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内容提要 住房保障制度是政府通过行政手段为低收入家庭提供满足其基本生活所需住房的若干制度安排，是国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分。它既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障的体现。完善的公共住房保障制度是社会发展和进步的标志。研究和分析新加坡的住房保障制度对构建与完善中国特色的住房社会保障体系具有借鉴意义。
关键词 新加坡 住房 保障制度
分类号 D5 文献标识码 A 文章编号 1005－6505(2008)06－0162－06
党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告首次提出“住有所居”的目标，同时强调指出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”2008年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大一次会议所作的《政府工作报告》中，把“抓紧建立住房保障体系”，“坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业”，“健全廉租住房制度，加快廉租住房建设”作为中国政府2008年的工作重点，并强调“今年中央用于廉租住房制度建设的资金68亿元，比去年增加17亿元”。安居才能乐业，切实解决与改善我国低收入居民家庭的住房问题，实现“人人享有适当住房”的目标，乃是构建社会主义和谐社会的重中之重。随着住房制度改革攻坚阶段的来临，建立与完善我国的住房保障体系已迫在眉睫。
新加坡是东南亚地区成功解决住房问题的典范，是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一，在住房保障制度方面很有特色。因此，比较研究国外尤其是周边国家的住房保障制度，学习借鉴新加坡住房保障制度的成功经验，对于构建与完善我国的住房保障体系无疑具有重大的启示。
一、新加坡住房保障制度的主要内容及特点
在社会保障的最初目标设定方面，与世界上大多数国家首先关注和解决收入性保障问题不同，新加坡政府将其对国民的社会保障首先定位在“居者有其屋”上，这是由新加坡的国情所决定的。新加坡是一个多种族的移民国家，华人占75.2％，马来人占13.6％，印度人占8.8％，其他種族占2.4％。国土面积仅有699.4平方公里，却居住着448万常住人口，人口密度很大。在建国初期1959年自治时面临着严重的房荒，住房形势十分严峻：当时200万人口中有40％的人居住在贫民窟和窝棚内，大多数居民只能栖身于用木板和铁皮搭建的棚屋之中，能够住上像样住房的人口仅占居民总数的9％，人均住房面积只有3.3平方米。恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，成为社会不稳定的重要因素，以至于政府将解决住房问题作为一项基本国策，在立国之初就提出了“居者有其屋”的口号，“我们的新社会，居者有其屋是关键”。时任新加坡总理李光耀指出：“我们将全力以赴去达致我们的目标：使每一个公民的家庭都拥有自己的家。”
面对严重的屋荒，为解决居住及其引发的社会问题，1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局(Housing＆Development Board，简称HDB)。1964年又推出“居者有其屋”的政府组屋计划，正式开启新加坡的组屋年代。该计划主要是由政府拨出国有土地和适当征用私有土地作为建房之用，同时由银行和中央公积金局提供建房所需资金。在政府组屋计划的实施中，建屋发展局、中央公积金局和银行部门相互配合、协同运作、相得益彰。其具体做法是：
1.政府主导组屋的开发与建设，由建屋发展局具体实施。
新加坡是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是由政府主导公共住宅的开发与建设。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其国人出色的管家和掌舵人，政府干预和介入很有本国特色。新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，制定了符合其国情特点的住房政策和分阶段建房计划(每五年制定一个计划)，采取了一系列行政、法律、金融、财政的手段，大规模兴建公共住房。
新加坡建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的非营利机构，其财政预算纳入国家计划。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山?”该局将杜甫的诗句作为局训，其目标一开始就非常明确，就是为低收入人群提供廉价房屋。在发展公共住宅方面，建屋发展局是起主导作用的组织者。新加坡政府赋予其广泛的合法权力，它既代表政府行使权力，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”的目标；同时又作为最大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租，因此肩负着多重职能。多年来，建屋发展局一直都是新加坡唯一获授权的公共住屋机构，直到最近才有为数不多的私人发展商被允许参与公共房屋开发。
