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2010年4月14日,俄总统新闻局称,俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了关于国家反腐败战略和2010-2011年国家反腐败计划的法令。据悉,这份国家反腐战略文件,规定了俄中期国家反腐政策的主要方向及实施措施。
俄罗斯开展反腐败斗争已经有十多年的时间,但形成较为系统的制度、方针和政策,形成可操作的、细化的实施机制,也是这几年的事。尽管目前俄罗斯的反腐成效并不显著,官场腐败状况甚至不降反增,但从趋势和前景来看,俄罗斯高层领导人坚定的反腐决心和锲而不舍的一系列反腐行动将会产生一定的积极效应。
反腐法律从堵截行贿受贿源入手
在俄罗斯的腐败“模式”中,行贿和受贿已成为社会熟视无睹的现象,在俄罗斯国内腐败案件中占有很大比重。根据杜马代表阿列克谢·沃尔科夫的统计,在2009年被判刑的1.7万名腐败犯罪分子中,受贿者占2300人,行贿者占3000人。同一年,俄联邦总检察院调查委员会掌握的腐败嫌疑对象超过2万,其中有较高地位的人数超过1500人。据俄内务部经济安全厅的统计,2009年俄平均贿赂的货币额比2008年增加了一倍多,形成水涨船高的趋势(随着生活状况的改善,行贿者的贿赂数额和官员获得的贿赂数额均愈趋增加),全年经济犯罪造成的损失高达1万亿卢布,是上一年的八倍。另外的现象是,俄罗斯的贿赂犯罪已经渗透到包括教育、卫生、文化和体育等在内的社会各个领域和部门,只要有利益可以攫取,贿赂犯罪无孔不入。尽管有法律条文,但为了替自身创造有利的业务经营条件,获取丰厚利益,国内经营者向主管部门行贿的数量和规模有增无减。除此之外,外资公司为适应俄罗斯的“地方规矩”,也大施行贿之风。俄罗斯法律从三个方面确定了贿赂犯罪的范围及阻止手段:首先,确认受贿是犯罪,行贿也是犯罪。因为行贿既使他人陷入犯罪泥潭,也令法制社会的秩序遭到削弱甚至破坏。其次,被行贿对象有义务举报行贿者,否则自身也将受到惩罚。俄罗斯法律此项规定的含义很清楚,即:使行贿者的行为受到制约,斩断行贿者和受贿者之间的亲和力和联系,从而减少贿赂犯罪的数量和规模。再次,以是否超过3000卢布(约值100美元)或相等于3000卢布价值的物品作为“礼物”和“贿赂”的界限。这是一个严格的标准,以较低价值的货币或物品作为行贿和受贿犯罪的起点反映俄罗斯政权在致力于杜绝行贿和受贿方面利用法律制裁手段的良苦用心。不过,法律在这方面的严格规定并没有带来相应的积极结果,相反,行贿和受贿的数量、数额呈现逐年迅速扩大、攀升之势,其中的原因值得深究。
财产公示制度彰显反腐力度
较之官员提交收入和财产信息,官员及其家庭部分成员收入和财产信息的公示显示俄罗斯反腐败力度进一步加强。2009年4月,以俄罗斯总统梅德韦杰夫和总理普京为首以及包括副总理和部长在内的政府高级官员在网上首次公布了自己及其家庭部分成员的收入和财产。2010年4月,除了俄罗斯总统和总理及其家庭部分成员再次率先在网上公布收入和财产情况之外,俄政权所有官员以及国有公司、基金会等领导人的相关信息亦被规定在相应的网站上公布或提供给媒体。公示的目的在于,第一,使得官员收入和财产状况被置于民众的监督之下。第二,官员配偶以及未成年子女收入和财产同被置于民众的监督之下,使得官员收入和财产信息的真实性进一步加强,使得官员收入、财产转移和隐匿的几率大为减小。第三,对竞聘国家公职人员的收入和财产信息申报要求以及对竞聘国家集团公司、国家基金会和其他由俄联邦在相关法律基础上建立的机构职务者的收入和财产公示意味着对公职人员从录用前就开始实施严格的财产监督,使之杜绝获得非法收入或非法财产的可能性。
