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行政规范文件是国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令[1]。行政规范性文件与法律、法规、规章相比，内容更为简单、规范更为细致、操作性更强，因而在行政机关日常行政管理中被行政执法人员大量地、经常地使用，对地方行政机关贯彻执行法律、法规和行政管理有现实指导意义。但目前我国法律、法规对于行政规范性文件的涵义、制定主体、制定程序和权限以及司法审查机制等，尚无全面、统一的规定，加之权力机关监督不到位、行政部门追求自身利益等原因，行政规范性文件内容违法、侵害了行政相对人的合法权益的现象频繁出现。
监督地方政府制定的行政规范性文件合宪性与合法性是地方人大的基本职责所在，也是地方人大权威性的体现。依据宪法、地方组织法和监督法的规定，地方人大对同级地方政府制定的行政规范性文件享有监督权，有权撤销或纠正地方政府制定的同宪法、法律相抵触的行政规范性文件。但在实际工作中这些规定基本处于虚置状态，人大监督流于形式，违法性行政规范性文件没有得到及时纠正。因此，亟须依法加强地方人大对行政规范性文件的监督审查，以促进依法行政和保障公民的合法权益。
一、行政规范性文件的作用
行政规范性文件是各级国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的文件。行政规范性文件在行政机关日常管理活动中大量存在，规范行政机关的行政活动，有些直接成为具体行政行为的依据。行政活动实践中，行政规范性文件有利于贯彻、执行国家法律、法规和上级机关的决议，加强和健全行政管理，保障行政相对人的合法权益。行政规范性文件在建设和完善行政法治过程中发挥着重要作用，具体表现如下：
（一）行政规范性文件是行政机关依法行政不可缺少的手段
在我国，除国务院、国务院部委、省级人民政府、省会城市人民政府、国务院批准的较大的市人民政府、经济特区人民政府等可以制定法规、规章外，大量的行政机关没有行政立法权。大量的行政机关由于没有行政立法权，行政管理活动中除依靠法律法规外，制定和发布行政规范性文件，具体和细化法律法规使其更有操作性是其依法行政重要的手段。即使国务院等行政机关具有行政立法权，在行政管理实践中也大量制定、发布行政规范性文件，以弥补法律、法规、规章的漏洞和缺陷，规范行政行为，及时解决行政管理中出现的新现象。这种做法既解决了行政实践中的具体问题，又提高了行政效率。行政规范性文件对政府依法行政的建设具有重要性，这种重要性甚至已经达到“依法行政原则已经被事实上的‘依令行政’所代替”[2]。
（二）行政规范性文件是贯彻执行法律法规的重要手段
法律、法规和规章的规定相对比较抽象、原则，有些问题即使规定较具体，但也未必明确，而现代行政现象纷繁复杂、瞬息万变，这就造成行政机关行政实践中法律、法规可操作性不强，模糊性内容难免产生争议。这时通过各级行政机关制定规范性文件，对法律、法规、规章中的模糊性内容进行明确，原则性内容进行细化，从而将法律、法规、规章的目的和精神落到实处，有利于各级行政机关的依法行政工作。
（三）行政规范性文件有利于解决行政管理中出现的新问题，提高行政效率
现代行政日趋复杂，新情况、新问题不断涌现，而法律、法规由于存在着原则性、滞后性以及在制定发布程序上的严格繁琐要求，难以适应现代行政的需要。行政规范性文件具有具体性、灵活性、适应性、程序简易等优点，可以弥补行政立法的不足，适应行政管理活动复杂化和现代行政多变化的要求，解决行政实践活动中出现的新情况、新问题。再者，我国特殊的国情，各地经济、文化、政治发展极不平衡，行政机关通过制定行政规范性文件，可以“因时、因事制宜”解决问题，这样不仅有利于提高行政机关的积极性，而且有助于提高行政效率。
二、行政规范性文件存在的主要问题
尽管行政规范性文件在我国的行政管理中发挥着举足轻重的作用，但其也存在着不少的问题，具体如下：
（一）行政规范性文件制定程序混乱
在我国目前制定行政规范性文件的主体非常多，上至国务院，下至乡、镇人民政府以及各级人民政府的职能部门均可成为行政规范性文件的制定主体。制定行政规范性文件的主体层级多、主体多，可缺少一个全国统一的制定行政规范性文件的程序性规定。个别地方如上海、浙江、安徽等地各自分别出台了《上海市行政机关规范性文件制定程序规定》（2002年10月9日上海市人民政府发布）、《浙江省行政规范性文件备案审查规定》（2000年5月26日颁发）、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（2002年10月8日发布） 以及中华人民共和国海关总署制定的《海关规范性文件制定管理办法》（2003年1月1日发布），但大部分地区和行业制定行政规范性文件并没有程序规定。由于缺少程序性规定，各地、各行业制定行政规范性文件花样百出，有时甚至未经过充分的调查和论证，仅仅根据个别领导的意思，便起草一个行政规范性文件，也不经过会议讨论、听取利害关系人的意见，便草率发文或公布。
