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中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在广东省委十届二次全会上提出“解放思想，争当实践科学发展观的排头兵”，发出“以新的一轮思想解放推动新一轮大发展”的动员，社会关注，催人深思。联系广东教育立法工作，我们如何继续解放思想，进一步加强教育立法，争当实践科学发展观的排头兵，推动广东教育事业新一轮的大发展呢?
教育立法是现代教育的主要标志之一，也是国家干预和管理教育的重要手段。依法治国，落实在教育方面，就是依法治教。有法可依是依法治教的前提。广东教育立法起于1986年9月，立法工作经历了一个从解放思想到立法领域不断拓展，立法数量不断递增，立法质量不断提高的过程。截至2007年1 2月，广东省人大常委会通过的地方性教育法规有3项，批准的地方性教育法规有10项；广东省人民政府制定的教育规章有l2项。这些地方性教育法规和教育规章，促进了广东的改革开放和社会主义教育事业的发展。主要标志是：1996年，广东在全国率先普及九年义务教育的基础上，义务教育普及水平进一步得到巩固和提高，进入全国先进行列。2002年—2007年，全省高中阶级教育毛入学率从44．7％提高到65．4％，高等教育毛入学率从15．3％提高到25．6％，农村及城镇低保全免费义务教育全面实施，中等职业技术教育快速发展，高校科技成果对经济社会发展的贡献力不断增强。回顾广东教育立法历程，清晰可见个中特色。
解放思想，积极探索先行性立法。据1991年统计，全省当时共有普通高等学校42所，每万人口中普通高校在校生只有14．6人，比全国平均数的17．6人少3人。在当时改革开放的12年中，广东省经济发展迅速，国内生产总值平均年递增长率为18．56％，人均国内生产总值的年递增长率为16．5％，国民收入的年递增长率为17．2％。而同期，广东省普通高校在校生年均增长率为6．9％，高等院校年均增长率为2．93%。由此可见，广东省高等教育发展滞后于经济发展，远远满足不了经济建设和社会发展的需要。当时，国家尚未制定高等教育法。1992年5月，广东省人大常委会主任会议提出，广东应解放思想，在全国率先制定高等教育的地方性法规，使高等教育尽快走上依法治教的轨道。1993年11月16日，广东省八届人大常委会第五次会议通过了《广东省高等教育管理条例》。这个条例在高等教育的发展和规范管理等方面作了积极的探索，立即受到全国人大教科文卫委员会和国家教委的高度评价，为国家制定高等教育法提供了借鉴。
结合实际，注重实效性。较之于其他省市，广东省更早地遇到了普及九年义务教育的课题。这是现实的需要向立法提出的呼唤。为了加快普及九年义务教育进程，省和有立法权的广州、深圳、珠海和汕头市分别制定了《广东省普及九年义务教育实施办法》《广州市制止义务教育阶段非正常辍学的规定》《汕头经济特区义务教育条例》；广东在扫除文盲工作方面也居全国前列，为巩固这项工作的成果，制定了《广东省高标准扫除青壮年文盲单位考核验收的暂行办法》；为进一步保障教师合法权益，提高教师队伍素质，制定了《广东省实施<中华人民共和国教师法>办法》《深圳经济特区实施<中华人民共和国教师法>办法》和《广东省中小学教师继续教育规定》；为进一步鼓励和促进社会力量办学，制定了《广东省自学考试实施细则》《广东省民办高等学校设置实施办法》《广东省基础教育民办学校管理规定》《广东省社会力量办学非学历高等教育管理办法》《广州市社会力量办学管理条例》《深圳经济特区成人教育管理条例》等。
抓住重点和难点立法。教育经费紧缺，一直是困扰教育发展和提高的重点和难点。为改变广东教育经费紧缺的落后状况，将教育经费全面纳入财政保障范围，依照法规规定予以保障，如制定《广东省高等教育管理条例》时明确规定：“省、市人民政府应保证高等教育投入，多渠道筹集资金，使全省高等教育经费支出占全省国民生产总值的比例逐年提高，到本世纪末达到1％”；“省、市人民政府对其所属高等学校的拨款逐年增加，其增长率应高于财政经常性收入的增长，并使在校学生人均教育费逐年增长”；“省年度财政预算内的高等教育事业费、基本建设费和专项经费，经省人民代表大会审议通过后，纳入省的年度计划下达执行，由高等教育行政部门统筹安排。各市的高等教育拨款确定后，由市财政部门直接拨给所属高等院校”。
