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征集人民建议制度是信访制度的一种形式，其实质是信访。它们的区别在于，信访制度是被动的，而征集人民建议制度是主动的。作为一种新形式的信访制度，目的也许是想克服目前信访制度中存在的若干问题，但受制于信访传统模式的局限，征集人民建议制度在法理上存在若干无法克服的民主法治缺陷，应加以重视：
一、征集人民建议制度不能解决信访制度所存在的人治问题
诚然，一个服务于社会的政府，要听取人民的声音。但同样是“听取人民声音”，现代民主法治政府与封建社会有着本质的不同。从封建社会看，“听取人民声音”，充其量是一种开明君主的帝王心态。暴君明主的本质区别之一就在于后者能够广开言路，倾听不同的声音。中国历史上，征集和听取人民的声音，一直是中国封建社会开明之治的表现。战国时的故事“邹忌讽齐王纳谏”讲述了广开言路、纳谏的重要性。而中国古代尧、舜、禹之治往往被歌颂为广开言路的典范。清代诗人政治家龚自珍 “九州生气恃风雷， 万马齐喑究可哀。 我劝天公重抖擞， 不拘一格降人才”，也是呼吁封建統治者能够广开言路。朝鲜历史上甚至有一个走出皇宫倾听官吏、文人学士、士兵和农民意见的皇帝 （朝鲜英祖皇帝1721即位） 。但封建皇帝听取人民声音的时候，皇帝是主角，皇帝想不想听，想听什么，听后如何处置等完全取决于皇帝。所以，中国历史上虽有一些能够倾听人民声音的君王，但绝大多数皇帝都是专制暴君。其特点是想听取才听取，不想听就不理，甚至还要追究。而由于中国传统封建政治的特点，没有哪个皇帝能够真正做到倾听人民声音的。必须指出，1957年“反右”，就是这样一种“听取人民意见”制度的产物。结果是310万响应党和政府号召向党和政府提意见的知识分子和其他公民被打成右派。
与此相反，民主法治社会的政府倾听人民的声音是人民当家做主的表现。在一个民主和法治的国家，人民的声音是政府行为的指南。政府不仅要听取人民声音，而且要敬畏人民，服从人民的意愿。在民主法治条件下，政府是不是听取人民声音，不是取决于政府，政府也不能想听就听，想不听就不听。因为民主法治下的政府，本质上是人民的政府，是人民行使主权的一种方式。政府不过是人民的仆人，是为人民服务的公仆。人民政府的一切行为都必须出于人民的利益考虑，人民的利益是政府的最高行为目标。在这条件下，政府是不是听取人民的声音，已经不是政府主观意愿的一种表现，而是人民主权能否有效行使，政府是否完全按照人民意愿办事行使权力的问题。与此相适应，政府听取人民声音的形式，也从封建社会的纳谏、广开言路，到更多地表现为人民监督权、参与权和知情权的发展，或直接表现为人民基本权利如监督权、参政权和知情权的行使。一个现代的民主和法治国家，不是保证人民有纳谏、广开言路的可能，而是要充分保障人民的各项基本权利，特别是选举权、监督权、参与权和知情权。这就要求我国民主法治建设，在治国的理念和方式上，要超越开明君主救世主或人治的治国心态，从为民做主转向民主，从人治转向法治，真正实现治国方略的转变。
二、征集人民建议制度的理念缺乏合理性
从征集人民建议制度的目的看，可能是出于“党和政府联系人民的纽带”这一想法。但这里的“联系”和“纽带”都值得反思。比如，“党和政府联系人民”是我们讲得比较多的一个说法。但不妨问一下，党和政府为什么要联系群众？众所周知，我国长期的政治理论并不承认社会契约论，一般把近代以来卢梭的社会契约论等看作是资产阶级的学说。在这前提下，我国人民政权长期被看作是“枪杆子里面出政权”的结果。另一方面，为人民服务又是我国党和政府长期倡导的政治道义。但否认了社会契约，为人民服务似乎就缺少了社会的依托和某种必然性。事实上，“枪杆子里面出政权”和为人民服务之间似乎缺乏某种必然的联系。李世民、赵匡胤、朱元璋的封建王朝都是通过“枪杆子”取得的，为什么这些封建政权没有一个为人民服务的问题？