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柬埔寨是一个传统的农业国家，农业人口占全国总人口的80%以上，土地作为民生之本、发展之基的重要性不言而喻。随着柬埔寨对外开放力度的不断加大、城市化进程的明显加快和外资外援的大量涌入，城市和新开发地区土地纠纷案件明显增多并有愈演愈烈之势。作为柬埔寨政坛成立时间最早、执政时间最长、组织机构最完善、综合实力最雄厚的政党，柬埔寨人民党深知妥善解决国内土地纠纷对赢得作为自己阶级基础的农民的支持，以及巩固本党长期执政地位的重要性和紧迫性，以该党副主席洪森为首相的柬政府在解决土地纠纷、保持社会稳定、推动经济发展方面探索出了一套符合柬埔寨国情的行之有效的做法。
纠纷不断威胁稳定
自20世纪90年代末结束绵延近30年的国内战争、实现完全和平以来，柬政府相继出台稳定局势、重建经济、融入国际社会的“三角战略”和以优化行政管理为核心，加快农业发展、加强基础设施建设、吸引更多投资和开发人才资源的“四角战略”，使柬埔寨经济开始进入快速发展阶段。在过去的十多年间，柬年均经济增长率超过5%，加上其所处的“东盟中心”的巨大区位优势以及和平稳定的政治社会环境，吸引了大批外国投资者纷至沓来。2007年，金边经济特区规划好的土地出售价格为每平方米40美元，2012年飙升至每平方米3000至4000美元，巨大的土地效益使土地权利成为最复杂、最脆弱和最容易发生纠纷的财产权利。
由于1975—1979年红色高棉执政时期废除了土地登记制度，直到今天仍有许多柬埔寨公民没有拿到官方颁发的土地登记证明，其土地所有权没有很好地受到法律保护。随着柬埔寨第二、第三产业规模的不断扩张，被征用土地数量逐年上升，一些地方政府开发心切，对开发商做出较多让步，没能照顾好土地所有者利益。少数官员在巨大经济利益驱使下，采取欺骗、恐吓等手段非法侵占农民土地卖给私人公司赚取高额利润。有些征地项目虽是国家批准的合法项目，但地方政府未能与失地农民就补偿和安置标准达成一致，且处理手段过于简单粗暴。上述成为土地纠纷案件不断增多的重要原因。
因此，多年来，柬埔寨权贵和军队巧取豪夺霸占农民土地、开发商与民争地的现象遍布全国，引发邻里纠纷、官民矛盾、上访事件甚至大规模群体性事件不断升级并持续发酵，不少人采取在洪森首相官邸、政府机关门前集会抗议，甚至组成“人肉盾牌”封堵公路等非理性方式维护自己的土地权益，给柬带来了很大的不安定因素。柬埔寨人权中心发布的《2007—2011年柬埔寨土地纠纷统计报告》显示，四年来，柬埔寨全国共发生223起土地纠纷案件，涉案土地面积占柬埔寨国土总面积的5%，76万人牵涉其中。2010年以来，金边市隆边区沙拉咋分区万谷湖周边居民打着“维护土地权益”旗号举行的多次抗议拆迁活动，在一些非政府组织的推波助澜和部分媒体的炒作下，更是将柬埔寨土地纠纷顽疾再次推上风口浪尖，引起国际舆论广泛关注。
万谷湖是金边最大的淡水湖，总面积达133公顷，1987年被政府开辟为旅游区。1993年以来，随着金边城区的不断扩大，许多人迁移到湖边建房盖屋，致使湖水面积逐渐变小，周边环境也变得脏乱不堪。2006年，柬埔寨政府计划将万谷湖填平造地，建成金边五个卫星城之一。2007年，金边市政府与柬埔寨苏卡库公司签订为期99年的租赁开发合同。尽管万谷湖周边居民住宅多为违章建筑，开发公司仍给予了住户一定补偿，并在距离金边约20公里处建设了安置性住房。但由于涉及土地产权和居民拆迁补偿等方面纠纷，2010年拆迁开始后，万谷湖居民经常到当地政府、国际组织和各国驻柬使馆门前举行抗议活动。在多次动员和劝说无效的情况下，金边市政府出动警察强制拆除部分违章建筑，与当地居民之间的矛盾冲突不断升级。