不贪大求全，注重可操作性。教育立法涉及的问题很多，地方立法不宜贪大求全，面面俱到；应突出重点，注重可操作性。如《广东省实施<中华人民共和国教师法>办法》只有二十五条，突出了教师队伍的建设和教师待遇的保障两大主题，有力地促进了教师队伍素质和待遇的提高，保障了教师的合法权益。又如《广东省中小学教师继续教育规定》只有二十条，《广东省教学成果奖励办法》只有十八条，《广东省教育督导规定》只有十六条，《广东省普通教育教学成果奖励实施细则》只有十三条，《广东省高标准扫除青壮年文盲单位考核验收的暂行办法》只有十条。由于条款不多，简明扼要，针对性强，易于操作，所以实施后反映较好。
在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到，广东的教育事业离科学发展观的要求还存在一定的差距。2007年全省高校毛入学率为25．6％，低于浙江、江苏5个百分点以上；常住人口每万人高中阶段在校生324人，也低于全国340人的平均水平，位居全国各省市区中的第22位。广东的教育水平与广东作为经济强省的地位极不相称。究其原因是多方面的，其中一个重要原因是教育立法还不能适应教育事业发展的需要。近7年来，广东教育立法较为滞后。广东教育立法的数量主要集中在1986年至1999年之间。2000年至2007年，广东省人大常委会没有通过一项地方性教育法规，只批准了深圳市一项地方性教育法规。广东省人民政府制定的教育规章也只有三项。自1979年12月至2006年12月，广东省人大常委会通过和批准的地方性法规有425项，教育类只占2.8％。现在广东教育立法数量位居全国各省市区中的第25位。
为继续解放思想，进一步加强教育立法，争当实践科学发展观的排头兵，推动广东教育事业新一轮的大发展，笔者提出以下几点建议：
首先，要及时修订地方性教育法规和教育规章。2006年5月29日，全国人大常委会审议通过了新修订的义务教育法。这次修订的核心，是要全面“实施义务教育，不收学费、杂费”。对当前实施义务教育的诸多方面进行了重要调整，意义重大。广东应尽快修订《广东省普及九年义务教育实施办法》。省人民政府制定的12项教育规章距今，有的长达20年了，不少规定已不符合新形势的要求，应及时予以修订和完善；有的应废止。对一些教育规章实施以后，反映较好的，如《广东省教育督导条例》，建议修订后提请省人大常委会审议通过，成为地方性教育法规。
其次，要根据当前广东教育事业发展的实际需要，尽快制定《广东省民办教育促进条例》和《广东省职业教育促进条例》。未来10年应考虑制定以下地方性教育法规和政府规章：《广东省基础教育资源均衡发展条例》《广东省教育经费保障与管理条例》《广东省学生伤害事故预防和处理办法》《广东省残疾人教育条例》《广东省中外合作办学促进条例》《广东省终身教育条例》《广东省考试条例》《广东省外来工子女入学保障与管理条例》《广东省中小学校校园安全保护条例》等。哪些需要由省人大常委会通过作为地方性法规，哪些应由省人民政府制定规章，要认真进行研究和协调，区别轻重缓急和根据条件成熟情况，提出本届任期的立法计划和年度立法项目，避免立法的盲目性和随意性。
第三，要进一步提高立法质量。过去在立法上，主要是强调公民的义务，不重视公民的权利；强调政府部门的管理与处罚，轻视对教育的扶持与促进；重视实体，轻视程序。过去，教育法规和教育规章草案的起草工作，基本上是由政府教育部门承担，这固然有利于发挥政府的积极性和优势。但与此同时又产生了不少的副作用。由于部门利益和局部利益的干扰与影响，一定程度地削弱了对公民、法人和其他组织权益的保护，从而制约了立法质量的提高。今后，应树立“重在保障公民权利”“重在依法治权，依法治官，依法治政”“重在实现教育公平、正义和促进教育事业发展”的立法理念，并清晰地体现在每一项地方性教育法规和教育规章的条文里，使每部法规和规章既有利于政府对教育工作的管理，又充分保障公民的合法权益。为进一步提高立法质量，在继续发挥政府教育部门起草教育法规和规章草案工作中的重要作用的同时，要不断改进教育法规和规章草案的起草机制。一是人大教科文卫委员会应发挥自主起草法规草案的主导作用；二是省人大教科文卫委员会和省人大法制委员会对政府教育部门起草的法规草案要提前介入，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会会议审议之前；三是委托有关专家、学者起草法规和规章草案；四是由人大教科文卫委员会、政府教育部门和有关专家、学者联合起草法规和规章草案。此外，要进一步扩大立法的公开性和透明度，公开征集立法建议，在媒体上公布法规和规章草案，召开立法听证会，让更多的人大代表和广大教育工作者参与法规和规章草案的听证审议，提高公众对立法的参与度，这是提高立法质量的有效保证。