反过来，近代以来民主法治的发展，却使社会契约成为一种“空气般的存在”，为人民服务不仅成为政府的基本政治道义，而且是一个法治政府的基本要求。在这情况下，政府与人民的关系，不是如何或怎样与人民相联系的问题，而且政府来源于人民的选择，服务于人民的选择目的和必须为人民服务的问题。同样，“纽带”说也是如此。政府和人民之间有没有纽带并不重要，关键在于人民是不是有权监督政府。一个民主和法治的政府，时刻受到人民的监督是“权为民所用”的基本保证。正如毛泽东所说，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]
必须强调，政府来源于人民并服务于人民的需要，也是马克思主义的基本思想。早在19世纪40年代，马克思就通过对黑格尔国家优于社会的法哲学批判，阐明了历史唯物主义的社会国家观，明确社会先于国家，社会是国家的基础，社会制约国家，国家服务于社会的思想：“市民社会是全部历史的真正发源地和舞台，”[2]“市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织。这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念上的上层建筑的基础。”[3]并认为对国家和社会理论的理解要从市民社会出发：“从市民社会出发阐明意识的所有各种不同理论的产物和形式，如宗教、哲学、道德等等，而且追溯它们产生的过程。”[4]国家产生于社会的需要。“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的市民社会。”[5]同样，产生于社会需要的国家，必须为社会服务，国家的产生是为了社会。“社会创立一个机关来保护自己的共同利益，免遭内部和外部的侵犯。这种机关就是国家政权。”[1]因为“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的；而在思辨的思维中这一切却是颠倒的。”[2]而社会作为国家之源，总在不同的方面约束和制约着国家。国家必须为社会服务，并以完成社会责任作为国家是否适格的标志。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[3]这就明确了，在国家和社会的关系上，社会是基础，国家是保障。社会在先，国家在后，国家产生于社会的需要。国家的目的是社会，国家必须为社会服务。因此，在一个民主和法治的国家，重要的不是政府是不是与人民相联系，而是人民有没有力量约束政府并有效地保障政府依法为人民服务。一个与人民相联系的政府未必是好政府，只有严格受到人民约束并能够保证为人民谋福利的政府才是人民的政府。 三、征集人民建议制度与我国社会管理回归社会的发展趋势不相符合
继2004年6月我党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以后，我国社会管理创新的发展趋势已经很明确。国务院在十八大前提出的“新两个凡是”实际上指出了社会管理创新的方向，即凡是属于社会的和社会能够管理的都应当还给社会。党的十八在此基础上进一步提出的“五位一体”的国家战略新布局，也明确包含了社会建设。可以说，随着中国民主法治建设的深化，社会管理回归社会已经形成了共识。现代社会中，公民、社会和国家的三个层次，社会是最大的层次。公民的绝大多数事务是在社会中解决的。国家只承担社会无法管理的事务，如外交、军事、治安等。在我国，属于社会的还给社会具有特别重要的意义。因为我国传统行政主导的社会管理，某种意义上已经没有了社会。中国形成了特有的公民和国家的两极结构，这不但不合理，也带来了巨大的社会问题。什么都管的政府不是好政府。所谓把屬于社会的还给社会，实际上就是要通过民主法治建设，推进中国形成大社会、小政府的社会结构。从这意义上，我国社会管理的创新，不是国家管理社会的形式和手段的变化，而是政府要逐步从社会管理中退出，逐步形成社会民主。凡是属于社会的都还给社会，凡是社会能管理的，都还给社会，社会通过民主的方式加以管理。
