论文部分内容阅读
摘要：随着工业化、城镇化进程的不断加快，产生了失地农民这个迅速膨胀的特殊群体，失地农民的社会保障问题成为关注的焦点。由于失去了赖以为生的土地，加之当前征地工作中的问题和我国社会保障制度的不完善，失地农民成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无农民”。为维护失地农民权益，统筹城乡发展、构建和谐社会，必须采取有效的措施，建立完善的失地农民社会保障体系。
关键词：失地农民；社会保障；补偿标准；法律援助
中图分类号：F2 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）06-0040-03
随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速增加，目前我国的失地农民数量在4000万人以上，据预计，2020年我国的失地农民将达到1亿。由于我国目前二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，农民失去土地的同时也失去了附着于土地的一系列权益，因此，高度重视失地农民的社会保障，是统筹城乡发展、构建和谐社会的需要，也是全面实现小康社会的需要。
1 我国失地农民社会保障的现状
1.1 失地农民的生活保障
在对失地农民的安置上，大部分地区采取货币安置方式，对于征地补偿标准，《土地管理法》规定，征地补偿由三部分构成：一是土地补偿费，二是青苗及其地上附着物补偿费，三是劳动力安置补偿费。我国只是按被征用地的原有用途进行补偿，而没有考虑土地的未来用途和地价，因此对征地实行的是部分补偿原则，这种补偿方式的特征：（1）补偿金低于土地市场价格，不能反映土地的位置、人均耕地面积、地区经济发展水平等影响土地价值的经济因素，（2）征地补偿费远远不能保障一个城市居民的生活，难以解决失地农民长远生活之计。有的地方采用的是留地安置方式，即留出一定面积土地给失地农民，帮助其生活保障，这种方法能够使失地农民长久享受土地增值收益，但是这只能在人均耕地较多的地方才能实行。还有的地方采取住房安置的方法，即统一规划，为失地农民提供住宅，这种方法解决了失地农民的居住问题，但是其他方面难以保障。
1.2 失地农民的就业保障
失地农民的就业安置主要采取两种方法，一种是招工安置，还有一种是农村集体经济组织安置，它是农村集体经济组织利用征地补偿费开办一些经营实体，让失地农民在其中工作，但这些企业产权不明晰，抵御不了市场风险，一旦企业亏损倒闭，将造成失地农民既失地又失钱。由于安置方式单一，加上能提供的就业岗位有限，很多农民失地的同时也失业了。据调查，失地农民在土地征用的同时能获得就业安置的比重不超过10%。随着国有企业和集体企业改革的不断深化，原有的计划用工方式逐渐为市场主导的就业形式所替代，企业用人自主，劳动保障部门一无就业岗位，二无权安置农民就业，三无促进“失地农民”就业的政策出台，再加上失地农民文化素质较低和农村没有健全的职业培训教育机构以及年龄等原因，失地农民的再就业问题不容乐观。
1.3 失地农民的养老保障
我国二元化的社会保障制度使得城镇居民养老保险比较完备，但还没有建立完备的农村养老保障制度，土地是农民最基本、最稳定的生活来源。失去了土地保障，家庭养老又趋于弱化，再加上传统的补偿安置方式存在缺陷，失地农民“老无所养”的问题显得尤为突出。国务院提出有关文件要求和指导精神，加快了失地农民建立养老保障的步伐，一些地区已经展开了积极的探索，相继出台了一些实施办法。从各地的实践看，目前解决失地农民养老保障主要有以下两种方案：第一种就是把失地农民直接纳入城市养老保障体系，但是该方案针对的是城市规划区以内的失地农民，难以将全部失地农民吸收，因此，该方案只是小范围的举措。第二种方案是采用政府统筹模式，养老基金的筹资由政府、集体个人三方共同负担。政府承担的费用从土地出让金收人中列支，集体承担的费用从土地补偿费收人中支出，个人承担的费用由被征地农民自愿缴纳或从征地安置补助费费中抵缴。参保的被征地农民到年龄开始领取养老金，给付方式实行缴费确定制。政府为每个参保的被征地农民建立养老保障个人账户。个人账户金按同期城乡居民一年期储蓄存款利率计息。个人（一些地区含集体）缴纳的部分划人被征地农民的个人养老账户，政府承担的部分形成社会统筹基金。这种模式考虑了各种客观因素，从制度设计上来看比较合理，但在实际运作过程中可能会出现个人账户空账和养老金筹资缺口造成的实际支付能力的不足。
1.4 失地农民的医疗保障
