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摘 要 文本以检察机关提起行政公益诉讼为切入点，在对当前行政公益诉讼取得成效及存在问题进行分析研究的基础上，提出完善建议：检察机关需要进一步转变理念，在党委的领导下，多渠道收集线索，完善线索转化机制，加强外部沟通协调，建立协调、积极的工作关系，加强民行队伍建设。
关键词 检察机关 行政公益诉讼 依法行政
作者简介：邢敏、崔梦丽，青岛市市南区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.177
一、行政公益诉讼取得成效
（一）维护国家和社会公共利益，促进社会和谐稳定
检察机关提起行政公益诉讼，是履行宪法规定的法律监督职责，维护国家和社会公共利益，监督行政机关依法行政的重要举措。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，本身就是代表国家维护公益的主体，其长期以来从事法律监督工作的地位和权威决定了其能够从根本上扭转传统意义上行政诉讼中原告、被告力量不平衡的局面，①更好地维护社会公益，促进社会和谐稳定。
自2017年以来，青岛市检察机关共提起行政公益诉讼9件，发出行政公益诉讼诉前程序检察建议82份。检察机关通过行政公益诉讼制度，纠正了长期以来公益受损的现象，维护了社会的和谐稳定，为平安青岛建设做出了检察贡献，得到了社会公众的高度评价。
（二）有效督促政府依法行政，推动法治政府建设
法治国家最重要的特征就是通过宪法及法律明确权力与权力之间、权力与权利、权利与义务、权力与责任、实体与程序等之间关系的合理界线，通过权力的相互制衡来预防和制止国家公共权力的越权、滥权及形形色色权力异化及腐败现象②，从而确保公民的权利与公益的实现。建设法治政府的核心要义就是国家公权力的法治化。
由检察机关提起行政公益诉讼，不仅能在个案办理中纠正行政机关的违法乱作为或不作为现象、保护国家和社会公共利益，而且还能通过宣传、引领和示范效应，提高行政机关履职的合法性和积极性，增强社会对公共利益保护的热情与认知，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。当行政权力越界行使、侵害社会公共利益时，检察机关运用法律武器促進行政权力回到正确轨道上来，以个案办理推动系统治理，充分实现了行政公益诉讼督促政府依法行政、推动法治政府建设的作用。
（三）充分发挥三大优势，提升检察监督的司法公信力
1.充分发挥群众基础牢固的优势。青岛市10个基层检察机关对各自辖区的经济发展情况、人民生活状况非常熟悉，接收到的信息广泛，了解人民群众的诉求，对案件线索的发现也更加便利。比如，基层检察机关为丰富监督线索来源渠道，建立起了由50余家岛城各大律所、辖区行政机关代表组成的“行政公益诉讼监督促进会”，开展“民事行政检察法律宣传日”、“公益诉讼宣传周”等活动，在微博、微信开设“公益诉讼微课堂”，努力通过向全社会普法，不断提高全民法律素养，拓宽案件线索发现渠道，打造行政公益诉讼检察监督品牌。
2.充分发挥取证基本功扎实的优势。检察机关长期从事批捕、公诉等工作，技术力量和专业队伍相对完备，在应对复杂事实与法律认定问题时具有优势。比如，基层检察机关制定了《关于加强民事行政检察部门和相关业务部门内部协作的意见》、《公益诉讼线索移送机制》等，强化院内各部门业务协作配合、线索双向移送、疑难案件研讨等工作，形成行政公益诉讼合力。
3.充分发挥上下级协调联动的优势。检察机关之间是领导与被领导的关系，上级检察机关能够对下级院的案件开展情况予以指导，因此，更具协调优势。比如，在办理环保机关违法行使职权，致使社会不法分子利用虚假申报材料，骗取200余辆高污染黄标车提前淘汰补助资金300余万元的行政公益诉讼案件中，面对基层检察机关缺乏行政公益诉讼经验的现状，上级检察机关领导多次研究案情，部署取证方向，指导基层院履行公益诉讼诉前程序案件18件，提起行政公益诉讼后又出庭公诉，最终此案得以顺利起诉、胜诉。