把社会管理还给社会是人民民主的应有之义。所谓民主，首先就是社会的民主。管理社会是人民管理国家的前提。人民如果连社会都不能管理，又如何担负起管理国家的责任？从这意义上，社会管理还给社会，正是社会主义民主的本质特征，对我国民主法治建设具有重大的意义。社会主义民主首先就是社会的民主。人民只有在社会层面担负起管理国家的职责，人民才有可能进而实现国家的民主管理。因此，我国民主建设必须从社会民主始。把社会管理权还给社会，其目的就是人民通过民主的方式来实现对社会的管理，建设一个体现大社会小政府理念的法治政府。
显然，从我国民主法治建设的方向和趋势看，我国社会管理要更多地突出社会的作用，会在更大程度和更大范围内突出人民管理社会的自觉性和主动性，社会管理的主体将从政府逐步转向社会。这样一种巨大的转变，意味着我国社会管理今后所面临的问题，不是政府如何听取人民的意见问题，而是人民群众如何自我管理的问题。是人民群众在多大程度上，多大范围内行使人民主权的问题。从法治政府的定位看，是一个如何实现政府退出社会，将社会管理权逐步回归社会的问题。 这就要求，政府在社会管理回归社会的过程中，要更多地促进社会的自我管理，而不是代替社会进行管理。为实现这一目标，政府不能再面面俱到什么都管，而应当有所管有所不管。随着社会管理权的回归，最终实现社会管理回归“社会有机体”（马克思语）的目标。
从社会管理的趋势来透视，征集人民建议制度不应扩大，因为目前征集人民建议制度的内容，绝大多数属于社会管理。比如城市建设和管理中的问题，教育医疗卫生中的纠纷、经济和文化管理中的问题等等。这些领域回归社会以后，当然还会有问题，但它已经不是政府如何来处理的问题，而是社会如何民主和科学地管理的问题，是社会中的每一个成员如何行使自己的权利来实施管理的问题或社会权利的实现问题。完善信访制度，必须要使现行的信访制度适应社会管理主体和方式的变化。但从我国目前的管理部门看，似乎还没有意识到这一转变。征集人民建议制度表明有关部门仍然还在强化这一机制及其权限，这显然不符合社会管理回归社会的民主法治理念。这样做，不仅不符合社会管理回归社会这一趋势，也不利于法治政府的建设。因为什么都管的政府从本质上说还没有超越人治政府的理念。
四、征集人民建议制度及其机制与宪法的规定有出入
从我国宪法的原则看，征集人民建议制度包括现行信访制度与我国宪法的规定有一个如何契合的问题。与这些制度最接近的是宪法第二十七条和四十一条。第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系， 倾听人民的意见和建议， 接受人民的监督， 努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这二条规定实际上包括了公民的三项基本权利：监督权、参与权和知情权。而作为保障公民对政府提出批评和建议的征集人民建议制度及信访制度，应当在落实公民的三大权利即监督权、参与权和知情权上下工夫。但从征集人民建议制度来看，它与宪法的这一规定仍有较大的距离。比如，公民对政府的批评和建议被纳入信访机制，导致公民对政府的批评和建议只能由政府来处理，而政府未必会公正处理对自己的批评。近年屡屡曝出警方介入网民批评政府的案例就是证明。同时，在一个民主和法治的国家，公民批评政府的权利主要限于信访机制也不合理。因为信访机构是政府自己的机构，公民行使监督和批评权只能向被批评者本人，而且是否接受和纠正也完全取决于政府自己，显然大大减弱了公民监督权、参与权的力量。此外，大量国家机关从上到下都设立信访机构也不符合“简政”的要求，过多地消耗了国家资源。
五、征集人民建议制度与现代民主法治的理念不相一致