（二）行政规范性文件制定过程中滥用行政职权现象严重
制定行政规范性文件是行政机关行政管理和依法行政的一个重要手段，但现行法律除了宪法和地方组织法对行政规范性文件的规范有一些较原则的规定以及少数地方政府规章对行政规范性文件作了较具体的规范外，没有一部法律对行政规范性文件的制定、内容以及监督救济作出统一的规定。加之，行政规范性文件的制定主体甚多，所以，行政机关制定的行政规范性文件违法滥用职权现象严重。
1.行政机关制定行政规范性文件，违法现象严重。由于缺少具体的法律来规范行政规范性文件，在实践中，许多行政机关滥用职权，往往从本地方、本部门利益出发，以牺牲全局、大众的利益来维护本地方、本部门利益，导致过分保护本地区和本部门的利益而无视全局和其他行业利益，行政规范性文件沦为地方利益和部门利益的工具。为了维护本地方、本部门的利益，地方行政机关通过制定行政规范性文件的途径炮制出对付法律、法规、规章和上级命令的所谓对策，架空法律、法规、规章和上级命令。行政机关依法行政变成了依据行政规范性文件行政，结果使“依法行政”变成了“依令行政”。 这种做法违背了法律的精神和原则，实则是行政规范性文件违法。这样，行政规范性文件沦为地方保护主义和部门保护主义的工具，使得法律、法规被架空，破坏了依法行政和国家法制的统一，背离了法治国家的轨道。 2.强化和扩大行政权力，加重行政相对人的义务。英国历史学家阿克顿勋爵有句名言说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”[3]由于没有一部法律对行政规范性文件的制定、内容以及监督救济作出统一的规定，制定行政规范性文件的权力实际上不受制约，这样必然导致腐败。行政机关利用制定行政规范性文件的权力扩大自己的行政权限，乱设处罚和收费，谋取私利。许多行政规范性文件的出台，表面上是出于加强行政管理的需要，实际上是行政机关利用职权谋取地方利益或部门利益甚至少数个人的利益。因此红头文件泛滥成灾，表面是加强行政管理，实际上是行政权力借助行政规范性文件的外衣恣意膨胀手中的权力，滋生腐败，加重行政相对人的义务。
3.越权制定行政规范性文件的情况较严重。现行立法对行政规范性文件的诸多问题缺乏统一的规定，再加上行政规范性文件之间、行政规范性文件与法律之间存在冲突，致使行政规范性文件在实践中基本上处于无法可依的状况。法律规定上的缺失和不明确引发了行政规范性文件制定的随意性，行政机关通过制定行政规范性文件恣意扩张自己的权力，属于严重的越权问题，既有上下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的横向越权。行政机关常常置法律、法规、规章规定不顾，认为只要有需要，就可制定行政规范性文件，导致现实中许多行政规范性文件的内容与法律、法规、上级行政机关的规定不一致，甚至同法律、行政法规相抵触。越权制定行政规范性文件的行为主要有以下两种情况：第一种情况是制定应由其他行政机关制定的行政规范性文件，这主要是由于受利益所趋，对某些利益大的事情，行政机关都想进行管理，于是通过制定行政规范性文件为自己扩权牟利，借“行政规范性文件”取得合法的管理权；第二种情况是行政机关通过制定规范性文件来侵蚀司法机关、权力机关的权限和本应由它们制定规范性文件的权限。
（三）行政规范性文件的监督处于虚置状态
宪法、地方组织法明确规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部、委员会的不适当的命令、指示和规章，以及地方各级行政机关不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人民政府有权变撤所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令；乡镇一级人民代表大会有权撤销乡镇人民政府的不适当的决定和命令。但在实际工作中这些规定基本处于虚置状态。监督手段的虚置使已经违反法律的行政规范性文件得不到纠正，从而间接放纵了行政规范性文件对法律的恣意冲突[4]。地方人大对行政规范性文件的审查没有一套正规的、严肃的审查程序和审查机制，往往使法律规定的地方人大对行政规范文件的监督流于形式。再加之行政规范性文件在我国法律上属于抽象行政行为，而抽象行政行为在我国不能提起行政诉讼，而通过地方人大对行政规范性文件进行监督的渠道又非常不力，所以对行政规范性文件权力机关和司法机关监督基本上处于虚置状态。
三、完善地方人大对行政规范性文件监督的对策
“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”[5]制定行政规范性文件实际上就是行政机关行使权力，行政机关同样会滥用权力，其不当行使所产生的危害可能比某一违法的具体行政行为所造成的危害还要大，因为行政规范性文件的制定是针对不特定行政相对人的抽象行政行为，所设定的行为规则可以反复适用。所以，应当对这种行为给予必要的监督，否则会产生权力寻租和权力腐败。正如温家宝总理在2010年8月27日召开的全国依法行政工作会议上指出：“当前社会孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。”[6]