2011年8月初，世界银行就万谷湖拆迁事件发表声明表示：在柬解决万谷湖大批住户遭强制拆迁的纠纷之前，世界银行将不再向柬提供新贷款。目前，世界银行每年向柬提供约一亿美元援助，主要用于发展医疗卫生、教育、道路和政府管理系统等，约占柬所有外援的10%。在此情况下，柬政府于2011年8月底宣布将万谷湖范围内12.44公顷土地分给当地居民自主处理，其余114.41公顷由万谷湖开发公司投资开发，并为万谷湖周边居民发放土地证。绝大多数湖区居民接受了该方案并完成了搬迁工作，但仍有少数居民因各种考虑拒绝搬迁，万谷湖拆迁风波至今仍未完全平息。
由于柬实行多党制，五年一届的全国大选使土地纠纷成为反对党攻击执政当局、争取选民支持的热点话题。反对党将国内愈演愈烈的土地纠纷归咎于政府腐败，称司法机关和反腐败机构均由柬埔寨人民党控制，相关法律制度只是特权阶层的保护伞，只有实现政权更替才能从根本上保障农民土地所有权，甚至以此为由头煽动民众搞“街头政治”。一些援柬国家认为土地纠纷对柬政府削贫战略和国家经济发展战略构成挑战，将土地纠纷列入对柬援助项目的重点考虑因素。部分人权组织多次指责柬人权状况不佳，批评柬司法系统不独立、腐败成风、执法不公，称非法征占土地过程中存在普遍的镇压、胁迫、勒索农民现象，对柬国际形象造成不同程度的负面影响。
解决纠纷巩固政权
作为以农民为阶级基础的政党，柬埔寨人民党深知民心向背与政权存亡的关系。柬政府对国内日益严重的土地纠纷深感担忧，多次警告说，如不采取有效措施，土地纠纷有可能演变成人民革命。鉴于此，柬埔寨人民党着眼执政安全采取了一系列解决土地纠纷的措施。
首先，2001年7月柬出台《柬埔寨王国土地法》，规范土地使用和管理。该法不仅明确规定公民在符合无疑义、非暴力、公开、继续和善意五个条件前提下对2001年之前获得的土地拥有所有权，还对土地产权的形式、土地征用的主客体、征地范围、征地程序和征地补偿等关键问题做出了明确规定，为解决因历史原因遗留下来的土地权属不明问题、防止征地行为扩大化和广泛化、从源头上预防土地侵权行为发生提供了法律依据。柬政府还将土地管理、土地分配工作放在优先地位，加快向农民发放土地证的步伐，努力遏制政府违规占用农民土地和农民私自出售土地现象。 其次是加大反腐败力度，打击土地违法行为。柬政府一方面加快反腐败制度建设。柬《反腐败法》于1994年开始起草，2009年12月完成并获内阁通过，2010年4月由国会表决通过。2010年，柬政府启动为期五年的反腐败行动计划，要求全国约20万各级公务员自2011年起每两年一次限期向国家反腐败委员会申报包括土地、房产等个人投资在内的财产；在学校开设反腐课程；在全国各省市设立反腐机构；积极鼓励民众举报贪污腐败行为等。另一方面严肃查处涉及土地的案件。2007年3月，柬埔寨人民党高层会议授权洪森首相对党内非法侵占农民土地的官员进行整肃。同年8月，洪森下令叫停并拆除涉嫌擅自改变土地使用性质、扩大施工面积、违法填湖造地的一处房地产在建项目，与此案有关的时任干丹省省长和两名副省长被免职。