罗尔斯认为程序正义必须包含五个要素：一般性要素、普遍适用性要素、公开性要素、排列各种相互冲突要求的次序的要素和终极性要素。其中，终极性是社会生活和谐和有效的社会所必不可少的要素。如果没有这样一种要素，同一个纠纷可以不受限制，随意地甚至无限制地启动法律程序，不仅不利于社会公正，也会造成社会纠纷解决资源的过度使用泛滥，最终不利于社会的公正。为了保证程序的终极性，当代发达国家大都确立了程序正义高于实体正义的理念，实体正义通过程序正义实现。所谓终极性就是程序的最后程序，这个程序结束，程序内的正义也就意味着完成或实现了。几年前上海召开过一次世界法官会议，在这次会议上，有人向发言的国外某首席大法官问了一个问题：请问贵国最高法院的判决会不会错？该大法官的回答很简单：不会错。这就是程序正义，其中包含了终极性要素。所谓不会错纯粹是形式或程序上的。因为在一个司法独立的环境中，不可能再有人纠正最高法院的判决。但这并不意味着它在实体上绝对不错。终极性要素是程序正义的要求， 终极性要求最大的优点就是限制了争端的无限发展。一个民主和法治的政府，当然要保障人民的利益。但保障人民利益必须合理有效。如果由于理解上或其他方面的问题，社会的纠纷和争端始终无法结束，最终必将损害社会的长远利益。诚然，没有一个国家的纠纷解决机制能够保证绝对正确公正。终极性程序也可能会有不公。但一个民主和法治的社会，必须确立纠纷或争端解决的某种标志。它是目前程序内社会公正的基本保证。如果它没有保障公正，可以通过修改程序的方式来推进程序。但在程序被修改之前，任何人都必须以终级性程序为纠纷和争端的最终和确定性解决的状态。从当代发达国家看，大都确立了这种社会纠纷解决的终极性要素，因而有效保障了社会的秩序和效率。
从我国来看，征集人民建议制度及其信访制度导致的社会问题不得不引起我们高度的关注。一是司法权威始终建立不起来。司法是法治国家社会公平的最后堡垒，但由于信访制度的存在，政府的一张“条子”就可以让司法重判，导致司法难以有权威。二是中央政府受到的信访压力越来越大。人们普遍相信中央离地方远，能够更加公正，导致中央政府所在地的上访问题越来越严重；三是司法的终极性程序和理念没有形成，人们更容易接受“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的上访经验，导致集体上访和反复上访越来越普遍。而有关部门不从体制上解决问题，仅仅以所谓“一票否决制”压基层政府，而基层政府则想方设法哄住、截住上访人， 不让其越级上访，这就出现了非正常息访的怪象。导致政府维稳投入日益增加，有的甚至成了无底洞。这是一个民主和法治的国家所难以想象的。
以上五个问题表明，征集人民建议制度与现代民主法治的理念和实践有一定的距离，与我国民主法治建设的方向也并不一致。为此，我个人并不主张进一步发展征集人民建议制度。相反，我主张在不太长的时间里，通过社会管理回归社会和司法体制建设，确立司法的最终权威。社会管理的大部分问题包括纠纷和争端都应当能够及时地在社会层面得到解决。同时，全面落实党的十八大报告，大力发展人民群众对于社会管理的参与权、表达权、知情权和监督权，解决不了的社会纠纷才进入司法程序。推动司法成为社会公平的最后堡垒。政府率先成为确立司法权威的模范，全民逐步建立起终极性程序的理念。当然，司法的终极性程序结束后，人民群众如果仍然认为有重大不公的，仍可以依法向各级人大代表和媒体反映。今后我国的信访接受主体应从信访机关转向人大代表和媒体。人大代表有义务向人民群众解释法律，宣传和普及人民建立终级性程序的理念，同时，对于实体瑕疵的判决，可通过人大立法和媒体监督的方式加以解決。由此，我国社会的纠纷和争端解决机制才会进入符合民主法治理念的良性发展。
（蒋德海：民进上海市委常委、松江政协常委、华东政法大学政党理论研究所所长、教授、 博士生导师）
[1]十六大以来党和国家重要文献选编（上一）[M].北京：人民出版社，2005：473.
