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摘要：随着我国保障性住房建设力度的加大，建设资金的问题也越发凸显。本文首先通过分析我国保障性住房建设的资金来源及融资渠道，概括了现阶段保障性住房融资的特点，进一步提出了其存在的不足。接着，对新加坡、德国、美国等国家的保障性住房建设融资经验进行了介绍，并在融资经验借鉴基础上，针对目前我国保障性住房建设的融资困境，给出了相应的对策建议。
关键词：保障性住房；融资；现状和问题
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）03-0-02
一、引言
近年来，我国住房保障体系建设的步子越迈越大，并实现了从以经济适用房为主体到以廉租房、公共租赁房为主体的过渡。按照计划，“十二五”时期，我国将建设3600万套保障性住房，使保障性住房覆盖率达到20%左右。2012年全国保障房开工数量的减少折射出保障房建设更趋于理性，但仍然显示出现有的保障性住房建设所面临一大现实挑战——资金问题。目前保障性住房建设的巨额资金需求已让市县两级财力难以招架(包括四川、广东、甘肃等省份多市先后遭遇资金困境)。随着新一起建设指标的下达，各地将面临更加严重的资金压力。
二、我国保障性住房建设的融资现状
1.我国保障性住房建设的资金来源及融资渠道
(1)政府财政预算
保障性安居工程建设资金中的财政预算安排是指各级政府财政预算安排用于保障性安居工程的资金数额，主要包括以下内容：
①公共预算安排资金，指各级政府公共预算安排用于保障性安居工程的资金数额，包括中央补助、省级补助、市县公共预算和地方政府债券安排资金。
②政府性基金预算安排资金，指地方政府性基金预算安排用于保障性安居工程的资金数额，包括土地出让收益和住房公积金增值收益。
2011年，完成保障性住房建设任务的1.3万亿当中，来自中央财政的补助资金为1526亿元，地方财政则承担5000亿政府财政支出的余下部分。
(2)社会融资
社会融资主要包括住房公积金贷款、银行开发贷款、非银行金融机构融资。
①住房公积金贷款，指城市住房公积金管理部门委托商业银行利用住房公积金结余资金，向借款人发放的专项用于保障性住房建设的贷款。
②银行开发贷款，指开发建设单位与银行签订贷款合同，筹集的可用于保障性安居工程的资金额度，不包括银行的授信额度和融资意向协议额度。目前，银行主要通过政策性贷款、银团贷款等方式，向各地保障性住房建设机构提供中长期贷款。可以预见的是银行业今年将在去年1751亿的基础上持续加大对保障性住房的信贷支持力度。
③其他非银行金融机构融资，指地方政府或投融资平台通过社保基金、保险基金、房地产信托基金等筹集的资金。
(3)企业、个人自筹
包括房地产企业自筹资金、工矿企业自筹资金、棚户区居民个人出资等。开发区、工业园区的企业及学校、其他类大型用人企业可以通过企业自筹资金参与兴建公共租赁房，解决企业员工的住房问题，而棚户区居民也可以以个人身份出资参与棚户区的改造，改善自身住房条件。
(4)其他渠道安排资金
指除各级政府财政预算、社会融资渠道、企业个人筹集以外，通过其他渠道安排用于保障安居工程建设的资金。
2.我国保障性住房建设融资的特点
保障性住房建设不同于一般的商品房建设和基础设施建设，保障性住房建设具有政策性、长期性、规模大等特点。与之相适应，保障性住房建设融资具有以下特点：
(1)政府起主导作用
作为准公共产品，保障性住房的外部性决定了其私人融资的不足性，政府作为公众的代表，为增加社会福利，必须要在保障性住房领域发挥其主导作用。政府在我国的保障性住房建设融资中一直起着主导性的作用。2011年，我国保障性住房建设投资的1.3万亿中，除去政府财政支出的5000亿，余下的大部分也是依靠地方政府设立的投融资平台所筹集的资金和在政府担保下的企业融资。
(2)融资规模大
