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[摘 要]PPP模式主要指公私双方合作建设的模式，主要针对公共服务设施建设。并且，企业和社会组织能够在政府指导下获得相应的投资回报。近年来，国家完善政府采购法制建设，深入推进预算体制改革，积极推广PPP模式，防范地方债务风险，逐步推进经济转型，努力建设统一开放、竞争有序的市场体系，也有利于促进市场在资源配置中的决定性作用。文章对政府采购PPP模式与风险控制的相关内容进行了分析与阐述，以供参考。
[关键词]政府采购；ppp模式；风险控制
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）17-0258-01
1 政府采购实践
我国于2002年制定并实施《政府采购法》。2015年3月《政府采购法实施条例》颁布施行。2014年以来，为严格控制地方债务及资产负债率，改革政府预算及投资管理体制，中国政府在基础设施及公用事业领域积极推行PPP模式，并出臺了系列政策性文件，PPP政策趋于完善。PPP模式专项法律已列入国家发展建设进程。近年来，我国的政府采购规模日益扩大，详见表1。
2015年政府采购规模达到21071亿元，占财政支出的12%，占国内生产总值的3.1%。与我国政府和公共部门实际购买性支出的规模相比，政府采购的潜力依然很大。
2 政策采购新模式的风险
2.1 选择的风险
我国法规规定，政府采购的采购方式有六种，即：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价和单一来源，可以适用PPP模式的除询价外还有五种。而公开招标是主要的采购方式。在采购方式选择上的风险点有两个，一是初始选择的风险。因为可选择的采购方式有五种，原则是应该最先或最优选择公开招标采购方式，但由于有五种方式可供选择，这就给选择者有了自由裁量权。二是采购方式的变更。原本采用公开招标采购方式进行选择的，但由于采购的对象、采购的要求、采购执行的时间、供应商数量不能满足要求等因素的出现，不能按原采购方式进行，只得变更采购方式，再行采购。这种情形下，就需要进行变更，变更是由人决定的。前面论述过，各种采购方式都有优劣、利弊，如果出于私利，就有可能选择有利于自己操纵的采购方式。明明应该选择公开招标采购方式的，却选择单一来源采购方式，这就为控制、操纵采购活动留下了空间。
2.2 执行的风险
政府采购活动的执行是指采购活动的实施组织行为。政府采购的执行是一个责任主体明确、程序操作规范、步骤规程完善、时间节点明细的活动，每一项、每一步都必须依法进行，否则，就不能达到公开、公平、公正和效益的目的。一是信息公开的风险。信息公开是保证采购活动公平、公正的基础与前提。信息公开不仅对内容有要求，而且公开的媒体、时间有规定，否则违法。二是执行程序的风险。政府采购法对各种采购方式的程序都作出了明确、详细的规定，政府采购的程序既不可减少，也不可颠倒，更不可更改。
2.3 监管的风险
PPP模式都是一些公共服务类的项目，涉及公共利益，社会关注度高，其影响力可想而知，因此，对PPP项目的监管来不得半点马虎。在PPP项目中，由于各当事人众多，可能出现都管或都不管的现象，或者好管的都争着管，不好管的都不管，也就出现缺位或越位、争利与推责并存。由于存在监管的风险，可能使采购过程流于形式，也可能会成为“萝卜”采购。
3 政府采购风险防范措施
3.1 加快专项法制建设
据世界银行报道，在1990～2010年期间，已有150多个发展中国家推出了社会资本参与政府采购计划。因此，在新的历史起点，应充分发挥基础研究的作用，彻底改变先试点、后定规则的改革惯性，充分发挥“法制”、“规则”顶层设计引导、预期作用。加快推进PPP专项法律建设，在国家层面明确政府、社会资本等PPP参与各方的权利保护与违法责任。
3.2 科学划分监管责任
政府采购资金包括财政预算资金，应根据PPP项目是否使用财政预算资金来划分监管部门。凡是使用财政预算资金的PPP项目，一律纳入财政部管理范围；凡是不使用财政预算资金的PPP项目，一律由行业管理部门或发改委统一监管。因此，对于政府购买服务性PPP项目、可行性缺口补助的PPP项目应统一纳入财政预算管理范围；对于纯使用者付费项目、不使用财政预算资金的PPP项目，可由全国性项目管理机构如发改委统一监管。