俄罗斯国内众多民众对实施官员收入和财产公示制度的有效性表示怀疑,例如,俄罗斯“干部门户研究中心”的调查表明,只有8%的被调查者相信网站上公布的官员及其家属的收入信息“正确”, 71%的被调查者对此予以否定。后者认为,信息中没有反映这些官员的间接收入,因为官员的奖金和补贴要超过他们工资的“数倍”。他们知道俄罗斯许多官员有灰色收入来源,不相信这些人会“改邪归正”,不相信他们会放弃利用行政资源牟利的特权和机会。但无论如何,官员收入和财产公示是需要勇气的,这将在客观上加大官员收入和财产信息的透明度,将官员及其家庭的收入和财产状况置于广大民众的监督之下,形成对官员非法攫取财富的动机和行为的强大威慑力,使得廉政效应逐渐显现和扩大。
反腐重点从整肃强力部门开始
一个悖理的现象是,在俄罗斯高层领导加大反腐力度的同时,俄罗斯强力部门的腐败问题却愈趋突出,其中,俄罗斯内务部的腐败状况尤其严峻。根据俄罗斯内务部经济安全厅统计,2009年在商业机构和其他经济领域内,机构强力部门公职犯罪案4300起,其中内务部官员的犯罪案子有4200起,占绝对比重,因而在社会上产生强烈反响。为了整肃不正之风,尤其改变内务部警察的营私舞弊状况,俄罗斯总统梅德韦杰夫于2009年12月24日签署了“完善内务机构活动的措施”令,率先对内务部进行全面改革。改革“措施”包括:第一,精简机构和编制。在2012年1月1日之前联邦内务部及其下属机构的警察人员将削减20%;联邦内务部的厅级机构将从15个减少至13个。第二,从2012年1月1日起,全国各级内务机构的经费改中央和地方分级拨款为由中央财政统一拨款,并相应增加拨款规模;大幅度提高官员工资,使他们的平均工资增加两倍;改善他们的居住条件。第三,调整和修改相关法令,使警察脱离“非固有”职能,减少犯罪。第四,重新制定选拔、招收内务部官员的程序,包括考察他们的道德、伦理修养和心理素质。第五,内务部制定综合反腐措施,制定对各级官员实施反腐败职业教育和补充职业教育的纲领。第六,内务部建立各级机构活动绩效的科学评估系统。
显然,内务部及其下属机构是俄罗斯反腐败的关键部门,改革的成功与否对俄罗斯反腐具有关键意义,只有把好内务部机构的大门,俄罗斯的反腐形势才会根本改观。早在2008年,俄罗斯总统和总理就开始考虑内务部及其地方下属机构的改革,进入2009年,已经形成相对完整的改革构想和措施。这些改革措施具有明确针对性,例如,由联邦财政统一拨款将使各级内务部门完全独立。而财政拨款的非集中化向集中化转变则意味着,警察必须割断同地方政权和商务机构的联系,从而降低内务机关与地方政权和商业机构通过贿赂手段相互利用等违法犯罪的案发率。精简机构和官员亦有助于增加在职人员的工资收入、改善他们的居住条件和提高工作效率,有助于降低警察营私舞弊和收受贿赂的违法犯罪率。因为,在地方财政供养本地内务机构及其官员的拨款条件下,地方内务管理机构必然会出现“拿人家手短,吃人家嘴软”的情况和结果。相反,在统一拨款和高报酬、高福利条件下,官员面对贿赂将会考虑和权衡利弊得失,从而减缓违法犯罪案例数量的上升势头。而对新进人员从道德、伦理和心理素质方面进行考察有助于选拔具有更好素质和品德的公民从事警务工作,从根本上减少腐败案件的发生率。
内务部相应的改革还包括:在内部建立反腐败管理局以监督警察的收入;被裁人员中的相当一部分人将获得再培训机会,使之避免失业,顺利转岗。2010年1月,俄暂时中止了内务部及其地方机关吸收新官员的过程,并停止在职官员的内部调剂和再分配的做法。与此同时,撤销了“内务部交通法律秩序保障厅”,解除了该厅领导人的职务。除此之外,俄立法机关积极制定相关法律,倾向于对内务机构违法官员的重罚措施,诸如,违背命令的警察将被处以六个月以下的监禁。而且,梅德韦杰夫倾向于把严惩措施推广到其他强力部门。