[2] [3] [4]马克思恩格斯选集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995：88，130，92.
[5] 马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：532.
一、征集人民建议制度不能解决信访制度所存在的人治问题
诚然，一个服务于社会的政府，要听取人民的声音。但同样是“听取人民声音”，现代民主法治政府与封建社会有着本质的不同。从封建社会看，“听取人民声音”，充其量是一种开明君主的帝王心态。暴君明主的本质区别之一就在于后者能够广开言路，倾听不同的声音。中国历史上，征集和听取人民的声音，一直是中国封建社会开明之治的表现。战国时的故事“邹忌讽齐王纳谏”讲述了广开言路、纳谏的重要性。而中国古代尧、舜、禹之治往往被歌颂为广开言路的典范。清代诗人政治家龚自珍 “九州生气恃风雷， 万马齐喑究可哀。 我劝天公重抖擞， 不拘一格降人才”，也是呼吁封建統治者能够广开言路。朝鲜历史上甚至有一个走出皇宫倾听官吏、文人学士、士兵和农民意见的皇帝 （朝鲜英祖皇帝1721即位） 。但封建皇帝听取人民声音的时候，皇帝是主角，皇帝想不想听，想听什么，听后如何处置等完全取决于皇帝。所以，中国历史上虽有一些能够倾听人民声音的君王，但绝大多数皇帝都是专制暴君。其特点是想听取才听取，不想听就不理，甚至还要追究。而由于中国传统封建政治的特点，没有哪个皇帝能够真正做到倾听人民声音的。必须指出，1957年“反右”，就是这样一种“听取人民意见”制度的产物。结果是310万响应党和政府号召向党和政府提意见的知识分子和其他公民被打成右派。
与此相反，民主法治社会的政府倾听人民的声音是人民当家做主的表现。在一个民主和法治的国家，人民的声音是政府行为的指南。政府不仅要听取人民声音，而且要敬畏人民，服从人民的意愿。在民主法治条件下，政府是不是听取人民声音，不是取决于政府，政府也不能想听就听，想不听就不听。因为民主法治下的政府，本质上是人民的政府，是人民行使主权的一种方式。政府不过是人民的仆人，是为人民服务的公仆。人民政府的一切行为都必须出于人民的利益考虑，人民的利益是政府的最高行为目标。在这条件下，政府是不是听取人民的声音，已经不是政府主观意愿的一种表现，而是人民主权能否有效行使，政府是否完全按照人民意愿办事行使权力的问题。与此相适应，政府听取人民声音的形式，也从封建社会的纳谏、广开言路，到更多地表现为人民监督权、参与权和知情权的发展，或直接表现为人民基本权利如监督权、参政权和知情权的行使。一个现代的民主和法治国家，不是保证人民有纳谏、广开言路的可能，而是要充分保障人民的各项基本权利，特别是选举权、监督权、参与权和知情权。这就要求我国民主法治建设，在治国的理念和方式上，要超越开明君主救世主或人治的治国心态，从为民做主转向民主，从人治转向法治，真正实现治国方略的转变。
二、征集人民建议制度的理念缺乏合理性
从征集人民建议制度的目的看，可能是出于“党和政府联系人民的纽带”这一想法。但这里的“联系”和“纽带”都值得反思。比如，“党和政府联系人民”是我们讲得比较多的一个说法。但不妨问一下，党和政府为什么要联系群众？众所周知，我国长期的政治理论并不承认社会契约论，一般把近代以来卢梭的社会契约论等看作是资产阶级的学说。在这前提下，我国人民政权长期被看作是“枪杆子里面出政权”的结果。另一方面，为人民服务又是我国党和政府长期倡导的政治道义。但否认了社会契约，为人民服务似乎就缺少了社会的依托和某种必然性。事实上，“枪杆子里面出政权”和为人民服务之间似乎缺乏某种必然的联系。李世民、赵匡胤、朱元璋的封建王朝都是通过“枪杆子”取得的，为什么这些封建政权没有一个为人民服务的问题？反过来，近代以来民主法治的发展，却使社会契约成为一种“空气般的存在”，为人民服务不仅成为政府的基本政治道义，而且是一个法治政府的基本要求。在这情况下，政府与人民的关系，不是如何或怎样与人民相联系的问题，而且政府来源于人民的选择，服务于人民的选择目的和必须为人民服务的问题。同样，“纽带”说也是如此。政府和人民之间有没有纽带并不重要，关键在于人民是不是有权监督政府。一个民主和法治的政府，时刻受到人民的监督是“权为民所用”的基本保证。正如毛泽东所说，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]