3.3 严控地方债务风险
对于使用财政预算资金的PPP项目，必须严格执行财政部发布的《PPP财政承受能力指引》“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定。从而将地方需要财政预算资金支持的PPP项目风险统一监管，防范地方债务风险。同时要防范地方政府对未来一般公共预算支出预测的失真风险。
3.4 建立全周期监管机制
政府推广、应用PPP模式，国有企业发展PPP业务，要正确处理PPP项目的短期利益与长期利益的关系，就必须建立PPP项目全周期监管机制。一方面，对于地方政府而言，要落实地方责任人为举债发展经济的终身责任追究机制。同时要对PPP项目立项、财务承受能力、招标、签约、履约等环节加强监管，不仅是加强财务预算管理的需要，也是建设廉洁政府的需要。财政部对PPP项目信息公开就是比较好的实践。另一方面，对于国有企业而言，必须建立企业责任人、PPP项目内部发起人责任追究终身制，使其不仅注重任期发展业绩，也注重企业长远发展利益。
3.5 化解企业债务风险
政府积极推广PPP模式，推出PPP项目包，这就需要民营企业、国有企业等社会资本积极参与，但中国企业的负债率过高。据统计，截至2015年底，中国非金融企业部门杠杆率156%，其中65%来自国企。因此，企业在发展PPP业务时必须创新融资模式，充分利用资产证券化、不良资产处置等多种方式“去杠杆”。政府部门要建立专项基金制度，在政策上有利于企业“去杠杆”，化解企业债务风险，使政府采购PPP模式有更多社会资本方可选择。
结语
综上所述，PPP模式能够有效降低我国财政收入在公共服务设施建设中的投入，缓解我国的财政压力，充分利用社会资金，加强公共服务基础设施建设，完善政府的公共服务职能。但是，社会组织和企业在参与公共服务基础设施建设过程中存在着一定的投资风险，投资方需要加强对风险的控制，积极探索风险控制的科学方法。研究PPP模式下的投资风险控制不仅能够保障投资方的利益，而且对我国公共基础设施建设有着重要意义。
参考文献
[1] 国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号），2014，09，21.
[2] 财政部.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金[2015]21号），2015，04，07.
[关键词]政府采购；ppp模式；风险控制
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）17-0258-01
1 政府采购实践
我国于2002年制定并实施《政府采购法》。2015年3月《政府采购法实施条例》颁布施行。2014年以来，为严格控制地方债务及资产负债率，改革政府预算及投资管理体制，中国政府在基础设施及公用事业领域积极推行PPP模式，并出臺了系列政策性文件，PPP政策趋于完善。PPP模式专项法律已列入国家发展建设进程。近年来，我国的政府采购规模日益扩大，详见表1。
2015年政府采购规模达到21071亿元，占财政支出的12%，占国内生产总值的3.1%。与我国政府和公共部门实际购买性支出的规模相比，政府采购的潜力依然很大。
2 政策采购新模式的风险
2.1 选择的风险
我国法规规定，政府采购的采购方式有六种，即：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价和单一来源，可以适用PPP模式的除询价外还有五种。而公开招标是主要的采购方式。在采购方式选择上的风险点有两个，一是初始选择的风险。因为可选择的采购方式有五种，原则是应该最先或最优选择公开招标采购方式，但由于有五种方式可供选择，这就给选择者有了自由裁量权。二是采购方式的变更。原本采用公开招标采购方式进行选择的，但由于采购的对象、采购的要求、采购执行的时间、供应商数量不能满足要求等因素的出现，不能按原采购方式进行，只得变更采购方式，再行采购。这种情形下，就需要进行变更，变更是由人决定的。前面论述过，各种采购方式都有优劣、利弊，如果出于私利，就有可能选择有利于自己操纵的采购方式。明明应该选择公开招标采购方式的，却选择单一来源采购方式，这就为控制、操纵采购活动留下了空间。
2.2 执行的风险