十二五期间，我国将建设3600万套保障性住房，累计资金需求将超过5万亿。这相当于我国2011年全年一半的财政收入。面对如此大的资金压力，政府财政支付只能解决不到一半的资金需求，剩余资金还必须通过多元化的融资渠道来筹集。
(3)收益率低，回报期长
尽管保障性住房投资增速明显，但来自商业银行的贷款不足二成。造成目前这种状况的一个主要原因就是保障性住房尤其是公租房和廉租房的“低收益”和“回报期长”。目前保障性住房项目从银行融资一般以基准利率居多，最高上浮10%；而且融资期限以15年到20年居多。国家开发银行和建设银行北京分行为北京北京市保障性住房建设投资中心提供的长期贷款分别达到了30年和15年。
(4)参建单位带资建设
目前多个主要城市的保障性住房是由依靠地方政府设立的保障性住房建设公司作为建设单位建设，在实际操作中，各地保障性住房建设公司往往委托当地的开发商及城建单位进行建设施工，双方就代建的利润进行协商。从参建企业的盈利模式来看，保障性住房建设带给代建单位的利润不受各类保障性住房性质不同的影响。但无一例外的就是，参建单位都是带资建设，或依靠企业自身资金，或从银行贷款。
3.我国保障性住房建设融资中存在的不足
(1)融资制度顶层设计不足
从整体来看，我国保障房建设的融资是一盘散沙，究其缘由，主要是近阶段我国“大跃进”似的保障性住房建设来的越快越猛，保障性住房的建设融资缺乏具有整体规划和可持续性的筹资制度。如何在制度安排上为保障性住房建设提供源源不断的资金流，从源头上化解积弊，这是我国保障性住房建设融资的顶层设计方面需要做的改善。
(2)房地产金融工具缺失
目前我国保障性住房的建设资金大部分来源于财政资金、银行贷款、保险和社保基金，缺乏利用市场机制发展的房地产投资信托基金等金融工具。相对于国外发达的金融市场上成熟的房地产金融产品，我国的房地产金融尚处于探索尝试阶段。
(3)融资缺乏稳定性
在现有的各种融资渠道中，由于近年来我国各地财政收入保持平稳较快增长，因此政府财政支出在一定期限内仍可视为稳定持续的资金来源；但社会融资和企业、个人筹资可能由于经济环境和宏观调控政策的变化而受到影响，给保障性住房的建设融资带来不稳定性。
(4)融资风险高
我国大规模保障性住房的建设给地方政府带来了巨大的资金压力，为解决资金缺口，目前全国各地多处城市都组织发行了政府债券。这一做法属于地方政府筹集保障性住房建设资金的一种积极尝试，也是对依赖土地财政的一种缓解方法。地方债务融资本质上是以政府信用为担保，但地方政府为了筹集更多的建设资金，可能会超过其财政收入承担水平过度发债，从而带来信用风险。此外，利用住房公积金和社保基金进行的社会融资现在仍然面临着一定的法律风险。
三、保障性住房建设融资的国际经验借鉴
1.以新加坡为代表的中央公积金制度
新加坡中央公积金是一种社会公益性强制储蓄。凡是在新加坡有薪金收入的人，都必须与雇主一起将其月薪的一定比例缴存于中央公积金局。公积金不仅能用于医疗与养老，还可以作为公共住房建设投资和住房消费信贷的主要资金来源。
中央公积金对公共住宅建设的支持是通过建屋发展局实现的，表现为两种形式：一种是中央公积金管理局购买政府发行的有价证券和国有投资公司发行的债券，另一种是向出现资金缺口的住宅建设承包商发放利率较低的住房建设贷款。通过第一种形式，中央公积金管理局将庞大的公积金转由政府和国有投资公司持有，这些资金主要以政府拨款和贷款的形式为公共住宅建设及建屋发展局运行提供资金与补贴。第二种形式是指中央公积金管理局向住宅建设承包商提供還款期30年的出租用公共住宅建设贷款和还款期10年的出售用公共住宅建设贷款。
2.以德国为代表的住房储蓄制度