失地农民面临的诸多社会保障问题中，最为棘手的即为医疗保障问题。失地农民的医疗保障问题具有其特殊性。一方面，由于他们失去了土地，不再是传统意义上的以农业收入为主的农民，将他们完全划归新型农村合作医疗体系并不十分合适；另一方面，失地农民在被转为城市居民之后，多数已不再享受农村新型合作医疗优惠政策，而传统的城市低保、养老和医疗保险体系又大多未延伸到失地农民。因此，失地农民的医疗保障问题就处于一种被边缘化的状态，他们所得到的数万元失地补偿费，仅能够维持数年的基本生活，当其从卖地款中拿出一部分钱来看病保命的时候，往往是病未看好，吃饭又成了问题，因而使其由失地农民跨入城市贫民的行列。
2 失地农民社会保障存在的问题
2.1 补偿费用不合理，补偿水平低
《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿标准带有浓厚的计划经济色彩，是一种与市场无关的政策性价格。按照有关规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有，征用土地的安置补偿费必须专款专用，这意味着农民个人所能获得的补偿费只有地上附着物及青苗补偿费，占全部征地补偿费的极少部分，所获补偿较低。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，农民没有参与权和决策权甚至没有知情权，从而致使土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，据国家有关资料统计，被征用土地的收益分配比例是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%，补偿水平低已是一个不争的事实。
2.2 没有严格而完善的征地法律程序
征地一般要经过“申请——批准——公告——征用”这些程序，这样做有利于化解征地中的各种矛盾，保证失地农民的利益。我国各级政府对征地程序都做了明确的规定，地方也出台了具体的要求和办法。但是，有关土地征用程序的立法仅在土地管理法等法律中有模糊的规定，如仅规定了征地批准后和补偿方案确定后的“两公告一登记”程序，其他程序是否公告却没有规定，这使土地征用过程的公开性和透明度较低。除法律对征地的范围、程序等的规定不健全外，对征地补偿也缺乏法律规范，我国宪法对征地补偿没有明确的规定，也没有其它的统一立法来支撑，使土地补偿在立法上政出多门，只重视行政机关管理的方便，忽视了农民权益的保障。从土地赔偿款的分配来看，农民没有参与权和决策权，导致补偿款分配混乱。此外，对征地纠纷也没有相应的解决机制和细则，往往使纠纷无法解决，失地农民状告无门。即使有法律的规定，但因缺乏公正的司法监督，有些地方在征地与补偿也不依法办事，越权审批、任意降低补偿标准和补偿金的情况时有发生。因此，没有严格而完善的征地法律程序，失地农民的合法权益得不到真正的保障。
关键词：失地农民；社会保障；补偿标准；法律援助
中图分类号：F2 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）06-0040-03
随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速增加，目前我国的失地农民数量在4000万人以上，据预计，2020年我国的失地农民将达到1亿。由于我国目前二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，农民失去土地的同时也失去了附着于土地的一系列权益，因此，高度重视失地农民的社会保障，是统筹城乡发展、构建和谐社会的需要，也是全面实现小康社会的需要。
1 我国失地农民社会保障的现状
1.1 失地农民的生活保障
在对失地农民的安置上，大部分地区采取货币安置方式，对于征地补偿标准，《土地管理法》规定，征地补偿由三部分构成：一是土地补偿费，二是青苗及其地上附着物补偿费，三是劳动力安置补偿费。我国只是按被征用地的原有用途进行补偿，而没有考虑土地的未来用途和地价，因此对征地实行的是部分补偿原则，这种补偿方式的特征：（1）补偿金低于土地市场价格，不能反映土地的位置、人均耕地面积、地区经济发展水平等影响土地价值的经济因素，（2）征地补偿费远远不能保障一个城市居民的生活，难以解决失地农民长远生活之计。有的地方采用的是留地安置方式，即留出一定面积土地给失地农民，帮助其生活保障，这种方法能够使失地农民长久享受土地增值收益，但是这只能在人均耕地较多的地方才能实行。还有的地方采取住房安置的方法，即统一规划，为失地农民提供住宅，这种方法解决了失地农民的居住问题，但是其他方面难以保障。
1.2 失地农民的就业保障