三是有力回击反对派的不实指责，坚持以庭外调解为主渠道解决土地纠纷。面对反对派关于柬土地改革失衡不公的指责，柬政府一方面予以严正驳斥并加快制定《非政府组织管理法》，运用法律对某些非政府组织的言行进行规范管理，维护柬埔寨人民党形象和政府权威。另一方面， 于2006年3月成立以副首相兼首相府大臣索安为主席、相关政府部门及军警宪强力部门主要负责人为成员的国家解决土地纠纷机构，下设省、市、县、区各级地政委员会和解决土地纠纷机动小组，专门负责土地纠纷案件的协调处理，避免土地纠纷动辄诉诸法院。自2000年至2008年10月，经各级地政委员会协调解决的土地纠纷案件就达1578起，涉及7984个家庭和2752公顷土地。
四是用好特许地，兼顾弱势群体需求与国家发展需要。柬政府一方面将分布在全国16个省份的大约13万公顷荒地划为社会福利特许地提供给无地农民、贫困家庭和退伍军人，供其进行种植维持生计，缓解因土地纠纷积聚起来的官民对立情绪。另一方面，本着不影响社区和当地居民生活环境的原则，将一些环保价值和经济价值相对较低的疏林或次生林地划为经济特许地提供给外国公司开发经营，大力吸引外资外援发展经济，确保国民经济稳步增长。柬农林渔业部报告显示，截至2011年底，柬政府已向118家公司批准了涉及17个省、共119万公顷的经济特许地，占柬国土面积的6.6%。
彻底解决任重道远
上述措施为缓和柬土地纠纷和矛盾起到了积极作用，但柬土地纠纷问题由来已久，各种利益和矛盾交织在一起，非一朝一夕所能彻底解决。当前，柬政府在解决土地纠纷方面还面临如下困难和问题：一是土地法律法规尚不完备或存在漏洞，给一些侵占农民土地的不法分子有意识地规避法律法规、在部门监管边界地带钻空子，甚至借此博取司法庇护提供了可乘之机。二是反腐败雷声大雨点小，官员财产申报制度执行不力流于形式，反腐败过程中只拍苍蝇不打老虎的现象较为普遍。三是庭外调解易受到来自各方面的压力和干扰，弱势群体的合法权益难以得到保障。四是柬政府掌握的特许土地数量相较弱势群体的需求和经济发展的需要如同杯水车薪，难以完全实现柬政府的初衷。
民为国本，本固邦宁。柬土地纠纷如果长期得不到及时妥善的解决，一旦量变发生质变引发深层次矛盾，将给柬埔寨人民党的执政和柬埔寨社会的和平稳定造成极大的威胁。
（作者单位：中共中央对外联络部
亚洲二局）
（责任编辑：徐海娜）
纠纷不断威胁稳定
自20世纪90年代末结束绵延近30年的国内战争、实现完全和平以来，柬政府相继出台稳定局势、重建经济、融入国际社会的“三角战略”和以优化行政管理为核心，加快农业发展、加强基础设施建设、吸引更多投资和开发人才资源的“四角战略”，使柬埔寨经济开始进入快速发展阶段。在过去的十多年间，柬年均经济增长率超过5%，加上其所处的“东盟中心”的巨大区位优势以及和平稳定的政治社会环境，吸引了大批外国投资者纷至沓来。2007年，金边经济特区规划好的土地出售价格为每平方米40美元，2012年飙升至每平方米3000至4000美元，巨大的土地效益使土地权利成为最复杂、最脆弱和最容易发生纠纷的财产权利。
由于1975—1979年红色高棉执政时期废除了土地登记制度，直到今天仍有许多柬埔寨公民没有拿到官方颁发的土地登记证明，其土地所有权没有很好地受到法律保护。随着柬埔寨第二、第三产业规模的不断扩张，被征用土地数量逐年上升，一些地方政府开发心切，对开发商做出较多让步，没能照顾好土地所有者利益。少数官员在巨大经济利益驱使下，采取欺骗、恐吓等手段非法侵占农民土地卖给私人公司赚取高额利润。有些征地项目虽是国家批准的合法项目，但地方政府未能与失地农民就补偿和安置标准达成一致，且处理手段过于简单粗暴。上述成为土地纠纷案件不断增多的重要原因。