德国居民自有产权住房的实现与住房储蓄制度密切相关，住房储蓄制度是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系。住房储蓄制度具有先存后贷(储户账户里的金额达到储贷金额的一定比例后才可获得贷款权)、利率固定(存贷款利率不受资本市场和通货膨胀等因素影响)、存一贷一(总的贷款额与存款额之比为2:1)、专款专用(住房储蓄银行吸纳的资金和储户的还款必须用于住房支出)等特点。德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私人建筑协会和公营建筑协会都是住房储蓄体系的组成部分，都可以吸收个人存款、为个人买房、建房发放贷款。
3.以美国为代表的政府支持下的信贷援助模式
美国公共住房的建设发展总与政府提供的信贷优惠政策密不可分。
(1)政府财政补贴
联邦政府的财政补贴大多是通过住房与城市发展部(HUD)来实现。HUD 通过拨款、发放住房津贴等方式对地方政府给予财政支持，或者向建设安居工程的机构提供资金和融资服务支持以保障各地安居工程项目的运作。
(2)信贷支持政策
政府鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住宅项目提供贷款，而抵押权却可以按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协会，其间差额由联邦政府补贴。此外，联邦政府还制定了建设资金融资担保和租金补偿计划，由联邦住房局(FHA)对私营机构参与保障房建设的贷款进行担保。而在鼓励私人资本注入公共住房建设方面，低收入家庭住房税收信用计划(LIHTC)则发挥了重要作用。在该计划下，如果私人投资者将住房提供给低收入住户居住至少15年，投资者就可以获得连续10年的税收补贴，补贴的数额取决于项目的花费、地理位置和项目中低收入住户的比例。
四、完善我国保障性住房建设融资体系的建议
1.加大银行信贷支持力度
明确商业银行保障性住房信贷规模，制定优惠的贷款利率。在商业银行业务中明确一定比例的信贷额度专项用于保障性住房建设，并制定相应的专项优惠利率，优惠利率与市场利率的差额由财政支付。
2.设立保障性住房信托基金
由地方政府设立保障性住房信托基金，将涉及房地产交易的税收与费用、保障性住房的租金和销售收入、附属商业设施的租金收入等作为信托基金的资金来源。政府代表、银行、房地产开发商、保障对象和咨询中介等组成董事会指导基金运营，选择投资项目。
3.建立多层次的约束体系，加强对募集资金使用的监管
保障性住房关系到各方利益，仅依靠政府管理难免会出现权力寻租、违规操作等腐败现象。因此，需要建立包含保障房投资人、使用人、审计机构、会计事务所等中介机构和媒体、公众等多方面的约束监督体系，对保障房债券融资及募集资金使用进行多角度、全过程的监管，保证募集资金专项用于保障性住房建设。
五、结论
保障性住房的大规模建设对解决我国中低收入群体住房问题具有重要作用。现阶段的保障性住房建设存在的一个主要问题就是缺乏建设资金，而随着保障房建设进度的日益加快，资金不足问题的将严重阻碍我国住房保障目标的实现。目前我国保障性住房的建设资金筹措渠道主要包括政府财政预算、社会融资、企业和个人自筹及其他渠道安排资金。我国保障性住房建设融资具有政府主导、融资规模大、低收益且回报期长、参建单位带资建设等特点，也存在着保障性住房建设融资缺乏顶层设计、房地产金融工具缺失、融资不稳定、融资风险高等不足。本文借鉴了新加坡、德国、美国等国家的保障性住房建设融资经验，并在此基础上提出了完善我国保障性住房建设融资体系的建议，以期能对解决我国保障性住房建设融资困境有所帮助，进一步推动保障性住房的建设。
参考文献：
[1]陈杰.我国保障性住房的供给与融资:回顾与展望[J].现代城市研究,2010(9):13-17.
[2]毛鹏,王旭.我国保障性住房融资模式特点及创新研究[J].建筑经济,2011(12):69-72.
[3]林铁钢.保障性住房融资渠道及风险防范[J].中国金融,2012(1):49-51.