必须强调，政府来源于人民并服务于人民的需要，也是马克思主义的基本思想。早在19世纪40年代，马克思就通过对黑格尔国家优于社会的法哲学批判，阐明了历史唯物主义的社会国家观，明确社会先于国家，社会是国家的基础，社会制约国家，国家服务于社会的思想：“市民社会是全部历史的真正发源地和舞台，”[2]“市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织。这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念上的上层建筑的基础。”[3]并认为对国家和社会理论的理解要从市民社会出发：“从市民社会出发阐明意识的所有各种不同理论的产物和形式，如宗教、哲学、道德等等，而且追溯它们产生的过程。”[4]国家产生于社会的需要。“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的市民社会。”[5]同样，产生于社会需要的国家，必须为社会服务，国家的产生是为了社会。“社会创立一个机关来保护自己的共同利益，免遭内部和外部的侵犯。这种机关就是国家政权。”[1]因为“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的；而在思辨的思维中这一切却是颠倒的。”[2]而社会作为国家之源，总在不同的方面约束和制约着国家。国家必须为社会服务，并以完成社会责任作为国家是否适格的标志。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[3]这就明确了，在国家和社会的关系上，社会是基础，国家是保障。社会在先，国家在后，国家产生于社会的需要。国家的目的是社会，国家必须为社会服务。因此，在一个民主和法治的国家，重要的不是政府是不是与人民相联系，而是人民有没有力量约束政府并有效地保障政府依法为人民服务。一个与人民相联系的政府未必是好政府，只有严格受到人民约束并能够保证为人民谋福利的政府才是人民的政府。 三、征集人民建议制度与我国社会管理回归社会的发展趋势不相符合
继2004年6月我党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以后，我国社会管理创新的发展趋势已经很明确。国务院在十八大前提出的“新两个凡是”实际上指出了社会管理创新的方向，即凡是属于社会的和社会能够管理的都应当还给社会。党的十八在此基础上进一步提出的“五位一体”的国家战略新布局，也明确包含了社会建设。可以说，随着中国民主法治建设的深化，社会管理回归社会已经形成了共识。现代社会中，公民、社会和国家的三个层次，社会是最大的层次。公民的绝大多数事务是在社会中解决的。国家只承担社会无法管理的事务，如外交、军事、治安等。在我国，属于社会的还给社会具有特别重要的意义。因为我国传统行政主导的社会管理，某种意义上已经没有了社会。中国形成了特有的公民和国家的两极结构，这不但不合理，也带来了巨大的社会问题。什么都管的政府不是好政府。所谓把屬于社会的还给社会，实际上就是要通过民主法治建设，推进中国形成大社会、小政府的社会结构。从这意义上，我国社会管理的创新，不是国家管理社会的形式和手段的变化，而是政府要逐步从社会管理中退出，逐步形成社会民主。凡是属于社会的都还给社会，凡是社会能管理的，都还给社会，社会通过民主的方式加以管理。