自上而下,锲而不舍地反腐
俄罗斯的反腐斗争是一场自上而下的整肃公务制度、启动行政制度改革和改变社会风气的运动。在梅德韦杰夫当选新一届总统的两年时间里,他以反腐败为己任,身体力行,同官场腐败风气做坚决的斗争,致力于反腐败制度建设和实践,使之在短时间里取得反腐败制度建设的积极进展,也使得反腐败斗争的实践保持经久不衰的态势和局面。梅德韦杰夫在2008年5月刚执政一星期时,就签署了“反腐败措施”令,7月末俄出台了“国家反腐败计划”,9月他向国家杜马提交反腐败法草案,而在12月下旬,俄罗斯全新的“反腐败法”在他的敦促和努力下正式颁布实施。在调整了基本的法律制度后,他致力于反腐机制建设。他曾在2009年5月18日一天之内连续签署五道涉及官员及其家庭部分成员收入和财产信息申报机制的命令,使得俄罗斯官员信息申报机制的形成取得突破。2010年4月11日,梅德韦杰夫又签署了“2010-2011年反腐败”令,使俄罗斯的反腐败斗争保持每两年修正一次计划和重新评估、修正相关律令的连续性。重要的是,在俄联邦层面出台的一系列反腐败律令、方针和政策在主体一级得到了响应和落实,俄罗斯的各州、市、共和国和自治区纷纷出台适合本地区特点的反腐败法规、政策和实施机制,俄联邦政权各级机关亦根据梅德韦杰夫总统的指示,积极落实本部门的反腐败措施,使得反腐败斗争的气氛和声势在国内延续。
总之,重要的不是俄罗斯总统做出表率,率先公示自身及其配偶和未成年孩子的收入和财产信息,而在于对俄反腐败斗争积极前景保持坚定信念,在于他实施反腐败计划的坚韧性。他遵循的原则是超前做出制度安排并有计划地开展反腐败斗争,在他看来,反腐败斗争最主要的任务是促进社会意识的根本转变,是在国内形成唾弃营私舞弊的社会氛围。反腐战略和反腐计划的有机结合,反腐斗争大方向的把握同反腐斗争的具体步骤相结合是梅德韦杰夫推动反腐斗争的基本策略和方法。从俄罗斯已经历的反腐败斗争的过程看,梅德韦杰夫对在俄罗斯反腐败斗争中取得积极进展的前景是持有信心的,当然反腐实际情况与他本人的预期结果存在差距。■
编辑:黄灵yeshzhwu@gmail.com
俄罗斯开展反腐败斗争已经有十多年的时间,但形成较为系统的制度、方针和政策,形成可操作的、细化的实施机制,也是这几年的事。尽管目前俄罗斯的反腐成效并不显著,官场腐败状况甚至不降反增,但从趋势和前景来看,俄罗斯高层领导人坚定的反腐决心和锲而不舍的一系列反腐行动将会产生一定的积极效应。
反腐法律从堵截行贿受贿源入手
在俄罗斯的腐败“模式”中,行贿和受贿已成为社会熟视无睹的现象,在俄罗斯国内腐败案件中占有很大比重。根据杜马代表阿列克谢·沃尔科夫的统计,在2009年被判刑的1.7万名腐败犯罪分子中,受贿者占2300人,行贿者占3000人。同一年,俄联邦总检察院调查委员会掌握的腐败嫌疑对象超过2万,其中有较高地位的人数超过1500人。据俄内务部经济安全厅的统计,2009年俄平均贿赂的货币额比2008年增加了一倍多,形成水涨船高的趋势(随着生活状况的改善,行贿者的贿赂数额和官员获得的贿赂数额均愈趋增加),全年经济犯罪造成的损失高达1万亿卢布,是上一年的八倍。另外的现象是,俄罗斯的贿赂犯罪已经渗透到包括教育、卫生、文化和体育等在内的社会各个领域和部门,只要有利益可以攫取,贿赂犯罪无孔不入。尽管有法律条文,但为了替自身创造有利的业务经营条件,获取丰厚利益,国内经营者向主管部门行贿的数量和规模有增无减。除此之外,外资公司为适应俄罗斯的“地方规矩”,也大施行贿之风。俄罗斯法律从三个方面确定了贿赂犯罪的范围及阻止手段:首先,确认受贿是犯罪,行贿也是犯罪。因为行贿既使他人陷入犯罪泥潭,也令法制社会的秩序遭到削弱甚至破坏。其次,被行贿对象有义务举报行贿者,否则自身也将受到惩罚。