[4]王祖继.完善保障性住房投融资机制的初步研究[J].行政管理改革,2011(9):9-14.
[5]李静静.多远融资在我国保障性住房建设中的运用研究[D].東南大学,2011.
关键词：保障性住房；融资；现状和问题
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）03-0-02
一、引言
近年来，我国住房保障体系建设的步子越迈越大，并实现了从以经济适用房为主体到以廉租房、公共租赁房为主体的过渡。按照计划，“十二五”时期，我国将建设3600万套保障性住房，使保障性住房覆盖率达到20%左右。2012年全国保障房开工数量的减少折射出保障房建设更趋于理性，但仍然显示出现有的保障性住房建设所面临一大现实挑战——资金问题。目前保障性住房建设的巨额资金需求已让市县两级财力难以招架(包括四川、广东、甘肃等省份多市先后遭遇资金困境)。随着新一起建设指标的下达，各地将面临更加严重的资金压力。
二、我国保障性住房建设的融资现状
1.我国保障性住房建设的资金来源及融资渠道
(1)政府财政预算
保障性安居工程建设资金中的财政预算安排是指各级政府财政预算安排用于保障性安居工程的资金数额，主要包括以下内容：
①公共预算安排资金，指各级政府公共预算安排用于保障性安居工程的资金数额，包括中央补助、省级补助、市县公共预算和地方政府债券安排资金。
②政府性基金预算安排资金，指地方政府性基金预算安排用于保障性安居工程的资金数额，包括土地出让收益和住房公积金增值收益。
2011年，完成保障性住房建设任务的1.3万亿当中，来自中央财政的补助资金为1526亿元，地方财政则承担5000亿政府财政支出的余下部分。
(2)社会融资
社会融资主要包括住房公积金贷款、银行开发贷款、非银行金融机构融资。
①住房公积金贷款，指城市住房公积金管理部门委托商业银行利用住房公积金结余资金，向借款人发放的专项用于保障性住房建设的贷款。
②银行开发贷款，指开发建设单位与银行签订贷款合同，筹集的可用于保障性安居工程的资金额度，不包括银行的授信额度和融资意向协议额度。目前，银行主要通过政策性贷款、银团贷款等方式，向各地保障性住房建设机构提供中长期贷款。可以预见的是银行业今年将在去年1751亿的基础上持续加大对保障性住房的信贷支持力度。
③其他非银行金融机构融资，指地方政府或投融资平台通过社保基金、保险基金、房地产信托基金等筹集的资金。
(3)企业、个人自筹
包括房地产企业自筹资金、工矿企业自筹资金、棚户区居民个人出资等。开发区、工业园区的企业及学校、其他类大型用人企业可以通过企业自筹资金参与兴建公共租赁房，解决企业员工的住房问题，而棚户区居民也可以以个人身份出资参与棚户区的改造，改善自身住房条件。
(4)其他渠道安排资金
指除各级政府财政预算、社会融资渠道、企业个人筹集以外，通过其他渠道安排用于保障安居工程建设的资金。
2.我国保障性住房建设融资的特点
保障性住房建设不同于一般的商品房建设和基础设施建设，保障性住房建设具有政策性、长期性、规模大等特点。与之相适应，保障性住房建设融资具有以下特点：
(1)政府起主导作用
作为准公共产品，保障性住房的外部性决定了其私人融资的不足性，政府作为公众的代表，为增加社会福利，必须要在保障性住房领域发挥其主导作用。政府在我国的保障性住房建设融资中一直起着主导性的作用。2011年，我国保障性住房建设投资的1.3万亿中，除去政府财政支出的5000亿，余下的大部分也是依靠地方政府设立的投融资平台所筹集的资金和在政府担保下的企业融资。
(2)融资规模大
十二五期间，我国将建设3600万套保障性住房，累计资金需求将超过5万亿。这相当于我国2011年全年一半的财政收入。面对如此大的资金压力，政府财政支付只能解决不到一半的资金需求，剩余资金还必须通过多元化的融资渠道来筹集。
