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摘 要：该文通过对南京市近年工业危废转移处理处置及综合利用现状和现有补偿政策的调查分析，梳理出存在的主要问题，提出了建立工业危废转移处理处置生态补偿机制、完善管理政策等方面的对策建议。
关键词：工业危废；问题；生态补偿对策；南京市
中图分类号 X705 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）01-59-02
Mechanism of Ecological Compensation for Industrial Hazardous Waste Transfer in Nanjing City
Gao Xiaojie et al.
（Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）
Abstract：Through the investigation and analysis of the present situation and the existing compensation policy of industrial hazardous waste transfer in Nanjing，this paper puts forward the countermeasures and suggestions on establishing the ecological compensation mechanism and improving the management policy.
Key words：Industrial hazardous waste；Problem；Ecological compensation；Nanjing city
1 前言
工业危险废物是指工业生产过程产生的列入国家危险废物名录或根据国家规定的危险废物鉴定标准和鉴定方法认定的具有危险废物特性的废物。危险废物如果处置不当，会给生态环境和人类健康带来不可逆转的巨大危害。随着工业经济的发展，南京市工业危废的产生量逐年递增，而处理处置设施及综合利用能力不足，导致企业固废堆存量和跨市转移处置量较大，存在较大的环境风险。
生态补偿既包括对自然生态系统和自然资源保护所获得的效益的奖励，也包括对破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，还包括对造成环境污染者的收费。发达国家生态补偿工作开展较早，且具有比较坚实的理论基础和法律依据。各国实施的生态补偿机制的形式和内容各异，均涉及森林、水资源、土壤等与环境相关的领域。我国目前的生态补偿以政府财政补偿为主，市场化补偿尚处于实践探索阶段。现有的生态补偿实践也主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域。我国新修订的环境保护法明确规定国家建立、健全生态保护补偿制度。
建立生态补偿机制，是构建和谐生态之本。科学的生态补偿机制，可以调整相关利益方生态及其经济利益的分配关系，促进协调发展。生态补偿遵循的原则：一是破坏者付费，二是使用者付费，三是受益者付费，四是保护者得到补偿[1]。为探索完善生态补偿机制，我国不少地区积极开展相关工作，已经取得了一些初步成效。然而，生态补偿涉及到环境、资源、人口等众多系统间的关系协调。当前对生态补偿理论的研究较多，实践探索较少，通过实践检验的政策体系和制度更少[2]。探索生态补偿作为固体废物（尤其是工业危险废物）治理成本的组成部分，让废弃物治理活动的受益者对受损者予以补偿，有助于促进受损地区的社会经济发展，也有助于推动废弃物处理跨域合作[3]。
本文通过对南京市近年工业危废转移处理处置及综合利用现状和现有补偿政策的调查分析，梳理出存在的主要问题，提出建立生态补偿机制、完善管理政策等方面的对策建议，为政府制定工业危废“减量化、资源化、无害化”的相关政策提供多种思路，以期用相关政策来引导、激励市场，以推动南京市工业固体废物循环经济的健康发展。
2 南京市工业危险废物处置利用现状及存在的主要问题
2.1 工业危废产生量逐年递增，危废处置利用能力不足 根据最新官方资料统计，2012-2014年，南京市危险废物产生量由约32万t递增到约46万t。年平均增长率约为18.8%。由于具备危险废物经营许可资质的企业处理处置规模未能同步增长，因而造成危废累计贮存量较大，贮存的危废如果不能得到及时处置利用，既会造成资源的浪费，又存在较大的环境风险。另外每年尚有相当数量的危废需要跨市转移处置。危废跨市转移处置既存在较大的管理难度，又存在巨大的运输安全风险。