2.政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。
土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在。新加坡土地分国家所有和个人所有两种，其中，国有土地占土地总数的80％左右。新加坡政府将土地资源牢牢地掌握在手里，确保土地供应。1966年，政府颁布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋，政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设公共住屋所需的土地。
此外，为保证“居者有其屋”计划的真正落实，新加坡政府还以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，支付大笔财政预算以维持组屋顺畅运作。政府每年都为建屋发展局提供建屋发展贷款，此贷款是挂账形式，政府不追索还债，而且其利率明显低于市场利率。此外，政府对组屋的出售实行优惠，补贴亏损。为了使普通老百姓能够买得起房屋，组屋售价是由政府根据中低收入阶层的承受能力而不是靠成本来定价，远远低于市场价格，由此造成建屋发展局的收支亏损。这部分损失，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。据统计，政府用于公共住房建设方面的年度投资总额从1987年的14亿美元增加到1990年的77亿美元，相当于1987年、1990年当年全部资本总额的21％和28％，GDP的7％和9％。而从政府开始拨款计算，至今累积的政府补助金总额已达159亿新元。政府财政支撑是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。
3.实行良性循环的公积金制度和住房公积金保障制度。
1955年，新加坡建立了中央公积金制度。这是一项全面的强制储蓄制度，规定雇主(不论是私 人机构还是国家机关)和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，用于退休、住房、医疗、教育、投资增值等诸多方面。在新加坡，中央公积金制度与公共住房建设有着十分密切的关系，为保证“居者有其屋”计划的实现发挥了重大作用，在兴建政府组屋、解决住房问题方面成绩最为显著。
中央公积金制度在“组屋”建设中发挥着双重作用。首先，完备的公积金制度成功地运用了人们的储蓄积累，为国家提供了取之不尽的住宅建设资金。雇主和雇员按照一定缴纳比率将公积金储蓄存放在中央公积金局，中央公积金局把公积金归集起来后，除留足会员提款外，其余全部用于购买政府债券；公积金会员动用公积金储蓄购买建屋发展局的政府组屋，以现金支付或抵押支付房款，这又促使更多的款项转入国家手中，为政府建立了强大的资金储备。政府利用部分公积金储备，以贷款和补贴的形式注入建屋发展局的组屋建设，从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设。这样，中央公积金局实际上就为公共住宅建设提供了源源不断的大量资金来源，由此形成了老百姓、政府和建屋发展局三者之间的良性循环。
不仅如此，住房公积金保障制度还有效地解决了老百姓无力购房的难题，进一步加速了公共住宅的建设与发展。为鼓励低收入阶层购买住房，1968年9月，中央公积金局推出了“公共住屋计划”，规定公积金会员可动用公积金存款购买新的或是转售的建屋发展局组屋。会员购买新组屋，能动用公积金普通户头的存款支付20％的按柜金以及其余的购屋价。至于购买转售组屋，会员则可在建屋发展局委任的估价师决定的情况下，利用公积金存款来支付组屋购价或是市场价，视何者为低。在这一计划下，低收入会员可以动用其公积金普通账户的存款作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付。如果普通账户的存款不足支付，可向建屋发展局贷款，用将来的公积金来偿还。这项规定使低收入者既能购房又不影响生活，极大地促进了低收入者购房的积极性。该项规定最初只针对最低收入家庭，1975年后政府对中等收入家庭放开了限制。1975年，在中等人息公寓计划下，允许中等收入会员申请购买政府组屋。1981年6月，中央公积金局又实施了“私人住宅产业计划”，允许会员使用公积金存款在新加坡购买私人住宅，“会员普通户头现有的存款和未来每月存入这一户口的公积金，都可用以购买住宅产业，或是摊还产业贷款”。
总之，中央公积金制度在新加坡组屋建设中扮演了重要角色，使“国家建得起房，老百姓买得起房”，加速了“居者有其屋”计划的实现。
4.以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策。