(3)收益率低，回报期长
尽管保障性住房投资增速明显，但来自商业银行的贷款不足二成。造成目前这种状况的一个主要原因就是保障性住房尤其是公租房和廉租房的“低收益”和“回报期长”。目前保障性住房项目从银行融资一般以基准利率居多，最高上浮10%；而且融资期限以15年到20年居多。国家开发银行和建设银行北京分行为北京北京市保障性住房建设投资中心提供的长期贷款分别达到了30年和15年。
(4)参建单位带资建设
目前多个主要城市的保障性住房是由依靠地方政府设立的保障性住房建设公司作为建设单位建设，在实际操作中，各地保障性住房建设公司往往委托当地的开发商及城建单位进行建设施工，双方就代建的利润进行协商。从参建企业的盈利模式来看，保障性住房建设带给代建单位的利润不受各类保障性住房性质不同的影响。但无一例外的就是，参建单位都是带资建设，或依靠企业自身资金，或从银行贷款。
3.我国保障性住房建设融资中存在的不足
(1)融资制度顶层设计不足
从整体来看，我国保障房建设的融资是一盘散沙，究其缘由，主要是近阶段我国“大跃进”似的保障性住房建设来的越快越猛，保障性住房的建设融资缺乏具有整体规划和可持续性的筹资制度。如何在制度安排上为保障性住房建设提供源源不断的资金流，从源头上化解积弊，这是我国保障性住房建设融资的顶层设计方面需要做的改善。
(2)房地产金融工具缺失
目前我国保障性住房的建设资金大部分来源于财政资金、银行贷款、保险和社保基金，缺乏利用市场机制发展的房地产投资信托基金等金融工具。相对于国外发达的金融市场上成熟的房地产金融产品，我国的房地产金融尚处于探索尝试阶段。
(3)融资缺乏稳定性
在现有的各种融资渠道中，由于近年来我国各地财政收入保持平稳较快增长，因此政府财政支出在一定期限内仍可视为稳定持续的资金来源；但社会融资和企业、个人筹资可能由于经济环境和宏观调控政策的变化而受到影响，给保障性住房的建设融资带来不稳定性。
(4)融资风险高
我国大规模保障性住房的建设给地方政府带来了巨大的资金压力，为解决资金缺口，目前全国各地多处城市都组织发行了政府债券。这一做法属于地方政府筹集保障性住房建设资金的一种积极尝试，也是对依赖土地财政的一种缓解方法。地方债务融资本质上是以政府信用为担保，但地方政府为了筹集更多的建设资金，可能会超过其财政收入承担水平过度发债，从而带来信用风险。此外，利用住房公积金和社保基金进行的社会融资现在仍然面临着一定的法律风险。
三、保障性住房建设融资的国际经验借鉴
1.以新加坡为代表的中央公积金制度
新加坡中央公积金是一种社会公益性强制储蓄。凡是在新加坡有薪金收入的人，都必须与雇主一起将其月薪的一定比例缴存于中央公积金局。公积金不仅能用于医疗与养老，还可以作为公共住房建设投资和住房消费信贷的主要资金来源。
中央公积金对公共住宅建设的支持是通过建屋发展局实现的，表现为两种形式：一种是中央公积金管理局购买政府发行的有价证券和国有投资公司发行的债券，另一种是向出现资金缺口的住宅建设承包商发放利率较低的住房建设贷款。通过第一种形式，中央公积金管理局将庞大的公积金转由政府和国有投资公司持有，这些资金主要以政府拨款和贷款的形式为公共住宅建设及建屋发展局运行提供资金与补贴。第二种形式是指中央公积金管理局向住宅建设承包商提供還款期30年的出租用公共住宅建设贷款和还款期10年的出售用公共住宅建设贷款。
2.以德国为代表的住房储蓄制度
德国居民自有产权住房的实现与住房储蓄制度密切相关，住房储蓄制度是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系。住房储蓄制度具有先存后贷(储户账户里的金额达到储贷金额的一定比例后才可获得贷款权)、利率固定(存贷款利率不受资本市场和通货膨胀等因素影响)、存一贷一(总的贷款额与存款额之比为2:1)、专款专用(住房储蓄银行吸纳的资金和储户的还款必须用于住房支出)等特点。德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私人建筑协会和公营建筑协会都是住房储蓄体系的组成部分，都可以吸收个人存款、为个人买房、建房发放贷款。