地方人大对行政机关制定规范性文件的监督本质是一种权力监督，主要是监督行政规范性文件是否合宪、合法。这种权力监督既是宪法和法律赋予地方人大的一项基本职权，也是地方人大所应履行的一项基本职责。我国宪法、地方组织法、监督法对地方人大监督行政规范性文件都作了规定。备案审查是地方人大对行政规范性文件进行监督的主要形式。备案审查是指地方行政机关在规范性文件制定发布后，报送同级人大常委会备案，由其核对是否正确、妥当。通过备案制度，地方权力机关可以有效地对行政机关制定规范性文件的过程及文件本身内容存在的问题，及时进行纠正。
但实践中，地方人大及常委会对行政规范性文件的监督更多的仅停留在备案层面上，很少主动启动审查制度，目前从媒体报道看，还没有发生某地方人大撤销政府决定或命令的事情，这不能不让人遗憾[7]。地方人大及常委会对行政规范性文件监督的备案审查制度还存在着诸多问题，亟须不断完善监督制度，以促进法治建设，推进依法行政向纵深发展。具体措施如下：
（一）建立专门的备案审查机构和配备专职的工作人员
地方人大常委会对行政规范性文件备案审查监督也高度重视，为了加强行政规范性文件的备案审查工作，根据监督法、立法法等法律法规的有关规定，一些地方人大及其常委会为此制定了专门的地方性法规和规范性文件，如2007年广东省人民代表大会常务委员会通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》、2008年广州市人大常委会通过的《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》、2011年河源市人民代表大会常务委员会通过的《河源市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》等等。地方政府在制定规范性文件管理办法时也规定了备案审查制度。如2011年颁布的《广东省韶关市行政机关规范性文件管理规定》第五十一条规定：政府规范性文件应当向上一级政府、同级人民代表大会或其常务委员会报送备案。2011年通过的《东莞市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》第三条规定：市人民政府的规范性文件，应当自发布之日起三十日内报送本级人民代表大会常务委员会备案。
可以看出，无论是地方人大的规范性文件还是地方行政的规范性文件对备案审查都有规定，但实践中地方人大常委会机构中通常由法制工作委员会或内务司法委员会负责。但法制工作委员会或内务司法委员会有很多事务要处理，缺失一个专门机构负责备案审查，导致实践中职责不清、效率低下。如《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定：省人民政府及其所属工作部门对地方性法规在具体应用中的问题的解释、省人民政府制定的规章及制定的行政措施和发布的具有普遍约束力的决定、命令，应在文件发布之日起十日内报省人大常委会备案，否则即要承担相应的法律责任。但实践中四川省政府规范性文件向人大常委会备案的监督机制一直未完全正常运作起来，因为省政府各部门的规范性文件归口直接报省人大各专门委员会审查，而各专门委员会没有专门的政府规范性文件备案管理机构，从而导致对行政规定的审查监督实际效率较低[8]。 地方行政机关在其政府法制办专门设立规范性文件审查办公室，如广东韶关市政府法制办在其机构下设一个专门的规范性文件审查办公室，具体负责本市的规范性文件的审查和清理。地方人大常委会亦可以考虑在其法制工作委员会或内务司法委员会机构下设立一个专门监督行政规范性文件审查的办公室，配备专职的工作人员，职责明确。因为审查行政规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有高素质的专业人员，很难承担起审查职责。我国地方人大对行政规范性文件的审查很大程度是被动的，有了专门的工作机构和工作人员亦可主动去审查行政规范性文件，在没有任何国家机关或公民提出审查要求或建议的情况下，可以对文件主动开展审查工作，防患于未然。
（二）明确规定地方人大审查行政规范性文件的程序
根据我国现行立法，备案审查、清理、行政复议和行政诉讼分别从立法、行政和司法的角度对行政规范性文件进行监督[9]。清理、行政复议和行政诉讼分别属于行政机关和司法机关监督行政规范性文件的形式，地方人大及其常委会对政府规范性文件的监督方式主要是备案审查。法律虽然规定了权力机关有权对行政机关违法的其他规范性文件予以撤销，但因为没有相应的监督程序予以保障，这种监督有名无实，再加上“政府接受监督的意识淡薄”“人大主动监督的态度不明”[10]。很大程度上“备案审查”往往只起到“备案”而无“审查”的作用，这直接影响了备案审查工作的正常进行，从而使得权力机关对其他规范性文件的监督仅仅停留在纸面上，很难发挥监督的作用。