二、存在的主要问题
（一）案件线索来源单一及转化机制不畅
对全国各地检察机关办理各类行政公益诉讼案件的案源进行研究后发现，除民行部门自行发现的案件外，绝大部分的线索由检察机关内部其他部门移交，其中，原自侦部门移交的线索占到很大比重。但随着国家监察体制改革，检察机关自侦部门转隶到监察委员会，给线索发现及移送带来新的挑战。同时，检察机关内部缺乏明确可操作的线索转化机制，加之，其他业务部门不具体从事行政公益诉讼的相关工作，对案件的范围、种类等无明确清晰的认识，导致一定数量的案件线索被遗漏。线索发现难、转化难、成案难成为检察机关提起行政公益诉讼时面临的共同难题。
（二）外部协调遭遇困境
1.部分政府机关对行政公益诉讼认识不足。行政公益诉讼制度尚处于起步阶段，部分政府机关未能树立正确的理念，对行政公益诉讼的认识存在偏差，不配合、不支持检察机关的工作，认为被检察机关起诉是对自己工作的全面否定，不了解行政公益诉讼制度的意义、程序及对于督促政府依法行政的重要性。
2.沟通协调机制不健全。当前，检察机关与法院、监察机关及行政机关的沟通协调机制尚不健全，信息共享存在壁垒，检察机关对行政执法行为掌握不全面、不系统，导致检察机关监督行政机关依法行政职能无法发挥应有效能。此外，与法院缺乏必要有效的协调沟通，使得检察机关在起诉环节可能出现需要补充证据的等情况，浪费司法资源。
（三）行政公益诉讼的专业力量及素能与公益诉讼需求不相适应
目前，检察机关公益诉讼工作主要由民事行政检察部门承担，而民事行政检察部门还承担着执行监督、审判人员违法行为监督等工作，案多人少的矛盾突出，息诉罢访压力与日俱增，面对公益司法保护的需求不断增大，检察机关开展公益诉讼工作无论从理念、办案力量上、能力上还不能相适应，特别是未能形成研究能力强、办案水平高的专司力量。除此之外，公益诉讼案件涉及行政法和诉讼法等多部法律法规，需要办案人员具有较强的专业功底，但检察机关对提起公益诉讼制度的基础理论和实务研究能力还有所欠缺。故“检察机关对行政领域和行政管理工作不够熟悉，相关专业要求也不完全具备，这是推进行政检察工作的主要障碍。”③
关键词 检察机关 行政公益诉讼 依法行政
作者简介：邢敏、崔梦丽，青岛市市南区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.177
一、行政公益诉讼取得成效
（一）维护国家和社会公共利益，促进社会和谐稳定
检察机关提起行政公益诉讼，是履行宪法规定的法律监督职责，维护国家和社会公共利益，监督行政机关依法行政的重要举措。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，本身就是代表国家维护公益的主体，其长期以来从事法律监督工作的地位和权威决定了其能够从根本上扭转传统意义上行政诉讼中原告、被告力量不平衡的局面，①更好地维护社会公益，促进社会和谐稳定。
自2017年以来，青岛市检察机关共提起行政公益诉讼9件，发出行政公益诉讼诉前程序检察建议82份。检察机关通过行政公益诉讼制度，纠正了长期以来公益受损的现象，维护了社会的和谐稳定，为平安青岛建设做出了检察贡献，得到了社会公众的高度评价。
（二）有效督促政府依法行政，推动法治政府建设
法治国家最重要的特征就是通过宪法及法律明确权力与权力之间、权力与权利、权利与义务、权力与责任、实体与程序等之间关系的合理界线，通过权力的相互制衡来预防和制止国家公共权力的越权、滥权及形形色色权力异化及腐败现象②，从而确保公民的权利与公益的实现。建设法治政府的核心要义就是国家公权力的法治化。
由检察机关提起行政公益诉讼，不仅能在个案办理中纠正行政机关的违法乱作为或不作为现象、保护国家和社会公共利益，而且还能通过宣传、引领和示范效应，提高行政机关履职的合法性和积极性，增强社会对公共利益保护的热情与认知，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。当行政权力越界行使、侵害社会公共利益时，检察机关运用法律武器促進行政权力回到正确轨道上来，以个案办理推动系统治理，充分实现了行政公益诉讼督促政府依法行政、推动法治政府建设的作用。
