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一、我国城市交通投融资存在的问题
（一）公共交通投资总量不足
我国城市公共交通固定资产投资2005年为477亿元，占城市建设固定资产投资的8.5%，2006年为604亿元，占10.5%，2007年为852亿元，占13.3%，增长较快。但是，据联合国有关组织研究资料表明，公共交通的投资比例应占城市基础设施投资的14—18%为宜。对比这一标准，我国城市客运固定资产投资偏低。
（二）城市交通投融资主体大多为单一的政府投资
传统观点认为，城市交通属于公共物品，应由政府公共财政来投资，通过民间资本实行市场化的可能性极小。因此，在中国，历来城市交通建设都采取的是“政府全额投资、独家垄断经营、亏损财政补贴”的模式进行建设和管理，没有建立面向市场的城市交通建设投融资机制。
（三）城市公共交通基础设施建设没有纳入财政预算体系，资金来源不稳定
地方财政缺乏规范化的投入机制，主要视其自身财政状况而定，采取临时性的资助措施。各级地方政府大多还没有建立发展公共交通的专项资金，普遍缺乏稳定的资金投入渠道和统一扶持政策。作为公益性事业，政府投入的不足，对城市交通行业的发展形成很大障碍。
（四）城市交通的运营不适应资本市场发展的要求
城市交通运营通常采取的是政府设立国有运营公司、垄断经营、财政补贴的方式。政府与城市交通运营企业是“父子”关系。这种政企不分的体制带来三大问题：一是成本失控。经营成本缺乏有效约束机制，因为亏损越多，可争取到的补贴也越多。二是服务质量差。三是企业缺乏自主权，经营僵化。
（五）金融系统不完善、资本市场不发达制约城市交通融资开展
近年来，政府对城市公共交通的建设资金从原来的直接拨款转为提供有限的专项贷款，这种专项贷款主要是通过国家开发银行这类政策性银行来运作实现的。而四大商业银行，目前尚未形成商业贷款向城市交通基础设施转换的内在机制。尽管都已逐步改制，但是这些银行在过去遗留下了大量的呆、坏账，包袱沉重，对放贷特别小心，尽可能地将资金贷给那些经营状况比较好的企业。而城市交通产业投资规模较大，期限较长，风险很大，他们担心资金投入后不能如期收回。
同时，由于我国资本市场存在的制度性缺陷，影响城市交通企业通过资本市场发行股票和债券进行融资。
（六）有关城市公共交通基础设施投资的法律缺失
目前我国尚无统一保障公共交通发展的法律法规，城市客运投融资专项政策的缺失，很难保障投融资的长期性和稳定性，导致城市公共交通在用地、资金、路权和运营补贴等方面的需求难以落实，设施建设“欠账”严重，场站用地被“挤占”或“挪用”现象普遍，城市客运优先发展的进程受阻。
（七）缺乏完善的投融资管理机制和绩效评估体系
目前，各地城市根据自身的财力和融资能力，按照不同的标准进行城市交通建设，建设的项目是否能达到城市交通发展的要求，缺乏统一的政策指标进行评判。投融资项目缺乏绩效评价机制，对投资决策者就起不到责任约束或激励作用；投资决策者如果出现不计收益、盲目乱投、重复建设、浪费资源等现象，管理部门也不能形成有说服力的量化评判依据。这势必造成出现问题后规划、投资、建设、运营管理各方相互推卸责任的现象。
二、“十二五”时期城市客运投融资政策建议
（一）制定政策进一步加大财政对城市客运的直接投资
为保证公交企业的正常运行与发展，体现其公益性一面，各级政府应加大公共基础设施投资，并且逐步规范化和科学化，建立以政府投资为主导的公共交通投融资机制和长效的、持续的财政保障体系。
设定城市客运基础设施投资的引导资金，建立长效机制，并逐年加大资金力度，对轨道交通、公交场站建设，车辆和设施装备的新增、更新，以及公交智能化建设给予必要的资金支持和优惠政策。特别是要加大大型客运枢纽、换乘站、城市轨道运输建设、BRT和公共交通信息化的投资。
对一些事关重要城市发展的重大公共交通项目，中央财政应大力扶持。各地要按照国办发[2005]46号文件以及原建设部等四部委《关于优先发展城市公共交通的若干经济政策的意见》的要求，进一步加大对城市公共交通的投入和财政支持，提高城市公共交通投资在城市建设固定资产投资中的比重。