监督法在对规范性文件审查制度进行规定时，只是规定了应予备案审查的规范性文件的范围，对操作程序未作出具体规定，而是授权省级人大常委会制定相关备案审查工作程序制度。目前，我国多数省级地方人大基本制定了规范性文件管理办法，如《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。有些市、县地方人大也基本制定了规范性文件管理办法，如《河源市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》《乐昌市人大常委会关于规范性文件备案审查的办法》。但各个地方和各级人大的规范性文件备案审查工作办法规定差异较大，且备案审查程序不够完善。“程序本身就是权力的规范化的运作方式，程序的设置和运作都要反映到对权力的规范与制约上。权力只有化解到程序之中，化解到具体的步骤、过程之中，才能成为有明确界限、有标准可资奉行的权力。”[11]备案审查需要建立和完善备案审查程序，即制定有关对行政机关规范性文件的备案审查办法，明确规定对什么样的文件进行备案审查、怎样进行审查等，以提高监督工作的操作性。程序应对备案的时限、范围、受理机关以及审查机构的责任等方面作出具体规定。在审查处理阶段，应当明确审查的机构、审查的步骤、审查的时限、争议的处理，以及如何纠正、撤销等。此外，对于不备案、不审查、不撤销的责任如何追究，程序法上也应作出规定。这些在已颁布的省级人大常委会制定相关备案审查工作程序中缺少一个统一的规定，基本上是各自为政，因此，建议通过修改监督法的形式对备案审查程序作出具体规定，避免行政规范性文件的监督处于虚置状态。
（三）加强行政规范性文件内容的合理性审查，防止行政权力滥用
对行政规范性文件进行合法性审查的同时，要加强对其内容的合理性和制定程序的正当性进行审查。各级政府和行政机关都可以在其职权范围内印发文件，大到中共中央文件、国务院文件，小到镇政府文件[12]。制定行政规范性文件的行政机关层级多，且大多具有层级较低的特点，发布主体往往拥有较大的自由裁量权，容易利用自身的权力为行政相对人设置不适当的权利义务或其他行为规则。或者虽然文件的具体规定不直接与现行法律的具体规定相抵触，但制定行政规范性文件的动机、目的则与法律法规不一致。这样，其行政规范性文件的实施必然有悖于法律法规的精神，造成不公正的后果。因此，有必要加强对行政规范性文件的合理性审查监督。
对合理性审查的一个重要方面是加强对行政规范性文件制定程序的审查。地方人大不仅要审查行政规范性文件的内容是否合理，而且也应该审查行政规范性文件产生的程序是否正当。行政机关制定规范性文件必须遵守行政程序，任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。行政机关制定规范性文件的过程中，只有吸纳行政相对人参与，并充分考虑相对人意见，行政规范性文件在内容上才是合法和合理的。因此，为了保证行政相对人权利的实现，保证行政规范性文件的合法和合理，同样需要对行政规范性文件产生程序正当性的审查。
（四）县级人大常委会应专门建立乡（镇）行政规范性文件备案审查制度
有些地方人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序仅规定县级以上地方人民政府及县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布规范性文件需要备案审查，而没有规定乡（镇）人民政府规范性文件需要向上级人大常委会备案审查，如2007年《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》、2007年《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》。而按照我国现行法律规定乡（镇）人民政府可以发布行政规范性文件，乡（镇）人民代表大会本身不设立常委会，乡（镇）人民政府的行政规范性文件缺少同级人大常委会的监督和审查，而又没有乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件向县级人大常委会备案审查的规定，这样就造成乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件备案审查制度的漏洞。考虑到乡镇一级政府无相应的人大常委会，乡镇一级政府制定的行政规范性文件应报县级人大常委会备案审查。
注释：
[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第212页。
[2]城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年版，第132页。
[3]【英】阿克顿：《自由与权力》，侯健等译，商务印书馆2001年版，第343页。
[4]刘松山：《违法行政规范性文件之责任追究》，载《法学研究》2002年第4期。
[5]Eugen Ehrlich，“Montesquieu and Sociological Jurisprudence”，29 Harvatd Law Review 582（1916）.