失地农民的就业安置主要采取两种方法，一种是招工安置，还有一种是农村集体经济组织安置，它是农村集体经济组织利用征地补偿费开办一些经营实体，让失地农民在其中工作，但这些企业产权不明晰，抵御不了市场风险，一旦企业亏损倒闭，将造成失地农民既失地又失钱。由于安置方式单一，加上能提供的就业岗位有限，很多农民失地的同时也失业了。据调查，失地农民在土地征用的同时能获得就业安置的比重不超过10%。随着国有企业和集体企业改革的不断深化，原有的计划用工方式逐渐为市场主导的就业形式所替代，企业用人自主，劳动保障部门一无就业岗位，二无权安置农民就业，三无促进“失地农民”就业的政策出台，再加上失地农民文化素质较低和农村没有健全的职业培训教育机构以及年龄等原因，失地农民的再就业问题不容乐观。
1.3 失地农民的养老保障
我国二元化的社会保障制度使得城镇居民养老保险比较完备，但还没有建立完备的农村养老保障制度，土地是农民最基本、最稳定的生活来源。失去了土地保障，家庭养老又趋于弱化，再加上传统的补偿安置方式存在缺陷，失地农民“老无所养”的问题显得尤为突出。国务院提出有关文件要求和指导精神，加快了失地农民建立养老保障的步伐，一些地区已经展开了积极的探索，相继出台了一些实施办法。从各地的实践看，目前解决失地农民养老保障主要有以下两种方案：第一种就是把失地农民直接纳入城市养老保障体系，但是该方案针对的是城市规划区以内的失地农民，难以将全部失地农民吸收，因此，该方案只是小范围的举措。第二种方案是采用政府统筹模式，养老基金的筹资由政府、集体个人三方共同负担。政府承担的费用从土地出让金收人中列支，集体承担的费用从土地补偿费收人中支出，个人承担的费用由被征地农民自愿缴纳或从征地安置补助费费中抵缴。参保的被征地农民到年龄开始领取养老金，给付方式实行缴费确定制。政府为每个参保的被征地农民建立养老保障个人账户。个人账户金按同期城乡居民一年期储蓄存款利率计息。个人（一些地区含集体）缴纳的部分划人被征地农民的个人养老账户，政府承担的部分形成社会统筹基金。这种模式考虑了各种客观因素，从制度设计上来看比较合理，但在实际运作过程中可能会出现个人账户空账和养老金筹资缺口造成的实际支付能力的不足。
1.4 失地农民的医疗保障
失地农民面临的诸多社会保障问题中，最为棘手的即为医疗保障问题。失地农民的医疗保障问题具有其特殊性。一方面，由于他们失去了土地，不再是传统意义上的以农业收入为主的农民，将他们完全划归新型农村合作医疗体系并不十分合适；另一方面，失地农民在被转为城市居民之后，多数已不再享受农村新型合作医疗优惠政策，而传统的城市低保、养老和医疗保险体系又大多未延伸到失地农民。因此，失地农民的医疗保障问题就处于一种被边缘化的状态，他们所得到的数万元失地补偿费，仅能够维持数年的基本生活，当其从卖地款中拿出一部分钱来看病保命的时候，往往是病未看好，吃饭又成了问题，因而使其由失地农民跨入城市贫民的行列。
2 失地农民社会保障存在的问题
2.1 补偿费用不合理，补偿水平低
《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿标准带有浓厚的计划经济色彩，是一种与市场无关的政策性价格。按照有关规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有，征用土地的安置补偿费必须专款专用，这意味着农民个人所能获得的补偿费只有地上附着物及青苗补偿费，占全部征地补偿费的极少部分，所获补偿较低。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，农民没有参与权和决策权甚至没有知情权，从而致使土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，据国家有关资料统计，被征用土地的收益分配比例是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%，补偿水平低已是一个不争的事实。
2.2 没有严格而完善的征地法律程序
征地一般要经过“申请——批准——公告——征用”这些程序，这样做有利于化解征地中的各种矛盾，保证失地农民的利益。我国各级政府对征地程序都做了明确的规定，地方也出台了具体的要求和办法。但是，有关土地征用程序的立法仅在土地管理法等法律中有模糊的规定，如仅规定了征地批准后和补偿方案确定后的“两公告一登记”程序，其他程序是否公告却没有规定，这使土地征用过程的公开性和透明度较低。除法律对征地的范围、程序等的规定不健全外，对征地补偿也缺乏法律规范，我国宪法对征地补偿没有明确的规定，也没有其它的统一立法来支撑，使土地补偿在立法上政出多门，只重视行政机关管理的方便，忽视了农民权益的保障。从土地赔偿款的分配来看，农民没有参与权和决策权，导致补偿款分配混乱。此外，对征地纠纷也没有相应的解决机制和细则，往往使纠纷无法解决，失地农民状告无门。即使有法律的规定，但因缺乏公正的司法监督，有些地方在征地与补偿也不依法办事，越权审批、任意降低补偿标准和补偿金的情况时有发生。因此，没有严格而完善的征地法律程序，失地农民的合法权益得不到真正的保障。