3.以美国为代表的政府支持下的信贷援助模式
美国公共住房的建设发展总与政府提供的信贷优惠政策密不可分。
(1)政府财政补贴
联邦政府的财政补贴大多是通过住房与城市发展部(HUD)来实现。HUD 通过拨款、发放住房津贴等方式对地方政府给予财政支持，或者向建设安居工程的机构提供资金和融资服务支持以保障各地安居工程项目的运作。
(2)信贷支持政策
政府鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住宅项目提供贷款，而抵押权却可以按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协会，其间差额由联邦政府补贴。此外，联邦政府还制定了建设资金融资担保和租金补偿计划，由联邦住房局(FHA)对私营机构参与保障房建设的贷款进行担保。而在鼓励私人资本注入公共住房建设方面，低收入家庭住房税收信用计划(LIHTC)则发挥了重要作用。在该计划下，如果私人投资者将住房提供给低收入住户居住至少15年，投资者就可以获得连续10年的税收补贴，补贴的数额取决于项目的花费、地理位置和项目中低收入住户的比例。
四、完善我国保障性住房建设融资体系的建议
1.加大银行信贷支持力度
明确商业银行保障性住房信贷规模，制定优惠的贷款利率。在商业银行业务中明确一定比例的信贷额度专项用于保障性住房建设，并制定相应的专项优惠利率，优惠利率与市场利率的差额由财政支付。
2.设立保障性住房信托基金
由地方政府设立保障性住房信托基金，将涉及房地产交易的税收与费用、保障性住房的租金和销售收入、附属商业设施的租金收入等作为信托基金的资金来源。政府代表、银行、房地产开发商、保障对象和咨询中介等组成董事会指导基金运营，选择投资项目。
3.建立多层次的约束体系，加强对募集资金使用的监管
保障性住房关系到各方利益，仅依靠政府管理难免会出现权力寻租、违规操作等腐败现象。因此，需要建立包含保障房投资人、使用人、审计机构、会计事务所等中介机构和媒体、公众等多方面的约束监督体系，对保障房债券融资及募集资金使用进行多角度、全过程的监管，保证募集资金专项用于保障性住房建设。
五、结论
保障性住房的大规模建设对解决我国中低收入群体住房问题具有重要作用。现阶段的保障性住房建设存在的一个主要问题就是缺乏建设资金，而随着保障房建设进度的日益加快，资金不足问题的将严重阻碍我国住房保障目标的实现。目前我国保障性住房的建设资金筹措渠道主要包括政府财政预算、社会融资、企业和个人自筹及其他渠道安排资金。我国保障性住房建设融资具有政府主导、融资规模大、低收益且回报期长、参建单位带资建设等特点，也存在着保障性住房建设融资缺乏顶层设计、房地产金融工具缺失、融资不稳定、融资风险高等不足。本文借鉴了新加坡、德国、美国等国家的保障性住房建设融资经验，并在此基础上提出了完善我国保障性住房建设融资体系的建议，以期能对解决我国保障性住房建设融资困境有所帮助，进一步推动保障性住房的建设。
参考文献：
[1]陈杰.我国保障性住房的供给与融资:回顾与展望[J].现代城市研究,2010(9):13-17.
[2]毛鹏,王旭.我国保障性住房融资模式特点及创新研究[J].建筑经济,2011(12):69-72.
[3]林铁钢.保障性住房融资渠道及风险防范[J].中国金融,2012(1):49-51.
[4]王祖继.完善保障性住房投融资机制的初步研究[J].行政管理改革,2011(9):9-14.
[5]李静静.多远融资在我国保障性住房建设中的运用研究[D].東南大学,2011.