把社会管理还给社会是人民民主的应有之义。所谓民主，首先就是社会的民主。管理社会是人民管理国家的前提。人民如果连社会都不能管理，又如何担负起管理国家的责任？从这意义上，社会管理还给社会，正是社会主义民主的本质特征，对我国民主法治建设具有重大的意义。社会主义民主首先就是社会的民主。人民只有在社会层面担负起管理国家的职责，人民才有可能进而实现国家的民主管理。因此，我国民主建设必须从社会民主始。把社会管理权还给社会，其目的就是人民通过民主的方式来实现对社会的管理，建设一个体现大社会小政府理念的法治政府。
显然，从我国民主法治建设的方向和趋势看，我国社会管理要更多地突出社会的作用，会在更大程度和更大范围内突出人民管理社会的自觉性和主动性，社会管理的主体将从政府逐步转向社会。这样一种巨大的转变，意味着我国社会管理今后所面临的问题，不是政府如何听取人民的意见问题，而是人民群众如何自我管理的问题。是人民群众在多大程度上，多大范围内行使人民主权的问题。从法治政府的定位看，是一个如何实现政府退出社会，将社会管理权逐步回归社会的问题。 这就要求，政府在社会管理回归社会的过程中，要更多地促进社会的自我管理，而不是代替社会进行管理。为实现这一目标，政府不能再面面俱到什么都管，而应当有所管有所不管。随着社会管理权的回归，最终实现社会管理回归“社会有机体”（马克思语）的目标。
从社会管理的趋势来透视，征集人民建议制度不应扩大，因为目前征集人民建议制度的内容，绝大多数属于社会管理。比如城市建设和管理中的问题，教育医疗卫生中的纠纷、经济和文化管理中的问题等等。这些领域回归社会以后，当然还会有问题，但它已经不是政府如何来处理的问题，而是社会如何民主和科学地管理的问题，是社会中的每一个成员如何行使自己的权利来实施管理的问题或社会权利的实现问题。完善信访制度，必须要使现行的信访制度适应社会管理主体和方式的变化。但从我国目前的管理部门看，似乎还没有意识到这一转变。征集人民建议制度表明有关部门仍然还在强化这一机制及其权限，这显然不符合社会管理回归社会的民主法治理念。这样做，不仅不符合社会管理回归社会这一趋势，也不利于法治政府的建设。因为什么都管的政府从本质上说还没有超越人治政府的理念。
四、征集人民建议制度及其机制与宪法的规定有出入
从我国宪法的原则看，征集人民建议制度包括现行信访制度与我国宪法的规定有一个如何契合的问题。与这些制度最接近的是宪法第二十七条和四十一条。第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系， 倾听人民的意见和建议， 接受人民的监督， 努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这二条规定实际上包括了公民的三项基本权利：监督权、参与权和知情权。而作为保障公民对政府提出批评和建议的征集人民建议制度及信访制度，应当在落实公民的三大权利即监督权、参与权和知情权上下工夫。但从征集人民建议制度来看，它与宪法的这一规定仍有较大的距离。比如，公民对政府的批评和建议被纳入信访机制，导致公民对政府的批评和建议只能由政府来处理，而政府未必会公正处理对自己的批评。近年屡屡曝出警方介入网民批评政府的案例就是证明。同时，在一个民主和法治的国家，公民批评政府的权利主要限于信访机制也不合理。因为信访机构是政府自己的机构，公民行使监督和批评权只能向被批评者本人，而且是否接受和纠正也完全取决于政府自己，显然大大减弱了公民监督权、参与权的力量。此外，大量国家机关从上到下都设立信访机构也不符合“简政”的要求，过多地消耗了国家资源。
五、征集人民建议制度与现代民主法治的理念不相一致