建立城市公共交通专项补贴和补偿资金，加大财政支持力度，规范补贴制度。对公交企业配合城市发展和政府政策管理需要而承担的票价优惠、城市公共交通车辆和设施装备的购置、更新，以及公交企业承担社会福利和完成政府指令性任务增加的支出，定期进行专项补贴和补偿。
制定合理的公共交通税收政策，有利于公共交通的发展完善；出台对公共交通企业的优惠税收政策，减轻公交企业负担。借鉴国外的各种公共交通税法，制定适合我国国情的公共交通税法，如适当对私人小汽车或企业征收一定的公共交通税款，可以获得相当的财政收入，确保公交财政补贴的资金来源。
（二）建立各级政府发展城市公共交通的专项资金
借鉴国外公共交通发展经验，研究建立公共交通发展专项资金，并纳入国家和地方政府财政预算体系。坚持政府投入为主，社会捐赠为辅，扩展公共交通专项资金来源。各级政府应当根据经济发展水平和交通需求，逐年增加对公共交通资金投入力度。
（三）多元化筹集公交设施用地划拨后的企业建设资金
城市人民政府需优先安排公共交通设施建设用地，公交设施用地划拨后，鼓励企业建设、资金多元化筹集。城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其交通用地符合《划拨用地目录》的，地方政府应严格保证公共交通企业以划拨方式获得，并给予一定的建设资金支持。同时，通过优惠政策，鼓励企业自筹部分建设资金，从社会多元化筹集资金用于加快公共交通设施建设和枢纽场站的运营。
要确保新建居住小区、商业区、开发区、大型公共活动场所等工程项目公共交通场站设施的配套建设。尽快联合国家有关部委出台部门规章明确有关要求，注重公共交通场站建设与土地综合开发相结合，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步使用。地方政府要建立公共交通场站设施的配套建设标准和竣工验收机制，督促规划、国土、建设、交通运输部门建立一套有效联动资金分配和使用监管机制。
（作者单位：国家发改委综合运输研究所）
（一）公共交通投资总量不足
我国城市公共交通固定资产投资2005年为477亿元，占城市建设固定资产投资的8.5%，2006年为604亿元，占10.5%，2007年为852亿元，占13.3%，增长较快。但是，据联合国有关组织研究资料表明，公共交通的投资比例应占城市基础设施投资的14—18%为宜。对比这一标准，我国城市客运固定资产投资偏低。
（二）城市交通投融资主体大多为单一的政府投资
传统观点认为，城市交通属于公共物品，应由政府公共财政来投资，通过民间资本实行市场化的可能性极小。因此，在中国，历来城市交通建设都采取的是“政府全额投资、独家垄断经营、亏损财政补贴”的模式进行建设和管理，没有建立面向市场的城市交通建设投融资机制。
（三）城市公共交通基础设施建设没有纳入财政预算体系，资金来源不稳定
地方财政缺乏规范化的投入机制，主要视其自身财政状况而定，采取临时性的资助措施。各级地方政府大多还没有建立发展公共交通的专项资金，普遍缺乏稳定的资金投入渠道和统一扶持政策。作为公益性事业，政府投入的不足，对城市交通行业的发展形成很大障碍。
（四）城市交通的运营不适应资本市场发展的要求
城市交通运营通常采取的是政府设立国有运营公司、垄断经营、财政补贴的方式。政府与城市交通运营企业是“父子”关系。这种政企不分的体制带来三大问题：一是成本失控。经营成本缺乏有效约束机制，因为亏损越多，可争取到的补贴也越多。二是服务质量差。三是企业缺乏自主权，经营僵化。
（五）金融系统不完善、资本市场不发达制约城市交通融资开展
近年来，政府对城市公共交通的建设资金从原来的直接拨款转为提供有限的专项贷款，这种专项贷款主要是通过国家开发银行这类政策性银行来运作实现的。而四大商业银行，目前尚未形成商业贷款向城市交通基础设施转换的内在机制。尽管都已逐步改制，但是这些银行在过去遗留下了大量的呆、坏账，包袱沉重，对放贷特别小心，尽可能地将资金贷给那些经营状况比较好的企业。而城市交通产业投资规模较大，期限较长，风险很大，他们担心资金投入后不能如期收回。