政府采购活动的执行是指采购活动的实施组织行为。政府采购的执行是一个责任主体明确、程序操作规范、步骤规程完善、时间节点明细的活动，每一项、每一步都必须依法进行，否则，就不能达到公开、公平、公正和效益的目的。一是信息公开的风险。信息公开是保证采购活动公平、公正的基础与前提。信息公开不仅对内容有要求，而且公开的媒体、时间有规定，否则违法。二是执行程序的风险。政府采购法对各种采购方式的程序都作出了明确、详细的规定，政府采购的程序既不可减少，也不可颠倒，更不可更改。
2.3 监管的风险
PPP模式都是一些公共服务类的项目，涉及公共利益，社会关注度高，其影响力可想而知，因此，对PPP项目的监管来不得半点马虎。在PPP项目中，由于各当事人众多，可能出现都管或都不管的现象，或者好管的都争着管，不好管的都不管，也就出现缺位或越位、争利与推责并存。由于存在监管的风险，可能使采购过程流于形式，也可能会成为“萝卜”采购。
3 政府采购风险防范措施
3.1 加快专项法制建设
据世界银行报道，在1990～2010年期间，已有150多个发展中国家推出了社会资本参与政府采购计划。因此，在新的历史起点，应充分发挥基础研究的作用，彻底改变先试点、后定规则的改革惯性，充分发挥“法制”、“规则”顶层设计引导、预期作用。加快推进PPP专项法律建设，在国家层面明确政府、社会资本等PPP参与各方的权利保护与违法责任。
3.2 科学划分监管责任
政府采购资金包括财政预算资金，应根据PPP项目是否使用财政预算资金来划分监管部门。凡是使用财政预算资金的PPP项目，一律纳入财政部管理范围；凡是不使用财政预算资金的PPP项目，一律由行业管理部门或发改委统一监管。因此，对于政府购买服务性PPP项目、可行性缺口补助的PPP项目应统一纳入财政预算管理范围；对于纯使用者付费项目、不使用财政预算资金的PPP项目，可由全国性项目管理机构如发改委统一监管。
3.3 严控地方债务风险
对于使用财政预算资金的PPP项目，必须严格执行财政部发布的《PPP财政承受能力指引》“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定。从而将地方需要财政预算资金支持的PPP项目风险统一监管，防范地方债务风险。同时要防范地方政府对未来一般公共预算支出预测的失真风险。
3.4 建立全周期监管机制
政府推广、应用PPP模式，国有企业发展PPP业务，要正确处理PPP项目的短期利益与长期利益的关系，就必须建立PPP项目全周期监管机制。一方面，对于地方政府而言，要落实地方责任人为举债发展经济的终身责任追究机制。同时要对PPP项目立项、财务承受能力、招标、签约、履约等环节加强监管，不仅是加强财务预算管理的需要，也是建设廉洁政府的需要。财政部对PPP项目信息公开就是比较好的实践。另一方面，对于国有企业而言，必须建立企业责任人、PPP项目内部发起人责任追究终身制，使其不仅注重任期发展业绩，也注重企业长远发展利益。
3.5 化解企业债务风险
政府积极推广PPP模式，推出PPP项目包，这就需要民营企业、国有企业等社会资本积极参与，但中国企业的负债率过高。据统计，截至2015年底，中国非金融企业部门杠杆率156%，其中65%来自国企。因此，企业在发展PPP业务时必须创新融资模式，充分利用资产证券化、不良资产处置等多种方式“去杠杆”。政府部门要建立专项基金制度，在政策上有利于企业“去杠杆”，化解企业债务风险，使政府采购PPP模式有更多社会资本方可选择。
结语
综上所述，PPP模式能够有效降低我国财政收入在公共服务设施建设中的投入，缓解我国的财政压力，充分利用社会资金，加强公共服务基础设施建设，完善政府的公共服务职能。但是，社会组织和企业在参与公共服务基础设施建设过程中存在着一定的投资风险，投资方需要加强对风险的控制，积极探索风险控制的科学方法。研究PPP模式下的投资风险控制不仅能够保障投资方的利益，而且对我国公共基础设施建设有着重要意义。
参考文献
[1] 国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号），2014，09，21.
[2] 财政部.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金[2015]21号），2015，04，07.