[6]中国政府网[EB/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/2010-08/27/content_1689840.htm，2013年10月12日访问。
[7]http：//www.sdrd.gov.cn/workresearch/41053.jhtml， 2013年11月28日访问。
[8]姜明安：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版，第190页。
[9]孔繁华：《行政规范性文件法律监督机制探究》，载《法学杂志》 2011年第7期。
[10]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第47页。
[11]朱芒：《行政立法程序基本问题试析》，载《中国法学》2000年第1期。
[12]参见吴兢：《让公众有权状告“红头文件”》，载《人民日报》2007年4月18日。
（作者单位：广东韶关学院法学院副教授。本文系教育部人文社科基金青年项目《变化与回应：公私合作的行政法研究》[12YJC820006]的阶段性成果）
监督地方政府制定的行政规范性文件合宪性与合法性是地方人大的基本职责所在，也是地方人大权威性的体现。依据宪法、地方组织法和监督法的规定，地方人大对同级地方政府制定的行政规范性文件享有监督权，有权撤销或纠正地方政府制定的同宪法、法律相抵触的行政规范性文件。但在实际工作中这些规定基本处于虚置状态，人大监督流于形式，违法性行政规范性文件没有得到及时纠正。因此，亟须依法加强地方人大对行政规范性文件的监督审查，以促进依法行政和保障公民的合法权益。
一、行政规范性文件的作用
行政规范性文件是各级国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的文件。行政规范性文件在行政机关日常管理活动中大量存在，规范行政机关的行政活动，有些直接成为具体行政行为的依据。行政活动实践中，行政规范性文件有利于贯彻、执行国家法律、法规和上级机关的决议，加强和健全行政管理，保障行政相对人的合法权益。行政规范性文件在建设和完善行政法治过程中发挥着重要作用，具体表现如下：
（一）行政规范性文件是行政机关依法行政不可缺少的手段
在我国，除国务院、国务院部委、省级人民政府、省会城市人民政府、国务院批准的较大的市人民政府、经济特区人民政府等可以制定法规、规章外，大量的行政机关没有行政立法权。大量的行政机关由于没有行政立法权，行政管理活动中除依靠法律法规外，制定和发布行政规范性文件，具体和细化法律法规使其更有操作性是其依法行政重要的手段。即使国务院等行政机关具有行政立法权，在行政管理实践中也大量制定、发布行政规范性文件，以弥补法律、法规、规章的漏洞和缺陷，规范行政行为，及时解决行政管理中出现的新现象。这种做法既解决了行政实践中的具体问题，又提高了行政效率。行政规范性文件对政府依法行政的建设具有重要性，这种重要性甚至已经达到“依法行政原则已经被事实上的‘依令行政’所代替”[2]。
（二）行政规范性文件是贯彻执行法律法规的重要手段
法律、法规和规章的规定相对比较抽象、原则，有些问题即使规定较具体，但也未必明确，而现代行政现象纷繁复杂、瞬息万变，这就造成行政机关行政实践中法律、法规可操作性不强，模糊性内容难免产生争议。这时通过各级行政机关制定规范性文件，对法律、法规、规章中的模糊性内容进行明确，原则性内容进行细化，从而将法律、法规、规章的目的和精神落到实处，有利于各级行政机关的依法行政工作。
（三）行政规范性文件有利于解决行政管理中出现的新问题，提高行政效率
现代行政日趋复杂，新情况、新问题不断涌现，而法律、法规由于存在着原则性、滞后性以及在制定发布程序上的严格繁琐要求，难以适应现代行政的需要。行政规范性文件具有具体性、灵活性、适应性、程序简易等优点，可以弥补行政立法的不足，适应行政管理活动复杂化和现代行政多变化的要求，解决行政实践活动中出现的新情况、新问题。再者，我国特殊的国情，各地经济、文化、政治发展极不平衡，行政机关通过制定行政规范性文件，可以“因时、因事制宜”解决问题，这样不仅有利于提高行政机关的积极性，而且有助于提高行政效率。
二、行政规范性文件存在的主要问题
尽管行政规范性文件在我国的行政管理中发挥着举足轻重的作用，但其也存在着不少的问题，具体如下：
（一）行政规范性文件制定程序混乱
在我国目前制定行政规范性文件的主体非常多，上至国务院，下至乡、镇人民政府以及各级人民政府的职能部门均可成为行政规范性文件的制定主体。制定行政规范性文件的主体层级多、主体多，可缺少一个全国统一的制定行政规范性文件的程序性规定。个别地方如上海、浙江、安徽等地各自分别出台了《上海市行政机关规范性文件制定程序规定》（2002年10月9日上海市人民政府发布）、《浙江省行政规范性文件备案审查规定》（2000年5月26日颁发）、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（2002年10月8日发布） 以及中华人民共和国海关总署制定的《海关规范性文件制定管理办法》（2003年1月1日发布），但大部分地区和行业制定行政规范性文件并没有程序规定。由于缺少程序性规定，各地、各行业制定行政规范性文件花样百出，有时甚至未经过充分的调查和论证，仅仅根据个别领导的意思，便起草一个行政规范性文件，也不经过会议讨论、听取利害关系人的意见，便草率发文或公布。