2.2 危废处置利用企业经营困难 根据调查结果，全市具备危险废物经营许可资质的企业不仅实际处置利用危废的能力不足，且近80%处于亏损和微利经营状态。由于工业园区入园门槛较高，这些企业大部分不能进入工业园区内经营，不利于环保部门统一管理。根据对全市危废经营企业的调查反馈信息，现有危废处置利用企业和相关园区强烈希望政府能给予相应的优惠补偿和鼓励政策。
3 南京市在危废处置利用相关补偿政策方面存在的主要问题
3.1 补偿力度不够，补偿范围偏窄 如南京市《关于建立和完善生态补偿机制的意见》的补偿范围只有水稻、公益林及重要水源地（含湿地）；《南京市节能和发展循环经济专项资金管理办法》仅对节能及循环经济项目进行补助，危废处置利用行业由于企业规模小难于达到节能规模要求，无法享受到其他环保产业的优惠补偿政策。全市生态补偿资金财政预算偏少，补偿资金支付和管理办法不完善，不能做到及时足额发放，给企业经营活动造成困难。
3.2 多元化补偿方式尚未形成 目前的补偿方式仍以政府补偿为主，没有制定政策积极争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款，无法实施横向生态补偿，不能促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。没有充分发挥政府与市场的双重作用，没有建立政府统筹、多层次、多渠道的生态补偿机制。 3.3 政策法规建设滞后 在国家生态补偿没有专门立法的大背景下，相应地南京市也缺乏生态补偿方面的地方法律法规。另外南京全市环保企业分属不同的产业，归口部门不一，缺乏产业聚集度，难以形成推动环保产业发展的合力和宽松的政策环境，从而导致环保产业缺乏统一的发展规划和总体的发展战略，缺乏必要的环保产业鼓励与扶持政策。
4 进一步完善生态补偿机制，提升危废处置利用水平的对策建议
根据调研结果，目前国内尚无针对固废转移处理处置进行生态补偿的范例。在国家《生态补偿条例》和《生态补偿法》尚未出台之前，参照其他生态系统和领域的生态补偿内容，针对南京市危废处置利用方面存在的主要问题，提出完善补偿机制，提升危废处置利用水平的对策建议如下：
4.1 政策方面
4.1.1 危废处置的相关政策优惠 鼓励危废处置利用企业按照《江苏省资源综合利用认定实施细则》和《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》积极申报资源综合利用企业认定，通过认定后可以按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策，同时使《南京市节能和发展循环经济专项资金管理办法》中的补助政策能够惠及危废处置利用企业。由于该办法对企业节能的规模要求较大，危废处置利用企业规模小难于达到，建议市政府出台政策，降低对危废企业申请该项补足的节能规模要求。
4.1.2 加快建立环境财政 地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政支付中生态补偿的力度。
4.1.3 建立健全生态补偿投融资体制 既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的途径。充分发挥政府与市场的双重作用。
4.2 土地、资金方面 （1）出台土地价格优惠、直接资金补偿等政策鼓励工业园区（重点是规划建设中的江北和江南环保产业园）针对危废处置利用企业合理设定准入门槛，接纳危废处置利用企业入园经营，并引导南京市产废企业在南京本地处理处置。对于环保产业园区，应建立绿色考评体系对园区进行全面考核，突出环境效益考核指标。（2）建议政府出台补贴政策，鼓励产废企业选择先进的生产工艺和设备，从源头减少工业危废产生；或者挖掘产废企业自身潜力，就地自行处置利用危废，从而降低危废转移的环境风险。（3）倡导企业利用再生资源进行生产。这样既可以节约自然资源，又可以减少污染物排放，强制企业承担起危废回收利用的责任。立法强制企业负责自售产品的回收利用，使企业成为产、销、收全过程服务的、有责任感的社会成员，真正成为发展循环经济的主体。
4.3 税费方面 通过绿色信贷、减免税费、土地有偿使用等优惠补偿政策，鼓励社会资本投资固废（尤其是危废）处置利用行业，尤其要鼓励投资南京市目前处置能力缺乏的危废种类（危废焚烧处置、废酸、污泥处置利用等），提高南京市危废综合处置利用能力。
参考文献
[1]李文华，刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考[J].资源科学，2010（5）：791-796.
[2]王建强，郑国璋，赵丹丹.关于生态补偿机制的几点思考[J].北方环境，2012（11）：9-9.