（三）充分发挥三大优势，提升检察监督的司法公信力
1.充分发挥群众基础牢固的优势。青岛市10个基层检察机关对各自辖区的经济发展情况、人民生活状况非常熟悉，接收到的信息广泛，了解人民群众的诉求，对案件线索的发现也更加便利。比如，基层检察机关为丰富监督线索来源渠道，建立起了由50余家岛城各大律所、辖区行政机关代表组成的“行政公益诉讼监督促进会”，开展“民事行政检察法律宣传日”、“公益诉讼宣传周”等活动，在微博、微信开设“公益诉讼微课堂”，努力通过向全社会普法，不断提高全民法律素养，拓宽案件线索发现渠道，打造行政公益诉讼检察监督品牌。
2.充分发挥取证基本功扎实的优势。检察机关长期从事批捕、公诉等工作，技术力量和专业队伍相对完备，在应对复杂事实与法律认定问题时具有优势。比如，基层检察机关制定了《关于加强民事行政检察部门和相关业务部门内部协作的意见》、《公益诉讼线索移送机制》等，强化院内各部门业务协作配合、线索双向移送、疑难案件研讨等工作，形成行政公益诉讼合力。
3.充分发挥上下级协调联动的优势。检察机关之间是领导与被领导的关系，上级检察机关能够对下级院的案件开展情况予以指导，因此，更具协调优势。比如，在办理环保机关违法行使职权，致使社会不法分子利用虚假申报材料，骗取200余辆高污染黄标车提前淘汰补助资金300余万元的行政公益诉讼案件中，面对基层检察机关缺乏行政公益诉讼经验的现状，上级检察机关领导多次研究案情，部署取证方向，指导基层院履行公益诉讼诉前程序案件18件，提起行政公益诉讼后又出庭公诉，最终此案得以顺利起诉、胜诉。
二、存在的主要问题
（一）案件线索来源单一及转化机制不畅
对全国各地检察机关办理各类行政公益诉讼案件的案源进行研究后发现，除民行部门自行发现的案件外，绝大部分的线索由检察机关内部其他部门移交，其中，原自侦部门移交的线索占到很大比重。但随着国家监察体制改革，检察机关自侦部门转隶到监察委员会，给线索发现及移送带来新的挑战。同时，检察机关内部缺乏明确可操作的线索转化机制，加之，其他业务部门不具体从事行政公益诉讼的相关工作，对案件的范围、种类等无明确清晰的认识，导致一定数量的案件线索被遗漏。线索发现难、转化难、成案难成为检察机关提起行政公益诉讼时面临的共同难题。
（二）外部协调遭遇困境
1.部分政府机关对行政公益诉讼认识不足。行政公益诉讼制度尚处于起步阶段，部分政府机关未能树立正确的理念，对行政公益诉讼的认识存在偏差，不配合、不支持检察机关的工作，认为被检察机关起诉是对自己工作的全面否定，不了解行政公益诉讼制度的意义、程序及对于督促政府依法行政的重要性。
2.沟通协调机制不健全。当前，检察机关与法院、监察机关及行政机关的沟通协调机制尚不健全，信息共享存在壁垒，检察机关对行政执法行为掌握不全面、不系统，导致检察机关监督行政机关依法行政职能无法发挥应有效能。此外，与法院缺乏必要有效的协调沟通，使得检察机关在起诉环节可能出现需要补充证据的等情况，浪费司法资源。
（三）行政公益诉讼的专业力量及素能与公益诉讼需求不相适应
目前，检察机关公益诉讼工作主要由民事行政检察部门承担，而民事行政检察部门还承担着执行监督、审判人员违法行为监督等工作，案多人少的矛盾突出，息诉罢访压力与日俱增，面对公益司法保护的需求不断增大，检察机关开展公益诉讼工作无论从理念、办案力量上、能力上还不能相适应，特别是未能形成研究能力强、办案水平高的专司力量。除此之外，公益诉讼案件涉及行政法和诉讼法等多部法律法规，需要办案人员具有较强的专业功底，但检察机关对提起公益诉讼制度的基础理论和实务研究能力还有所欠缺。故“检察机关对行政领域和行政管理工作不够熟悉，相关专业要求也不完全具备，这是推进行政检察工作的主要障碍。”③