（二）行政规范性文件制定过程中滥用行政职权现象严重
制定行政规范性文件是行政机关行政管理和依法行政的一个重要手段，但现行法律除了宪法和地方组织法对行政规范性文件的规范有一些较原则的规定以及少数地方政府规章对行政规范性文件作了较具体的规范外，没有一部法律对行政规范性文件的制定、内容以及监督救济作出统一的规定。加之，行政规范性文件的制定主体甚多，所以，行政机关制定的行政规范性文件违法滥用职权现象严重。
1.行政机关制定行政规范性文件，违法现象严重。由于缺少具体的法律来规范行政规范性文件，在实践中，许多行政机关滥用职权，往往从本地方、本部门利益出发，以牺牲全局、大众的利益来维护本地方、本部门利益，导致过分保护本地区和本部门的利益而无视全局和其他行业利益，行政规范性文件沦为地方利益和部门利益的工具。为了维护本地方、本部门的利益，地方行政机关通过制定行政规范性文件的途径炮制出对付法律、法规、规章和上级命令的所谓对策，架空法律、法规、规章和上级命令。行政机关依法行政变成了依据行政规范性文件行政，结果使“依法行政”变成了“依令行政”。 这种做法违背了法律的精神和原则，实则是行政规范性文件违法。这样，行政规范性文件沦为地方保护主义和部门保护主义的工具，使得法律、法规被架空，破坏了依法行政和国家法制的统一，背离了法治国家的轨道。 2.强化和扩大行政权力，加重行政相对人的义务。英国历史学家阿克顿勋爵有句名言说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”[3]由于没有一部法律对行政规范性文件的制定、内容以及监督救济作出统一的规定，制定行政规范性文件的权力实际上不受制约，这样必然导致腐败。行政机关利用制定行政规范性文件的权力扩大自己的行政权限，乱设处罚和收费，谋取私利。许多行政规范性文件的出台，表面上是出于加强行政管理的需要，实际上是行政机关利用职权谋取地方利益或部门利益甚至少数个人的利益。因此红头文件泛滥成灾，表面是加强行政管理，实际上是行政权力借助行政规范性文件的外衣恣意膨胀手中的权力，滋生腐败，加重行政相对人的义务。
3.越权制定行政规范性文件的情况较严重。现行立法对行政规范性文件的诸多问题缺乏统一的规定，再加上行政规范性文件之间、行政规范性文件与法律之间存在冲突，致使行政规范性文件在实践中基本上处于无法可依的状况。法律规定上的缺失和不明确引发了行政规范性文件制定的随意性，行政机关通过制定行政规范性文件恣意扩张自己的权力，属于严重的越权问题，既有上下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的横向越权。行政机关常常置法律、法规、规章规定不顾，认为只要有需要，就可制定行政规范性文件，导致现实中许多行政规范性文件的内容与法律、法规、上级行政机关的规定不一致，甚至同法律、行政法规相抵触。越权制定行政规范性文件的行为主要有以下两种情况：第一种情况是制定应由其他行政机关制定的行政规范性文件，这主要是由于受利益所趋，对某些利益大的事情，行政机关都想进行管理，于是通过制定行政规范性文件为自己扩权牟利，借“行政规范性文件”取得合法的管理权；第二种情况是行政机关通过制定规范性文件来侵蚀司法机关、权力机关的权限和本应由它们制定规范性文件的权限。
（三）行政规范性文件的监督处于虚置状态
宪法、地方组织法明确规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部、委员会的不适当的命令、指示和规章，以及地方各级行政机关不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人民政府有权变撤所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令；乡镇一级人民代表大会有权撤销乡镇人民政府的不适当的决定和命令。但在实际工作中这些规定基本处于虚置状态。监督手段的虚置使已经违反法律的行政规范性文件得不到纠正，从而间接放纵了行政规范性文件对法律的恣意冲突[4]。地方人大对行政规范性文件的审查没有一套正规的、严肃的审查程序和审查机制，往往使法律规定的地方人大对行政规范文件的监督流于形式。再加之行政规范性文件在我国法律上属于抽象行政行为，而抽象行政行为在我国不能提起行政诉讼，而通过地方人大对行政规范性文件进行监督的渠道又非常不力，所以对行政规范性文件权力机关和司法机关监督基本上处于虚置状态。
三、完善地方人大对行政规范性文件监督的对策
“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”[5]制定行政规范性文件实际上就是行政机关行使权力，行政机关同样会滥用权力，其不当行使所产生的危害可能比某一违法的具体行政行为所造成的危害还要大，因为行政规范性文件的制定是针对不特定行政相对人的抽象行政行为，所设定的行为规则可以反复适用。所以，应当对这种行为给予必要的监督，否则会产生权力寻租和权力腐败。正如温家宝总理在2010年8月27日召开的全国依法行政工作会议上指出：“当前社会孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。”[6]