因此，多年来，柬埔寨权贵和军队巧取豪夺霸占农民土地、开发商与民争地的现象遍布全国，引发邻里纠纷、官民矛盾、上访事件甚至大规模群体性事件不断升级并持续发酵，不少人采取在洪森首相官邸、政府机关门前集会抗议，甚至组成“人肉盾牌”封堵公路等非理性方式维护自己的土地权益，给柬带来了很大的不安定因素。柬埔寨人权中心发布的《2007—2011年柬埔寨土地纠纷统计报告》显示，四年来，柬埔寨全国共发生223起土地纠纷案件，涉案土地面积占柬埔寨国土总面积的5%，76万人牵涉其中。2010年以来，金边市隆边区沙拉咋分区万谷湖周边居民打着“维护土地权益”旗号举行的多次抗议拆迁活动，在一些非政府组织的推波助澜和部分媒体的炒作下，更是将柬埔寨土地纠纷顽疾再次推上风口浪尖，引起国际舆论广泛关注。
万谷湖是金边最大的淡水湖，总面积达133公顷，1987年被政府开辟为旅游区。1993年以来，随着金边城区的不断扩大，许多人迁移到湖边建房盖屋，致使湖水面积逐渐变小，周边环境也变得脏乱不堪。2006年，柬埔寨政府计划将万谷湖填平造地，建成金边五个卫星城之一。2007年，金边市政府与柬埔寨苏卡库公司签订为期99年的租赁开发合同。尽管万谷湖周边居民住宅多为违章建筑，开发公司仍给予了住户一定补偿，并在距离金边约20公里处建设了安置性住房。但由于涉及土地产权和居民拆迁补偿等方面纠纷，2010年拆迁开始后，万谷湖居民经常到当地政府、国际组织和各国驻柬使馆门前举行抗议活动。在多次动员和劝说无效的情况下，金边市政府出动警察强制拆除部分违章建筑，与当地居民之间的矛盾冲突不断升级。
2011年8月初，世界银行就万谷湖拆迁事件发表声明表示：在柬解决万谷湖大批住户遭强制拆迁的纠纷之前，世界银行将不再向柬提供新贷款。目前，世界银行每年向柬提供约一亿美元援助，主要用于发展医疗卫生、教育、道路和政府管理系统等，约占柬所有外援的10%。在此情况下，柬政府于2011年8月底宣布将万谷湖范围内12.44公顷土地分给当地居民自主处理，其余114.41公顷由万谷湖开发公司投资开发，并为万谷湖周边居民发放土地证。绝大多数湖区居民接受了该方案并完成了搬迁工作，但仍有少数居民因各种考虑拒绝搬迁，万谷湖拆迁风波至今仍未完全平息。
由于柬实行多党制，五年一届的全国大选使土地纠纷成为反对党攻击执政当局、争取选民支持的热点话题。反对党将国内愈演愈烈的土地纠纷归咎于政府腐败，称司法机关和反腐败机构均由柬埔寨人民党控制，相关法律制度只是特权阶层的保护伞，只有实现政权更替才能从根本上保障农民土地所有权，甚至以此为由头煽动民众搞“街头政治”。一些援柬国家认为土地纠纷对柬政府削贫战略和国家经济发展战略构成挑战，将土地纠纷列入对柬援助项目的重点考虑因素。部分人权组织多次指责柬人权状况不佳，批评柬司法系统不独立、腐败成风、执法不公，称非法征占土地过程中存在普遍的镇压、胁迫、勒索农民现象，对柬国际形象造成不同程度的负面影响。
解决纠纷巩固政权
作为以农民为阶级基础的政党，柬埔寨人民党深知民心向背与政权存亡的关系。柬政府对国内日益严重的土地纠纷深感担忧，多次警告说，如不采取有效措施，土地纠纷有可能演变成人民革命。鉴于此，柬埔寨人民党着眼执政安全采取了一系列解决土地纠纷的措施。