俄罗斯法律此项规定的含义很清楚,即:使行贿者的行为受到制约,斩断行贿者和受贿者之间的亲和力和联系,从而减少贿赂犯罪的数量和规模。再次,以是否超过3000卢布(约值100美元)或相等于3000卢布价值的物品作为“礼物”和“贿赂”的界限。这是一个严格的标准,以较低价值的货币或物品作为行贿和受贿犯罪的起点反映俄罗斯政权在致力于杜绝行贿和受贿方面利用法律制裁手段的良苦用心。不过,法律在这方面的严格规定并没有带来相应的积极结果,相反,行贿和受贿的数量、数额呈现逐年迅速扩大、攀升之势,其中的原因值得深究。
财产公示制度彰显反腐力度
较之官员提交收入和财产信息,官员及其家庭部分成员收入和财产信息的公示显示俄罗斯反腐败力度进一步加强。2009年4月,以俄罗斯总统梅德韦杰夫和总理普京为首以及包括副总理和部长在内的政府高级官员在网上首次公布了自己及其家庭部分成员的收入和财产。2010年4月,除了俄罗斯总统和总理及其家庭部分成员再次率先在网上公布收入和财产情况之外,俄政权所有官员以及国有公司、基金会等领导人的相关信息亦被规定在相应的网站上公布或提供给媒体。公示的目的在于,第一,使得官员收入和财产状况被置于民众的监督之下。第二,官员配偶以及未成年子女收入和财产同被置于民众的监督之下,使得官员收入和财产信息的真实性进一步加强,使得官员收入、财产转移和隐匿的几率大为减小。第三,对竞聘国家公职人员的收入和财产信息申报要求以及对竞聘国家集团公司、国家基金会和其他由俄联邦在相关法律基础上建立的机构职务者的收入和财产公示意味着对公职人员从录用前就开始实施严格的财产监督,使之杜绝获得非法收入或非法财产的可能性。
俄罗斯国内众多民众对实施官员收入和财产公示制度的有效性表示怀疑,例如,俄罗斯“干部门户研究中心”的调查表明,只有8%的被调查者相信网站上公布的官员及其家属的收入信息“正确”, 71%的被调查者对此予以否定。后者认为,信息中没有反映这些官员的间接收入,因为官员的奖金和补贴要超过他们工资的“数倍”。他们知道俄罗斯许多官员有灰色收入来源,不相信这些人会“改邪归正”,不相信他们会放弃利用行政资源牟利的特权和机会。但无论如何,官员收入和财产公示是需要勇气的,这将在客观上加大官员收入和财产信息的透明度,将官员及其家庭的收入和财产状况置于广大民众的监督之下,形成对官员非法攫取财富的动机和行为的强大威慑力,使得廉政效应逐渐显现和扩大。
反腐重点从整肃强力部门开始
一个悖理的现象是,在俄罗斯高层领导加大反腐力度的同时,俄罗斯强力部门的腐败问题却愈趋突出,其中,俄罗斯内务部的腐败状况尤其严峻。根据俄罗斯内务部经济安全厅统计,2009年在商业机构和其他经济领域内,机构强力部门公职犯罪案4300起,其中内务部官员的犯罪案子有4200起,占绝对比重,因而在社会上产生强烈反响。为了整肃不正之风,尤其改变内务部警察的营私舞弊状况,俄罗斯总统梅德韦杰夫于2009年12月24日签署了“完善内务机构活动的措施”令,率先对内务部进行全面改革。改革“措施”包括:第一,精简机构和编制。在2012年1月1日之前联邦内务部及其下属机构的警察人员将削减20%;联邦内务部的厅级机构将从15个减少至13个。第二,从2012年1月1日起,全国各级内务机构的经费改中央和地方分级拨款为由中央财政统一拨款,并相应增加拨款规模;大幅度提高官员工资,使他们的平均工资增加两倍;改善他们的居住条件。第三,调整和修改相关法令,使警察脱离“非固有”职能,减少犯罪。第四,重新制定选拔、招收内务部官员的程序,包括考察他们的道德、伦理修养和心理素质。第五,内务部制定综合反腐措施,制定对各级官员实施反腐败职业教育和补充职业教育的纲领。第六,内务部建立各级机构活动绩效的科学评估系统。