（作者系广东省人大制度研究会副秘书长）
教育立法是现代教育的主要标志之一，也是国家干预和管理教育的重要手段。依法治国，落实在教育方面，就是依法治教。有法可依是依法治教的前提。广东教育立法起于1986年9月，立法工作经历了一个从解放思想到立法领域不断拓展，立法数量不断递增，立法质量不断提高的过程。截至2007年1 2月，广东省人大常委会通过的地方性教育法规有3项，批准的地方性教育法规有10项；广东省人民政府制定的教育规章有l2项。这些地方性教育法规和教育规章，促进了广东的改革开放和社会主义教育事业的发展。主要标志是：1996年，广东在全国率先普及九年义务教育的基础上，义务教育普及水平进一步得到巩固和提高，进入全国先进行列。2002年—2007年，全省高中阶级教育毛入学率从44．7％提高到65．4％，高等教育毛入学率从15．3％提高到25．6％，农村及城镇低保全免费义务教育全面实施，中等职业技术教育快速发展，高校科技成果对经济社会发展的贡献力不断增强。回顾广东教育立法历程，清晰可见个中特色。
解放思想，积极探索先行性立法。据1991年统计，全省当时共有普通高等学校42所，每万人口中普通高校在校生只有14．6人，比全国平均数的17．6人少3人。在当时改革开放的12年中，广东省经济发展迅速，国内生产总值平均年递增长率为18．56％，人均国内生产总值的年递增长率为16．5％，国民收入的年递增长率为17．2％。而同期，广东省普通高校在校生年均增长率为6．9％，高等院校年均增长率为2．93%。由此可见，广东省高等教育发展滞后于经济发展，远远满足不了经济建设和社会发展的需要。当时，国家尚未制定高等教育法。1992年5月，广东省人大常委会主任会议提出，广东应解放思想，在全国率先制定高等教育的地方性法规，使高等教育尽快走上依法治教的轨道。1993年11月16日，广东省八届人大常委会第五次会议通过了《广东省高等教育管理条例》。这个条例在高等教育的发展和规范管理等方面作了积极的探索，立即受到全国人大教科文卫委员会和国家教委的高度评价，为国家制定高等教育法提供了借鉴。
结合实际，注重实效性。较之于其他省市，广东省更早地遇到了普及九年义务教育的课题。这是现实的需要向立法提出的呼唤。为了加快普及九年义务教育进程，省和有立法权的广州、深圳、珠海和汕头市分别制定了《广东省普及九年义务教育实施办法》《广州市制止义务教育阶段非正常辍学的规定》《汕头经济特区义务教育条例》；广东在扫除文盲工作方面也居全国前列，为巩固这项工作的成果，制定了《广东省高标准扫除青壮年文盲单位考核验收的暂行办法》；为进一步保障教师合法权益，提高教师队伍素质，制定了《广东省实施<中华人民共和国教师法>办法》《深圳经济特区实施<中华人民共和国教师法>办法》和《广东省中小学教师继续教育规定》；为进一步鼓励和促进社会力量办学，制定了《广东省自学考试实施细则》《广东省民办高等学校设置实施办法》《广东省基础教育民办学校管理规定》《广东省社会力量办学非学历高等教育管理办法》《广州市社会力量办学管理条例》《深圳经济特区成人教育管理条例》等。
抓住重点和难点立法。教育经费紧缺，一直是困扰教育发展和提高的重点和难点。为改变广东教育经费紧缺的落后状况，将教育经费全面纳入财政保障范围，依照法规规定予以保障，如制定《广东省高等教育管理条例》时明确规定：“省、市人民政府应保证高等教育投入，多渠道筹集资金，使全省高等教育经费支出占全省国民生产总值的比例逐年提高，到本世纪末达到1％”；“省、市人民政府对其所属高等学校的拨款逐年增加，其增长率应高于财政经常性收入的增长，并使在校学生人均教育费逐年增长”；“省年度财政预算内的高等教育事业费、基本建设费和专项经费，经省人民代表大会审议通过后，纳入省的年度计划下达执行，由高等教育行政部门统筹安排。各市的高等教育拨款确定后，由市财政部门直接拨给所属高等院校”。
不贪大求全，注重可操作性。教育立法涉及的问题很多，地方立法不宜贪大求全，面面俱到；应突出重点，注重可操作性。如《广东省实施<中华人民共和国教师法>办法》只有二十五条，突出了教师队伍的建设和教师待遇的保障两大主题，有力地促进了教师队伍素质和待遇的提高，保障了教师的合法权益。又如《广东省中小学教师继续教育规定》只有二十条，《广东省教学成果奖励办法》只有十八条，《广东省教育督导规定》只有十六条，《广东省普通教育教学成果奖励实施细则》只有十三条，《广东省高标准扫除青壮年文盲单位考核验收的暂行办法》只有十条。由于条款不多，简明扼要，针对性强，易于操作，所以实施后反映较好。