自1968年新加坡大力推行公共住宅出售政策以来，购房者日益增多，如何搞好公房合理配售，保障低收入家庭的合法权益，实现公平、有序的市场分配原则，成为建屋发展局的重要课题。为此，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均作出严格规定，按照公平原则进行合理分配。
政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策，并随着生活水平的提高调整收入顶限。在20世纪70年代，规定只有月收入在1500新元(1新元约合5元人民币)以下者才可申请购买组屋，80年代提高到2500新元，随后又放宽到3500新元，目前，组屋政策已逐渐放开至8000新元。这样基本保证了80％以上的中等收入家庭能够购买到廉价的组屋。而对高收入水平的家庭(家庭月总收入超过8000新元)，建屋发展局不负责提供组屋，而是通过住房商品化方式解决，从房地产市场直接购买私宅。
在购买程序方面，一般来说，符合政府配房条件的住户，一律排队等候政府分配住房。依购房者的经济收入水平区分层次，低收投入者可以廉价租房，中等收入者可以廉价购房，其首付款和还款额以及还款方式都有所不同，能够适应不同收入水平居民的需要，确保他们买得起房。
此外，政府还以各种形式向国民提供大量的住房补贴，从而使组屋价格保持在普通居民能够承受的范围内。政府严格按照家庭收入情况来确定享受住房保障补贴的级别。在住房运作过程中，设计出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，体现出国家富裕了，老百姓也能分享利益的理念。1994年，新加坡政府推出住房特别援助计划。在该计划实施的三年内，约有1.6万个家庭受益。此外，为进一步援助低收入家庭，1994年，政府拿出3万新元补助金，资助家庭月收入低于1500新元的家庭购买三房式组屋。
5.出台法律严格限制炒卖组屋，确保组屋政策的顺利实施。
新加坡于20世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》，明确了政府发展公共住房的方针、目标，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，逐步完善了住房法律体系。不仅解决了建房问题，而且有效地解决了公共住房的转售转租问题。
政府采取一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买五年之内不得转售，也不能用于商业性经营。如果实在需要在五年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售。一个家庭不允许购买两套组屋，如果要再购买新房子，旧组屋必须退出来，以防有人投机多占，更不允许以投资为目的买房。居民在获得组屋后五年之内不可以出租，五年后允许腾出半套出租，但房主必须与房客合住，不能将整套住房出租。所有申请租住组屋的人都需要持有有效期内的新加坡工作许可证或相关签证。由于严格执行了上述一系列措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为，确保了组屋建设健康、有序地进行。
6.因地制宜，精心设计与管理，制定科学合理的住宅建设发展规划。
公共住房的选址和布局关系到城市总体规划的和谐。为此，建屋发展局的住宅发展计划建立在综合研究与分析的基础上。首先要详细分析历年住宅建设的数量和销售情况，核实申请购买组屋的家庭数量及其对户型、地点的要求以及各不同地区城市基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会，并预测今后五年的需求量，选择最佳开发地点。根据预购组屋制度(Build－to－order)，建屋发展局只有在认购率达到70％后，才会兴建有关组屋。
根据新加坡人多地少的国情特点，建屋发展局在城市住宅建设的整体规划上，始终坚持“避开大道，直取两厢”的建设方针，避开房屋密集的市中心区，选择城市边缘地带起步。这样规划不仅有利于居民的疏散，而且由于这些地区拆迁量少，地价与基地处理费用比较便宜，从而大大降低了组屋建设的开发成本。只有在市区人口减少到一定程度、新区住宅充足的情況下，建屋局才会考虑集中力量进行旧城改造。在规划设计小区和新建 组屋时，既考虑建筑体形的高低错落、色彩变化，又能充分利用室内面积合理布局，同时尽可能保存城市中的绿地，组屋小区内绿树成荫，布局相对合理。新加坡政府规定，不同规模的居住区要配套建设不同规模的福利设施。在建屋局进行土地开发后，由各职能部门负责建设。因此，所有的居住小区都建有完善的配套设施，包括商业中心、银行、学校、图书馆、剧院、诊所等，在组屋小镇周边设有地铁站、公交站。随着地铁等交通设施的发展，组屋建设呈现出由近及远向外延伸的发展态势。
应当指出的是，新加坡政府虽然主张通过国家的力量给予低收入阶层一些照顾，以缩小社会的贫富差距，但却反对实行欧洲福利国家的社会福利制度。它认为，过分的社会福利不利于竞争，会使人民产生对政府的过分依赖性；政府的主要责任是授人以“渔”，而不是送人以“鱼”。因此，新加坡的住房福利政策不是搞“平均主义”，不是人人享受同样的福利、买到同样的房子，而是根据自己的能力来选择购买大小、档次、舒适程度不同因而造价也不同的住房。