首先，2001年7月柬出台《柬埔寨王国土地法》，规范土地使用和管理。该法不仅明确规定公民在符合无疑义、非暴力、公开、继续和善意五个条件前提下对2001年之前获得的土地拥有所有权，还对土地产权的形式、土地征用的主客体、征地范围、征地程序和征地补偿等关键问题做出了明确规定，为解决因历史原因遗留下来的土地权属不明问题、防止征地行为扩大化和广泛化、从源头上预防土地侵权行为发生提供了法律依据。柬政府还将土地管理、土地分配工作放在优先地位，加快向农民发放土地证的步伐，努力遏制政府违规占用农民土地和农民私自出售土地现象。 其次是加大反腐败力度，打击土地违法行为。柬政府一方面加快反腐败制度建设。柬《反腐败法》于1994年开始起草，2009年12月完成并获内阁通过，2010年4月由国会表决通过。2010年，柬政府启动为期五年的反腐败行动计划，要求全国约20万各级公务员自2011年起每两年一次限期向国家反腐败委员会申报包括土地、房产等个人投资在内的财产；在学校开设反腐课程；在全国各省市设立反腐机构；积极鼓励民众举报贪污腐败行为等。另一方面严肃查处涉及土地的案件。2007年3月，柬埔寨人民党高层会议授权洪森首相对党内非法侵占农民土地的官员进行整肃。同年8月，洪森下令叫停并拆除涉嫌擅自改变土地使用性质、扩大施工面积、违法填湖造地的一处房地产在建项目，与此案有关的时任干丹省省长和两名副省长被免职。
三是有力回击反对派的不实指责，坚持以庭外调解为主渠道解决土地纠纷。面对反对派关于柬土地改革失衡不公的指责，柬政府一方面予以严正驳斥并加快制定《非政府组织管理法》，运用法律对某些非政府组织的言行进行规范管理，维护柬埔寨人民党形象和政府权威。另一方面， 于2006年3月成立以副首相兼首相府大臣索安为主席、相关政府部门及军警宪强力部门主要负责人为成员的国家解决土地纠纷机构，下设省、市、县、区各级地政委员会和解决土地纠纷机动小组，专门负责土地纠纷案件的协调处理，避免土地纠纷动辄诉诸法院。自2000年至2008年10月，经各级地政委员会协调解决的土地纠纷案件就达1578起，涉及7984个家庭和2752公顷土地。
四是用好特许地，兼顾弱势群体需求与国家发展需要。柬政府一方面将分布在全国16个省份的大约13万公顷荒地划为社会福利特许地提供给无地农民、贫困家庭和退伍军人，供其进行种植维持生计，缓解因土地纠纷积聚起来的官民对立情绪。另一方面，本着不影响社区和当地居民生活环境的原则，将一些环保价值和经济价值相对较低的疏林或次生林地划为经济特许地提供给外国公司开发经营，大力吸引外资外援发展经济，确保国民经济稳步增长。柬农林渔业部报告显示，截至2011年底，柬政府已向118家公司批准了涉及17个省、共119万公顷的经济特许地，占柬国土面积的6.6%。
彻底解决任重道远
上述措施为缓和柬土地纠纷和矛盾起到了积极作用，但柬土地纠纷问题由来已久，各种利益和矛盾交织在一起，非一朝一夕所能彻底解决。当前，柬政府在解决土地纠纷方面还面临如下困难和问题：一是土地法律法规尚不完备或存在漏洞，给一些侵占农民土地的不法分子有意识地规避法律法规、在部门监管边界地带钻空子，甚至借此博取司法庇护提供了可乘之机。二是反腐败雷声大雨点小，官员财产申报制度执行不力流于形式，反腐败过程中只拍苍蝇不打老虎的现象较为普遍。三是庭外调解易受到来自各方面的压力和干扰，弱势群体的合法权益难以得到保障。四是柬政府掌握的特许土地数量相较弱势群体的需求和经济发展的需要如同杯水车薪，难以完全实现柬政府的初衷。
民为国本，本固邦宁。柬土地纠纷如果长期得不到及时妥善的解决，一旦量变发生质变引发深层次矛盾，将给柬埔寨人民党的执政和柬埔寨社会的和平稳定造成极大的威胁。
（作者单位：中共中央对外联络部
亚洲二局）
（责任编辑：徐海娜）