[3]危伟汉，熊孟清，雷华，隋军.固体废弃物治理生态补偿运行机制的探讨[J].城市管理与科技，2014（01）：36-38.
（责编：吴祚云）
关键词：工业危废；问题；生态补偿对策；南京市
中图分类号 X705 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）01-59-02
Mechanism of Ecological Compensation for Industrial Hazardous Waste Transfer in Nanjing City
Gao Xiaojie et al.
（Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）
Abstract：Through the investigation and analysis of the present situation and the existing compensation policy of industrial hazardous waste transfer in Nanjing，this paper puts forward the countermeasures and suggestions on establishing the ecological compensation mechanism and improving the management policy.
Key words：Industrial hazardous waste；Problem；Ecological compensation；Nanjing city
1 前言
工业危险废物是指工业生产过程产生的列入国家危险废物名录或根据国家规定的危险废物鉴定标准和鉴定方法认定的具有危险废物特性的废物。危险废物如果处置不当，会给生态环境和人类健康带来不可逆转的巨大危害。随着工业经济的发展，南京市工业危废的产生量逐年递增，而处理处置设施及综合利用能力不足，导致企业固废堆存量和跨市转移处置量较大，存在较大的环境风险。
生态补偿既包括对自然生态系统和自然资源保护所获得的效益的奖励，也包括对破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，还包括对造成环境污染者的收费。发达国家生态补偿工作开展较早，且具有比较坚实的理论基础和法律依据。各国实施的生态补偿机制的形式和内容各异，均涉及森林、水资源、土壤等与环境相关的领域。我国目前的生态补偿以政府财政补偿为主，市场化补偿尚处于实践探索阶段。现有的生态补偿实践也主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域。我国新修订的环境保护法明确规定国家建立、健全生态保护补偿制度。
建立生态补偿机制，是构建和谐生态之本。科学的生态补偿机制，可以调整相关利益方生态及其经济利益的分配关系，促进协调发展。生态补偿遵循的原则：一是破坏者付费，二是使用者付费，三是受益者付费，四是保护者得到补偿[1]。为探索完善生态补偿机制，我国不少地区积极开展相关工作，已经取得了一些初步成效。然而，生态补偿涉及到环境、资源、人口等众多系统间的关系协调。当前对生态补偿理论的研究较多，实践探索较少，通过实践检验的政策体系和制度更少[2]。探索生态补偿作为固体废物（尤其是工业危险废物）治理成本的组成部分，让废弃物治理活动的受益者对受损者予以补偿，有助于促进受损地区的社会经济发展，也有助于推动废弃物处理跨域合作[3]。
本文通过对南京市近年工业危废转移处理处置及综合利用现状和现有补偿政策的调查分析，梳理出存在的主要问题，提出建立生态补偿机制、完善管理政策等方面的对策建议，为政府制定工业危废“减量化、资源化、无害化”的相关政策提供多种思路，以期用相关政策来引导、激励市场，以推动南京市工业固体废物循环经济的健康发展。
2 南京市工业危险废物处置利用现状及存在的主要问题
2.1 工业危废产生量逐年递增，危废处置利用能力不足 根据最新官方资料统计，2012-2014年，南京市危险废物产生量由约32万t递增到约46万t。年平均增长率约为18.8%。由于具备危险废物经营许可资质的企业处理处置规模未能同步增长，因而造成危废累计贮存量较大，贮存的危废如果不能得到及时处置利用，既会造成资源的浪费，又存在较大的环境风险。另外每年尚有相当数量的危废需要跨市转移处置。危废跨市转移处置既存在较大的管理难度，又存在巨大的运输安全风险。