在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到，广东的教育事业离科学发展观的要求还存在一定的差距。2007年全省高校毛入学率为25．6％，低于浙江、江苏5个百分点以上；常住人口每万人高中阶段在校生324人，也低于全国340人的平均水平，位居全国各省市区中的第22位。广东的教育水平与广东作为经济强省的地位极不相称。究其原因是多方面的，其中一个重要原因是教育立法还不能适应教育事业发展的需要。近7年来，广东教育立法较为滞后。广东教育立法的数量主要集中在1986年至1999年之间。2000年至2007年，广东省人大常委会没有通过一项地方性教育法规，只批准了深圳市一项地方性教育法规。广东省人民政府制定的教育规章也只有三项。自1979年12月至2006年12月，广东省人大常委会通过和批准的地方性法规有425项，教育类只占2.8％。现在广东教育立法数量位居全国各省市区中的第25位。
为继续解放思想，进一步加强教育立法，争当实践科学发展观的排头兵，推动广东教育事业新一轮的大发展，笔者提出以下几点建议：
首先，要及时修订地方性教育法规和教育规章。2006年5月29日，全国人大常委会审议通过了新修订的义务教育法。这次修订的核心，是要全面“实施义务教育，不收学费、杂费”。对当前实施义务教育的诸多方面进行了重要调整，意义重大。广东应尽快修订《广东省普及九年义务教育实施办法》。省人民政府制定的12项教育规章距今，有的长达20年了，不少规定已不符合新形势的要求，应及时予以修订和完善；有的应废止。对一些教育规章实施以后，反映较好的，如《广东省教育督导条例》，建议修订后提请省人大常委会审议通过，成为地方性教育法规。
其次，要根据当前广东教育事业发展的实际需要，尽快制定《广东省民办教育促进条例》和《广东省职业教育促进条例》。未来10年应考虑制定以下地方性教育法规和政府规章：《广东省基础教育资源均衡发展条例》《广东省教育经费保障与管理条例》《广东省学生伤害事故预防和处理办法》《广东省残疾人教育条例》《广东省中外合作办学促进条例》《广东省终身教育条例》《广东省考试条例》《广东省外来工子女入学保障与管理条例》《广东省中小学校校园安全保护条例》等。哪些需要由省人大常委会通过作为地方性法规，哪些应由省人民政府制定规章，要认真进行研究和协调，区别轻重缓急和根据条件成熟情况，提出本届任期的立法计划和年度立法项目，避免立法的盲目性和随意性。
第三，要进一步提高立法质量。过去在立法上，主要是强调公民的义务，不重视公民的权利；强调政府部门的管理与处罚，轻视对教育的扶持与促进；重视实体，轻视程序。过去，教育法规和教育规章草案的起草工作，基本上是由政府教育部门承担，这固然有利于发挥政府的积极性和优势。但与此同时又产生了不少的副作用。由于部门利益和局部利益的干扰与影响，一定程度地削弱了对公民、法人和其他组织权益的保护，从而制约了立法质量的提高。今后，应树立“重在保障公民权利”“重在依法治权，依法治官，依法治政”“重在实现教育公平、正义和促进教育事业发展”的立法理念，并清晰地体现在每一项地方性教育法规和教育规章的条文里，使每部法规和规章既有利于政府对教育工作的管理，又充分保障公民的合法权益。为进一步提高立法质量，在继续发挥政府教育部门起草教育法规和规章草案工作中的重要作用的同时，要不断改进教育法规和规章草案的起草机制。一是人大教科文卫委员会应发挥自主起草法规草案的主导作用；二是省人大教科文卫委员会和省人大法制委员会对政府教育部门起草的法规草案要提前介入，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会会议审议之前；三是委托有关专家、学者起草法规和规章草案；四是由人大教科文卫委员会、政府教育部门和有关专家、学者联合起草法规和规章草案。此外，要进一步扩大立法的公开性和透明度，公开征集立法建议，在媒体上公布法规和规章草案，召开立法听证会，让更多的人大代表和广大教育工作者参与法规和规章草案的听证审议，提高公众对立法的参与度，这是提高立法质量的有效保证。
（作者系广东省人大制度研究会副秘书长）