显然,内务部及其下属机构是俄罗斯反腐败的关键部门,改革的成功与否对俄罗斯反腐具有关键意义,只有把好内务部机构的大门,俄罗斯的反腐形势才会根本改观。早在2008年,俄罗斯总统和总理就开始考虑内务部及其地方下属机构的改革,进入2009年,已经形成相对完整的改革构想和措施。这些改革措施具有明确针对性,例如,由联邦财政统一拨款将使各级内务部门完全独立。而财政拨款的非集中化向集中化转变则意味着,警察必须割断同地方政权和商务机构的联系,从而降低内务机关与地方政权和商业机构通过贿赂手段相互利用等违法犯罪的案发率。精简机构和官员亦有助于增加在职人员的工资收入、改善他们的居住条件和提高工作效率,有助于降低警察营私舞弊和收受贿赂的违法犯罪率。因为,在地方财政供养本地内务机构及其官员的拨款条件下,地方内务管理机构必然会出现“拿人家手短,吃人家嘴软”的情况和结果。相反,在统一拨款和高报酬、高福利条件下,官员面对贿赂将会考虑和权衡利弊得失,从而减缓违法犯罪案例数量的上升势头。而对新进人员从道德、伦理和心理素质方面进行考察有助于选拔具有更好素质和品德的公民从事警务工作,从根本上减少腐败案件的发生率。
内务部相应的改革还包括:在内部建立反腐败管理局以监督警察的收入;被裁人员中的相当一部分人将获得再培训机会,使之避免失业,顺利转岗。2010年1月,俄暂时中止了内务部及其地方机关吸收新官员的过程,并停止在职官员的内部调剂和再分配的做法。与此同时,撤销了“内务部交通法律秩序保障厅”,解除了该厅领导人的职务。除此之外,俄立法机关积极制定相关法律,倾向于对内务机构违法官员的重罚措施,诸如,违背命令的警察将被处以六个月以下的监禁。而且,梅德韦杰夫倾向于把严惩措施推广到其他强力部门。
自上而下,锲而不舍地反腐
俄罗斯的反腐斗争是一场自上而下的整肃公务制度、启动行政制度改革和改变社会风气的运动。在梅德韦杰夫当选新一届总统的两年时间里,他以反腐败为己任,身体力行,同官场腐败风气做坚决的斗争,致力于反腐败制度建设和实践,使之在短时间里取得反腐败制度建设的积极进展,也使得反腐败斗争的实践保持经久不衰的态势和局面。梅德韦杰夫在2008年5月刚执政一星期时,就签署了“反腐败措施”令,7月末俄出台了“国家反腐败计划”,9月他向国家杜马提交反腐败法草案,而在12月下旬,俄罗斯全新的“反腐败法”在他的敦促和努力下正式颁布实施。在调整了基本的法律制度后,他致力于反腐机制建设。他曾在2009年5月18日一天之内连续签署五道涉及官员及其家庭部分成员收入和财产信息申报机制的命令,使得俄罗斯官员信息申报机制的形成取得突破。2010年4月11日,梅德韦杰夫又签署了“2010-2011年反腐败”令,使俄罗斯的反腐败斗争保持每两年修正一次计划和重新评估、修正相关律令的连续性。重要的是,在俄联邦层面出台的一系列反腐败律令、方针和政策在主体一级得到了响应和落实,俄罗斯的各州、市、共和国和自治区纷纷出台适合本地区特点的反腐败法规、政策和实施机制,俄联邦政权各级机关亦根据梅德韦杰夫总统的指示,积极落实本部门的反腐败措施,使得反腐败斗争的气氛和声势在国内延续。
总之,重要的不是俄罗斯总统做出表率,率先公示自身及其配偶和未成年孩子的收入和财产信息,而在于对俄反腐败斗争积极前景保持坚定信念,在于他实施反腐败计划的坚韧性。他遵循的原则是超前做出制度安排并有计划地开展反腐败斗争,在他看来,反腐败斗争最主要的任务是促进社会意识的根本转变,是在国内形成唾弃营私舞弊的社会氛围。反腐战略和反腐计划的有机结合,反腐斗争大方向的把握同反腐斗争的具体步骤相结合是梅德韦杰夫推动反腐斗争的基本策略和方法。从俄罗斯已经历的反腐败斗争的过程看,梅德韦杰夫对在俄罗斯反腐败斗争中取得积极进展的前景是持有信心的,当然反腐实际情况与他本人的预期结果存在差距。■
编辑:黄灵yeshzhwu@gmail.com