地方人大对行政机关制定规范性文件的监督本质是一种权力监督，主要是监督行政规范性文件是否合宪、合法。这种权力监督既是宪法和法律赋予地方人大的一项基本职权，也是地方人大所应履行的一项基本职责。我国宪法、地方组织法、监督法对地方人大监督行政规范性文件都作了规定。备案审查是地方人大对行政规范性文件进行监督的主要形式。备案审查是指地方行政机关在规范性文件制定发布后，报送同级人大常委会备案，由其核对是否正确、妥当。通过备案制度，地方权力机关可以有效地对行政机关制定规范性文件的过程及文件本身内容存在的问题，及时进行纠正。
但实践中，地方人大及常委会对行政规范性文件的监督更多的仅停留在备案层面上，很少主动启动审查制度，目前从媒体报道看，还没有发生某地方人大撤销政府决定或命令的事情，这不能不让人遗憾[7]。地方人大及常委会对行政规范性文件监督的备案审查制度还存在着诸多问题，亟须不断完善监督制度，以促进法治建设，推进依法行政向纵深发展。具体措施如下：
（一）建立专门的备案审查机构和配备专职的工作人员
地方人大常委会对行政规范性文件备案审查监督也高度重视，为了加强行政规范性文件的备案审查工作，根据监督法、立法法等法律法规的有关规定，一些地方人大及其常委会为此制定了专门的地方性法规和规范性文件，如2007年广东省人民代表大会常务委员会通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》、2008年广州市人大常委会通过的《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》、2011年河源市人民代表大会常务委员会通过的《河源市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》等等。地方政府在制定规范性文件管理办法时也规定了备案审查制度。如2011年颁布的《广东省韶关市行政机关规范性文件管理规定》第五十一条规定：政府规范性文件应当向上一级政府、同级人民代表大会或其常务委员会报送备案。2011年通过的《东莞市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》第三条规定：市人民政府的规范性文件，应当自发布之日起三十日内报送本级人民代表大会常务委员会备案。
可以看出，无论是地方人大的规范性文件还是地方行政的规范性文件对备案审查都有规定，但实践中地方人大常委会机构中通常由法制工作委员会或内务司法委员会负责。但法制工作委员会或内务司法委员会有很多事务要处理，缺失一个专门机构负责备案审查，导致实践中职责不清、效率低下。如《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定：省人民政府及其所属工作部门对地方性法规在具体应用中的问题的解释、省人民政府制定的规章及制定的行政措施和发布的具有普遍约束力的决定、命令，应在文件发布之日起十日内报省人大常委会备案，否则即要承担相应的法律责任。但实践中四川省政府规范性文件向人大常委会备案的监督机制一直未完全正常运作起来，因为省政府各部门的规范性文件归口直接报省人大各专门委员会审查，而各专门委员会没有专门的政府规范性文件备案管理机构，从而导致对行政规定的审查监督实际效率较低[8]。 地方行政机关在其政府法制办专门设立规范性文件审查办公室，如广东韶关市政府法制办在其机构下设一个专门的规范性文件审查办公室，具体负责本市的规范性文件的审查和清理。地方人大常委会亦可以考虑在其法制工作委员会或内务司法委员会机构下设立一个专门监督行政规范性文件审查的办公室，配备专职的工作人员，职责明确。因为审查行政规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有高素质的专业人员，很难承担起审查职责。我国地方人大对行政规范性文件的审查很大程度是被动的，有了专门的工作机构和工作人员亦可主动去审查行政规范性文件，在没有任何国家机关或公民提出审查要求或建议的情况下，可以对文件主动开展审查工作，防患于未然。
（二）明确规定地方人大审查行政规范性文件的程序
根据我国现行立法，备案审查、清理、行政复议和行政诉讼分别从立法、行政和司法的角度对行政规范性文件进行监督[9]。清理、行政复议和行政诉讼分别属于行政机关和司法机关监督行政规范性文件的形式，地方人大及其常委会对政府规范性文件的监督方式主要是备案审查。法律虽然规定了权力机关有权对行政机关违法的其他规范性文件予以撤销，但因为没有相应的监督程序予以保障，这种监督有名无实，再加上“政府接受监督的意识淡薄”“人大主动监督的态度不明”[10]。很大程度上“备案审查”往往只起到“备案”而无“审查”的作用，这直接影响了备案审查工作的正常进行，从而使得权力机关对其他规范性文件的监督仅仅停留在纸面上，很难发挥监督的作用。
监督法在对规范性文件审查制度进行规定时，只是规定了应予备案审查的规范性文件的范围，对操作程序未作出具体规定，而是授权省级人大常委会制定相关备案审查工作程序制度。目前，我国多数省级地方人大基本制定了规范性文件管理办法，如《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。有些市、县地方人大也基本制定了规范性文件管理办法，如《河源市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》《乐昌市人大常委会关于规范性文件备案审查的办法》。但各个地方和各级人大的规范性文件备案审查工作办法规定差异较大，且备案审查程序不够完善。“程序本身就是权力的规范化的运作方式，程序的设置和运作都要反映到对权力的规范与制约上。权力只有化解到程序之中，化解到具体的步骤、过程之中，才能成为有明确界限、有标准可资奉行的权力。”[11]备案审查需要建立和完善备案审查程序，即制定有关对行政机关规范性文件的备案审查办法，明确规定对什么样的文件进行备案审查、怎样进行审查等，以提高监督工作的操作性。程序应对备案的时限、范围、受理机关以及审查机构的责任等方面作出具体规定。在审查处理阶段，应当明确审查的机构、审查的步骤、审查的时限、争议的处理，以及如何纠正、撤销等。此外，对于不备案、不审查、不撤销的责任如何追究，程序法上也应作出规定。这些在已颁布的省级人大常委会制定相关备案审查工作程序中缺少一个统一的规定，基本上是各自为政，因此，建议通过修改监督法的形式对备案审查程序作出具体规定，避免行政规范性文件的监督处于虚置状态。