新加坡政府集中了大量人力、物力和财力，经过长期不懈的努力，最终使住房问题得到根本解决。其组屋建设的发展过程经历了一个由解决住房困难到增加住房面积，再到提高住房质量的发展阶段，成功完成了由量到质的提升，跨越了“有房住”，开始进入“住得更好”的阶段。1960－1970年，新加坡建屋发展局为居民提供了35.6万套住房，到1970年，超过1／3的人口住进了组屋，基本解决了屋荒。在建设初期，政府兴建的是一房或二房式的组屋，主要采取租赁方式。1971－1977年大量增加住房供应。1970年以后，随着房屋短缺问题的逐渐解决以及居民收入水平的提高，建屋发展局开始兴建更宽敞舒适的组屋(三房式和四房式)，主要是以购买组屋为主，租赁组屋则主要供给月收入800元以下的低收入者。1978－1988年建设综合性社区，提供全面的、高质量的居住环境。1989年至今提升组屋档次和服务，实行“组屋更新计划”，开展老城改造。1989年以后，政府根据居民改善居住环境、扩大住房面积的要求，并且为了改造旧组屋区、提高住房价值，开始实行大规模的组屋区翻新计划。目前新加坡组屋主要以四房式和五房式为主，设施齐全，功能结构合理，居住环境优雅。据统计，自1960年以来，建屋发展局共兴建组屋990320套。0居住在公共组屋的新加坡人口所占比重从1965年的23％上升到1980年的68％、1990年的85％，并在整个20世纪90年代期间保持在大约86％。而据建屋发展局最新统计，2007年至2008年，约有82％的新加坡人口居住在政府组屋中，组屋政策真正成为“普惠性的政策”。
总之，科学高效的政府管理与投入，配之以严格缜密的法律法规，使新加坡的人居事业不断发展。现在新加坡的居住条件无论是质还是量都大为改善，已经是举世公认的“花园城市”，被联合国评为最适合人类居住的国家之一，成为居民理想的安居之所，有力地增进了多种族安居乐业、和谐相处，促进了和谐社会的建设，对维护社会稳定起到了积极作用。不仅如此，新加坡房地产业的日趋兴旺，成为国民经济的重要支柱和强有力的增长点，也带动了整个国民经济的良性循环。正如1984年新加坡总理李光耀在庆祝建国25周年的群众大会上所说：“居者有其屋和公积金存款，是确保我国稳定的因素，也使新加坡人民的命运和国家及政府的命运紧密地结合在一块。”
二、新加坡住房保障制度经验带给我们的启示
新加坡独特的住房保障制度在短短数十年内成功地解决了普通老百姓的住房难题，并且完成了住房由量到质的提升。通过考察新加坡住房保障体制的演进及其实施效果，新加坡数十年建设公共组屋所积累的有益经验，对于我国建立与完善住房保障体系具有重要的借鉴意义。但新加坡与中国国情不同，笔者认为，中国住房保障体系的完善必须在立足于本国具体国情的基础上，借鉴并汲取新加坡的有益经验，从以下几方面加以完善：
1.强化政府宏观调控职能，健全以政府为主体的住房保障体系。
新加坡组屋政策的成功之处表现在政府主导、干预和介入，牢牢掌握了房地产市场的主动权，充分调动各种资源，通过合理組织有效地解决了大部分国民的住房问题。它给我们带来的启示是：政府作为一国的宏观调控者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民的基本权利实现的职责。建立和完善住房保障制度是政府履行社会管理和公共服务职责的重要体现，是政府社会政策的重要组成部分，因此，政府应当成为构建住房保障体系的主体。
住房是一种特殊的商品，许多家庭尤其是低收入家庭仅通过市场无力解决自身的住房问题。因此，全面解决住房问题不能完全依赖市场，政府应该介入，用各种方法进行干预。为此，政府作为公共住房保障制度的主体，应承担起为中低收入家庭提供住房保障的责任，充分发挥政府的宏观调控职能，以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场，控制土地过量开发，遏制商品房价过快增长，通过政府的调控来弥补市场失灵，以满足低收入住房困难家庭的基本居住需求。
温家宝总理在新加坡访问时强调：“对廉租房和经济适用房，政府应提供和保障土地的需要，当然(这些)土地也要节约和集约使用。”国家如何控制土地将决定保障性住房能否大面积推广。为此，政府应搞好土地合理供应、集约利用和管理，合理调整城市土地供给结构，加大公共住房土地供应，重点发展面向中低收入家庭的住房；要加大公共住房资金投入，大力提高财政支付能力，多渠道筹集住房保障资金。与此同时，我们可以借鉴新加坡的经验，依法成立一个类似于新加坡建屋发展局的专门的社会保障性住房开发建设管理机构，在政府主导下负责保障性住房的开发建设、销售和管理工作，以尽快解决低收入者的住房困难问题。
2.进一步完善住房公积金制度，提高住房公积金的功效。
如上所述，新加坡的中央公积金制度对解决老百姓住房、实现“居者有其屋”发挥了重要作用。这一资金运作模式为我们提供了宝贵思路。尽管我国于1999年颁布了《住房公积金管理条例》，2002年进行了修改，但我国的住房公积金制度还很不成熟，在许多方面有待于进一步完善。最突出的问题是住房公积金覆盖率低，其受益者主要是中高收入人群，没有覆盖到所有城镇职工特别是低收入人群，因而未能充分发挥住房公积金的功效。为此，我国住房公积金制度应借鉴新加坡的经验，从多方面加以完善。要进一步扩大住房公积金的社会覆盖面，使其真正惠及低收入人群，切实提高住房公积金的功效；要强化公积金的强制储蓄制度，适度提高公积金的缴存比例，扩大公积金的积累总量，解决公共住房建设的资金瓶颈问题，使政府可以利用这些资金建设经济适用房 和廉租房；同时还应积极发展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，完善贷款担保机制，降低中低收入居民申请贷款的门槛，提高其购房能力，真正解决低收入家庭的住房困难。