2.2 危废处置利用企业经营困难 根据调查结果，全市具备危险废物经营许可资质的企业不仅实际处置利用危废的能力不足，且近80%处于亏损和微利经营状态。由于工业园区入园门槛较高，这些企业大部分不能进入工业园区内经营，不利于环保部门统一管理。根据对全市危废经营企业的调查反馈信息，现有危废处置利用企业和相关园区强烈希望政府能给予相应的优惠补偿和鼓励政策。
3 南京市在危废处置利用相关补偿政策方面存在的主要问题
3.1 补偿力度不够，补偿范围偏窄 如南京市《关于建立和完善生态补偿机制的意见》的补偿范围只有水稻、公益林及重要水源地（含湿地）；《南京市节能和发展循环经济专项资金管理办法》仅对节能及循环经济项目进行补助，危废处置利用行业由于企业规模小难于达到节能规模要求，无法享受到其他环保产业的优惠补偿政策。全市生态补偿资金财政预算偏少，补偿资金支付和管理办法不完善，不能做到及时足额发放，给企业经营活动造成困难。
3.2 多元化补偿方式尚未形成 目前的补偿方式仍以政府补偿为主，没有制定政策积极争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款，无法实施横向生态补偿，不能促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。没有充分发挥政府与市场的双重作用，没有建立政府统筹、多层次、多渠道的生态补偿机制。 3.3 政策法规建设滞后 在国家生态补偿没有专门立法的大背景下，相应地南京市也缺乏生态补偿方面的地方法律法规。另外南京全市环保企业分属不同的产业，归口部门不一，缺乏产业聚集度，难以形成推动环保产业发展的合力和宽松的政策环境，从而导致环保产业缺乏统一的发展规划和总体的发展战略，缺乏必要的环保产业鼓励与扶持政策。
4 进一步完善生态补偿机制，提升危废处置利用水平的对策建议
根据调研结果，目前国内尚无针对固废转移处理处置进行生态补偿的范例。在国家《生态补偿条例》和《生态补偿法》尚未出台之前，参照其他生态系统和领域的生态补偿内容，针对南京市危废处置利用方面存在的主要问题，提出完善补偿机制，提升危废处置利用水平的对策建议如下：
4.1 政策方面
4.1.1 危废处置的相关政策优惠 鼓励危废处置利用企业按照《江苏省资源综合利用认定实施细则》和《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》积极申报资源综合利用企业认定，通过认定后可以按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策，同时使《南京市节能和发展循环经济专项资金管理办法》中的补助政策能够惠及危废处置利用企业。由于该办法对企业节能的规模要求较大，危废处置利用企业规模小难于达到，建议市政府出台政策，降低对危废企业申请该项补足的节能规模要求。
4.1.2 加快建立环境财政 地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政支付中生态补偿的力度。
4.1.3 建立健全生态补偿投融资体制 既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的途径。充分发挥政府与市场的双重作用。
4.2 土地、资金方面 （1）出台土地价格优惠、直接资金补偿等政策鼓励工业园区（重点是规划建设中的江北和江南环保产业园）针对危废处置利用企业合理设定准入门槛，接纳危废处置利用企业入园经营，并引导南京市产废企业在南京本地处理处置。对于环保产业园区，应建立绿色考评体系对园区进行全面考核，突出环境效益考核指标。（2）建议政府出台补贴政策，鼓励产废企业选择先进的生产工艺和设备，从源头减少工业危废产生；或者挖掘产废企业自身潜力，就地自行处置利用危废，从而降低危废转移的环境风险。（3）倡导企业利用再生资源进行生产。这样既可以节约自然资源，又可以减少污染物排放，强制企业承担起危废回收利用的责任。立法强制企业负责自售产品的回收利用，使企业成为产、销、收全过程服务的、有责任感的社会成员，真正成为发展循环经济的主体。
4.3 税费方面 通过绿色信贷、减免税费、土地有偿使用等优惠补偿政策，鼓励社会资本投资固废（尤其是危废）处置利用行业，尤其要鼓励投资南京市目前处置能力缺乏的危废种类（危废焚烧处置、废酸、污泥处置利用等），提高南京市危废综合处置利用能力。
参考文献
[1]李文华，刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考[J].资源科学，2010（5）：791-796.
[2]王建强，郑国璋，赵丹丹.关于生态补偿机制的几点思考[J].北方环境，2012（11）：9-9.
[3]危伟汉，熊孟清，雷华，隋军.固体废弃物治理生态补偿运行机制的探讨[J].城市管理与科技，2014（01）：36-38.
（责编：吴祚云）