（三）加强行政规范性文件内容的合理性审查，防止行政权力滥用
对行政规范性文件进行合法性审查的同时，要加强对其内容的合理性和制定程序的正当性进行审查。各级政府和行政机关都可以在其职权范围内印发文件，大到中共中央文件、国务院文件，小到镇政府文件[12]。制定行政规范性文件的行政机关层级多，且大多具有层级较低的特点，发布主体往往拥有较大的自由裁量权，容易利用自身的权力为行政相对人设置不适当的权利义务或其他行为规则。或者虽然文件的具体规定不直接与现行法律的具体规定相抵触，但制定行政规范性文件的动机、目的则与法律法规不一致。这样，其行政规范性文件的实施必然有悖于法律法规的精神，造成不公正的后果。因此，有必要加强对行政规范性文件的合理性审查监督。
对合理性审查的一个重要方面是加强对行政规范性文件制定程序的审查。地方人大不仅要审查行政规范性文件的内容是否合理，而且也应该审查行政规范性文件产生的程序是否正当。行政机关制定规范性文件必须遵守行政程序，任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。行政机关制定规范性文件的过程中，只有吸纳行政相对人参与，并充分考虑相对人意见，行政规范性文件在内容上才是合法和合理的。因此，为了保证行政相对人权利的实现，保证行政规范性文件的合法和合理，同样需要对行政规范性文件产生程序正当性的审查。
（四）县级人大常委会应专门建立乡（镇）行政规范性文件备案审查制度
有些地方人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序仅规定县级以上地方人民政府及县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布规范性文件需要备案审查，而没有规定乡（镇）人民政府规范性文件需要向上级人大常委会备案审查，如2007年《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》、2007年《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》。而按照我国现行法律规定乡（镇）人民政府可以发布行政规范性文件，乡（镇）人民代表大会本身不设立常委会，乡（镇）人民政府的行政规范性文件缺少同级人大常委会的监督和审查，而又没有乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件向县级人大常委会备案审查的规定，这样就造成乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件备案审查制度的漏洞。考虑到乡镇一级政府无相应的人大常委会，乡镇一级政府制定的行政规范性文件应报县级人大常委会备案审查。
注释：
[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第212页。
[2]城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年版，第132页。
[3]【英】阿克顿：《自由与权力》，侯健等译，商务印书馆2001年版，第343页。
[4]刘松山：《违法行政规范性文件之责任追究》，载《法学研究》2002年第4期。
[5]Eugen Ehrlich，“Montesquieu and Sociological Jurisprudence”，29 Harvatd Law Review 582（1916）.
[6]中国政府网[EB/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/2010-08/27/content_1689840.htm，2013年10月12日访问。
[7]http：//www.sdrd.gov.cn/workresearch/41053.jhtml， 2013年11月28日访问。
[8]姜明安：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版，第190页。
[9]孔繁华：《行政规范性文件法律监督机制探究》，载《法学杂志》 2011年第7期。
[10]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第47页。
[11]朱芒：《行政立法程序基本问题试析》，载《中国法学》2000年第1期。
[12]参见吴兢：《让公众有权状告“红头文件”》，载《人民日报》2007年4月18日。
（作者单位：广东韶关学院法学院副教授。本文系教育部人文社科基金青年项目《变化与回应：公私合作的行政法研究》[12YJC820006]的阶段性成果）