速的主要原因之一。在土地不能改变用途的情况下，农民流转出来的农用地，只能从事农业种植。在农业收益微薄的现实下，为了鼓励农村承包地经营权的流转，地方政府普遍对规模经营给予政策倾斜和优惠扶持。
作为农用地流出方，农民是在衡量自营土地与流转土地的机会成本后，再决定流转与否。作为农用地流入方，各类农业经营主体（特别是农业企业）的首要目的是获取利润。所以不少农业经营主体是为了套取政府财政扶持资金或项目引导资金，才愿意进入农业。更要警惕的是，政府的扶持资金可能引来一群骗子。
（三）“被城镇化”
“温州模式”和“成都模式”的第三个重要区别在于流转的期限。前者大多是非正规的，没有明确期限。这种自发的流转十分灵活，可以随时收回经营权。后者是在正式的合同中对流转期有明确的规定。对农民而言，一般都更希望保持弹性的流转时间，以便在自己回村的时候随时可以收回土地。
如果农民在政府的鼓励下将承包地的经营权长期流转出去，很有可能出现大量“被城镇化”的现象。因为农村土地流转是以农民在城镇安居就业为前提。这是一个自然发展的过程，也是一个市场选择的过程。在大多数农民还没有真正市民化以前，任何外力推动的土地流转都是有害无益的。假设农民流转土地后，选择进城务工。如果在城镇找不到好的工作，那他们的收入并不会比以前稳定或更高。而且城市生活的开支往往比农村大得多，仅靠每年土地的转包费是难以为继的。这些农民很快就会发现，他们在城镇的生活质量大大不如从前，大大低于农村。但他们此时已经不可能再回到农村了。因为作为隐性基本保障的承包地已经长期流转出去了。如果这时，国家没有财力为进城农民提供各种社会保障，恐怕他们会心生不满。这无疑是整个中国社会稳定与发展的重大隐患。
三、“三权分离”改革的对策思考
“三权分离”被认为是新型城镇化的诱致性因素[6]。在释放经营权的具体操作流程中，核心问题是处理好政府和市场的关系，在坚持市场起决定性作用的同時，要更好地发挥政府的作用。这既有利于促进农村劳动力转移，也有利于农村土地改革的效益最大化。
（一）坚持市场在经营权流转中的决定性作用
中国农村的“人地比例”决定了我们不可能搞出美国那样的“规模经营”模式。规模经营的发展要随着城镇化进程的实现逐步去推动，因此要坚持市场在经营权流转中的决定性作用。
1.经营权流转要匹配于主动城镇化。减少农民才能富裕农民成为越来越多人的共识。怎样才能减少农民呢？有两种不同的办法：一种是主动城镇化；另一种是被动城镇化。主动城镇化和被动城镇化的区别在于农民进入到城镇的主观意愿的不同。主动意味着农民自愿进城，是一个市场选择的过程；被动意味着农民在没有主动参与的意愿下，承包地的经营权被流转。在放活承包地经营权的问题上要充分尊重农民经营权流转的意愿和选择[2]，实现农民对农用地更多的选择权。
2.主动城镇化最核心的问题是就业和住房。对于农民来说，城镇化至少意味着生产方式和生活方式的双重转变。因此，农民要真正实现主动城镇化，最核心的问题有两个：就业和住房。首先，来看就业问题。大量的农业人口要从农业生产转移到非农业的就业岗位上来，这就需要第二三产业有强大的就业吸纳能力。同时，这也就决定了我国的土地流转是有限度的，是需要与产业发展速度相匹配的。其次，再来看住房问题。农民工能否在城镇拥有自有住房直接关系到他们能否举家在城镇定居及社会融入。2011年，农民工城镇自有住房拥有率仅为0.7%。虽然这项指标在近几年得到了一定程度的改善，但是情况仍不容乐观。就这个角度来判断，城镇化的最大难题恐怕是住房问题。因而，改善农业转移人口这一庞大群体在城镇的居住条件显然是任重而道远。
（二）更好发挥政府在经营权流转中的职能作用
在经营权流转过程中，地方政府既不能“不作为”地“缺位”，更不能“乱作为”地“越位”。地方政府的职能主要是：构建允许农民双向选择机制，同时，监督和指导各级基层组织防止土地流转“非农化”。
1.深刻认识城镇化是一个较长的历史过程。无论是就业还是住房，都说明，我国的城镇化一定是要通过几代人的变迁才能完成的。之所以需要这样长的时间，是因为城镇化需要整个社会生产方式、生活方式的转变，需要几代人的适应与融合，它是一个社会转型的过程[7]。所以，中央提出了新型城镇化的目标，但并不要求大干快上、一步到位，而是要因势利导、因地制宜。因此，地方政府不可以靠行政命令来强行下指标、定任务、赶速度，急于求成，切不可以越位、干预过多。
2.构建农民双向选择的机制。主动城镇化并不等同于农民进城成功。农民自愿进城后，仍可能出现三种截然不同的结果：一种是安居乐业，一种是进城失败，第三种是徘徊于两者之间。因此，对于第一种情况，要依法依规引导农民退出承包地和宅基地等。而对于后两者，则应该保留其返乡的机会。回到农村，依然有承包地可以经营。正是因为基本生计有保障，进城还没有成功的农民仍然可以抱有对未来和生活的期望，才可以承受这个失败。2008年底的金融危机引起农民工返乡已经是个很好的提醒。只有这样，中国经济的转型与可持续发展才会实现。
3.继续加强对土地流转的监督管理。地方政府要监督和防范流转土地“毁约弃耕”、工商资本企业“下乡圈地”等以土地流转为名义的各种“非粮化”“非农化”问题。加强对土地流转扶持资金的事前、事中、事后监管，严肃查处借土地流转之名行“融资诈骗”之实的行为。
参考文献：
[1]叶兴庆.集体所有制下农用地的产权重构[J].毛泽东邓小平理论研究，2015，（2）1.
[2]陈小方，李主其，杜富林.农村耕地“三权分置”发展方向探究——以改革开放以来耕地权属变革为切入点.中国行政管理，2015，（3）：111.
[3]于建嵘，石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术，2012，（7）：15.
[4]坚定不移全面深化改革开放脚踏实地推动经济社会发展[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-07/24/c_132568537.htm.
[5]中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/19/c_119033371_5.htm
[6]黄娜.农地产权“三权分置”研究综述与展望[J].农村经济与科技，2015，（8）.
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责任编辑 宫秀芬