同时，由于我国资本市场存在的制度性缺陷，影响城市交通企业通过资本市场发行股票和债券进行融资。
（六）有关城市公共交通基础设施投资的法律缺失
目前我国尚无统一保障公共交通发展的法律法规，城市客运投融资专项政策的缺失，很难保障投融资的长期性和稳定性，导致城市公共交通在用地、资金、路权和运营补贴等方面的需求难以落实，设施建设“欠账”严重，场站用地被“挤占”或“挪用”现象普遍，城市客运优先发展的进程受阻。
（七）缺乏完善的投融资管理机制和绩效评估体系
目前，各地城市根据自身的财力和融资能力，按照不同的标准进行城市交通建设，建设的项目是否能达到城市交通发展的要求，缺乏统一的政策指标进行评判。投融资项目缺乏绩效评价机制，对投资决策者就起不到责任约束或激励作用；投资决策者如果出现不计收益、盲目乱投、重复建设、浪费资源等现象，管理部门也不能形成有说服力的量化评判依据。这势必造成出现问题后规划、投资、建设、运营管理各方相互推卸责任的现象。
二、“十二五”时期城市客运投融资政策建议
（一）制定政策进一步加大财政对城市客运的直接投资
为保证公交企业的正常运行与发展，体现其公益性一面，各级政府应加大公共基础设施投资，并且逐步规范化和科学化，建立以政府投资为主导的公共交通投融资机制和长效的、持续的财政保障体系。
设定城市客运基础设施投资的引导资金，建立长效机制，并逐年加大资金力度，对轨道交通、公交场站建设，车辆和设施装备的新增、更新，以及公交智能化建设给予必要的资金支持和优惠政策。特别是要加大大型客运枢纽、换乘站、城市轨道运输建设、BRT和公共交通信息化的投资。
对一些事关重要城市发展的重大公共交通项目，中央财政应大力扶持。各地要按照国办发[2005]46号文件以及原建设部等四部委《关于优先发展城市公共交通的若干经济政策的意见》的要求，进一步加大对城市公共交通的投入和财政支持，提高城市公共交通投资在城市建设固定资产投资中的比重。
建立城市公共交通专项补贴和补偿资金，加大财政支持力度，规范补贴制度。对公交企业配合城市发展和政府政策管理需要而承担的票价优惠、城市公共交通车辆和设施装备的购置、更新，以及公交企业承担社会福利和完成政府指令性任务增加的支出，定期进行专项补贴和补偿。
制定合理的公共交通税收政策，有利于公共交通的发展完善；出台对公共交通企业的优惠税收政策，减轻公交企业负担。借鉴国外的各种公共交通税法，制定适合我国国情的公共交通税法，如适当对私人小汽车或企业征收一定的公共交通税款，可以获得相当的财政收入，确保公交财政补贴的资金来源。
（二）建立各级政府发展城市公共交通的专项资金
借鉴国外公共交通发展经验，研究建立公共交通发展专项资金，并纳入国家和地方政府财政预算体系。坚持政府投入为主，社会捐赠为辅，扩展公共交通专项资金来源。各级政府应当根据经济发展水平和交通需求，逐年增加对公共交通资金投入力度。
（三）多元化筹集公交设施用地划拨后的企业建设资金
城市人民政府需优先安排公共交通设施建设用地，公交设施用地划拨后，鼓励企业建设、资金多元化筹集。城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其交通用地符合《划拨用地目录》的，地方政府应严格保证公共交通企业以划拨方式获得，并给予一定的建设资金支持。同时，通过优惠政策，鼓励企业自筹部分建设资金，从社会多元化筹集资金用于加快公共交通设施建设和枢纽场站的运营。
要确保新建居住小区、商业区、开发区、大型公共活动场所等工程项目公共交通场站设施的配套建设。尽快联合国家有关部委出台部门规章明确有关要求，注重公共交通场站建设与土地综合开发相结合，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步使用。地方政府要建立公共交通场站设施的配套建设标准和竣工验收机制，督促规划、国土、建设、交通运输部门建立一套有效联动资金分配和使用监管机制。
（作者单位：国家发改委综合运输研究所）