罗尔斯认为程序正义必须包含五个要素：一般性要素、普遍适用性要素、公开性要素、排列各种相互冲突要求的次序的要素和终极性要素。其中，终极性是社会生活和谐和有效的社会所必不可少的要素。如果没有这样一种要素，同一个纠纷可以不受限制，随意地甚至无限制地启动法律程序，不仅不利于社会公正，也会造成社会纠纷解决资源的过度使用泛滥，最终不利于社会的公正。为了保证程序的终极性，当代发达国家大都确立了程序正义高于实体正义的理念，实体正义通过程序正义实现。所谓终极性就是程序的最后程序，这个程序结束，程序内的正义也就意味着完成或实现了。几年前上海召开过一次世界法官会议，在这次会议上，有人向发言的国外某首席大法官问了一个问题：请问贵国最高法院的判决会不会错？该大法官的回答很简单：不会错。这就是程序正义，其中包含了终极性要素。所谓不会错纯粹是形式或程序上的。因为在一个司法独立的环境中，不可能再有人纠正最高法院的判决。但这并不意味着它在实体上绝对不错。终极性要素是程序正义的要求， 终极性要求最大的优点就是限制了争端的无限发展。一个民主和法治的政府，当然要保障人民的利益。但保障人民利益必须合理有效。如果由于理解上或其他方面的问题，社会的纠纷和争端始终无法结束，最终必将损害社会的长远利益。诚然，没有一个国家的纠纷解决机制能够保证绝对正确公正。终极性程序也可能会有不公。但一个民主和法治的社会，必须确立纠纷或争端解决的某种标志。它是目前程序内社会公正的基本保证。如果它没有保障公正，可以通过修改程序的方式来推进程序。但在程序被修改之前，任何人都必须以终级性程序为纠纷和争端的最终和确定性解决的状态。从当代发达国家看，大都确立了这种社会纠纷解决的终极性要素，因而有效保障了社会的秩序和效率。
从我国来看，征集人民建议制度及其信访制度导致的社会问题不得不引起我们高度的关注。一是司法权威始终建立不起来。司法是法治国家社会公平的最后堡垒，但由于信访制度的存在，政府的一张“条子”就可以让司法重判，导致司法难以有权威。二是中央政府受到的信访压力越来越大。人们普遍相信中央离地方远，能够更加公正，导致中央政府所在地的上访问题越来越严重；三是司法的终极性程序和理念没有形成，人们更容易接受“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的上访经验，导致集体上访和反复上访越来越普遍。而有关部门不从体制上解决问题，仅仅以所谓“一票否决制”压基层政府，而基层政府则想方设法哄住、截住上访人， 不让其越级上访，这就出现了非正常息访的怪象。导致政府维稳投入日益增加，有的甚至成了无底洞。这是一个民主和法治的国家所难以想象的。
以上五个问题表明，征集人民建议制度与现代民主法治的理念和实践有一定的距离，与我国民主法治建设的方向也并不一致。为此，我个人并不主张进一步发展征集人民建议制度。相反，我主张在不太长的时间里，通过社会管理回归社会和司法体制建设，确立司法的最终权威。社会管理的大部分问题包括纠纷和争端都应当能够及时地在社会层面得到解决。同时，全面落实党的十八大报告，大力发展人民群众对于社会管理的参与权、表达权、知情权和监督权，解决不了的社会纠纷才进入司法程序。推动司法成为社会公平的最后堡垒。政府率先成为确立司法权威的模范，全民逐步建立起终极性程序的理念。当然，司法的终极性程序结束后，人民群众如果仍然认为有重大不公的，仍可以依法向各级人大代表和媒体反映。今后我国的信访接受主体应从信访机关转向人大代表和媒体。人大代表有义务向人民群众解释法律，宣传和普及人民建立终级性程序的理念，同时，对于实体瑕疵的判决，可通过人大立法和媒体监督的方式加以解決。由此，我国社会的纠纷和争端解决机制才会进入符合民主法治理念的良性发展。
（蒋德海：民进上海市委常委、松江政协常委、华东政法大学政党理论研究所所长、教授、 博士生导师）
[1]十六大以来党和国家重要文献选编（上一）[M].北京：人民出版社，2005：473.
[2] [3] [4]马克思恩格斯选集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995：88，130，92.
[5] 马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：532.