此外，还要拓宽各级财政预算和社会捐赠等渠道，开拓多元化的住房融资渠道，形成多元化和较合理的筹资机制，通过多种途径加快解决低收入家庭的住房问题。
3.立足国情发展住房保障，注意住房保障的渐进性、层次性，构建多层次的住房保障体系。
住房保障体系的建立是一个涉及面广、难度大、周期长的系统工程，同时也是一个长期规划、循序渐进、不断完善的过程。纵观新加坡住房保障的发展历程，其“居者有其屋”计划的实现是一个渐进过程，首先重点解决低收入家庭的住房问题，然后再逐步解决中等收入家庭的住房问题。
我国作为一个发展中国家，总体经济发展水平不高，中央和地方政府能用于住房保障的财力、物力有限，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。面对这么大比重的中低收入家庭，建立多层次的住房保障体系显得尤为必要。因此，必须立足国情发展住房保障，遵循“适宜保障”的原则，注意住房保障的渐进性、层次性，有步骤地解决中低收入家庭的住房问题。
为此，要认真界定住房保障的范围，认定住房保障对象，只为那些没有能力解决住房问题的最低收入和低收入家庭提供住房保障。要适应不同保障对象的具体需求，从住房供应结构和供应方式方面建立适应不同收入水平居民住房支付能力的、分层次的住房保障体系，对不同收入家庭实行不同标准的住房保障政策。具体来说，就是向最低生活保障线以下的住房困难家庭提供廉租住房。为此，应当健全廉租住房制度，确定廉租住房保障对象和保障标准，明确廉租住房保障方式，保障廉租住房保障资金来源，建立廉租住房保障进退机制。同时向有经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供保障性商品住房。要加强经济适用住房的建设和管理，增加房源供给。此外，还应按照“动态调节”的原则，随着经济发展逐步扩大保障范围，保障重点从最低收入者逐步扩大到中低收入群体。
4.加快我国住房保障立法工作，建立完善的住房保障法律体系，使住房保障走向法制化的轨道。
新加坡住房保障制度的成功之处在于立法明确、法制健全。在组屋建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保住房保障政策和“居者有其屋”计划的贯彻实施，这是新加坡的一条重要经验，也是其住房保障体系的主要内容和显著特征。这些启示我们，法律以其公正性和强制性而成为社会保障制度的支撑点，完善的法律法规体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。因此，住房保障制度的立法工作应该先行一步。
早在1998年12月，江泽民在中共中央社会保障与法制建设讲座上强调指出：“必须十分重视和不断加强社会保障的法制建设。世界上许多国家的实践表明，基本的社会保险活动，都是以国家制定相关法律、法规和政策为手段来实施的。我们要努力把我们在發展社会保障方面长期积累的成功经验，用法律形式确定下来。同时，要增强社会保障的法制建设的前瞻性和系统性。”目前，我国还缺乏专门的住房保障法律法规。鉴于此，应尽快制定完善有关住房保障的法律规范，建立符合我国国情的、适应社会主义市场经济发展需要的相对完整的住房保障法律体系。应当从法律上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源；规定住房保障管理机构的设置及其职责权限；要制定住房保障基金管理法规，明确把住房保障资金列入财政预算，投入专项资金保证廉租房和经济适用房的建设；应明确各级政府在解决居民住房问题中的责任。只有这样，才能确保住房保障政策的有效实施，加快实现十七大提出的“住有所居”的美好蓝图。
责任编辑 文 心
关键词 新加坡 住房 保障制度
分类号 D5 文献标识码 A 文章编号 1005－6505(2008)06－0162－06
党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告首次提出“住有所居”的目标，同时强调指出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”2008年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大一次会议所作的《政府工作报告》中，把“抓紧建立住房保障体系”，“坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业”，“健全廉租住房制度，加快廉租住房建设”作为中国政府2008年的工作重点，并强调“今年中央用于廉租住房制度建设的资金68亿元，比去年增加17亿元”。安居才能乐业，切实解决与改善我国低收入居民家庭的住房问题，实现“人人享有适当住房”的目标，乃是构建社会主义和谐社会的重中之重。随着住房制度改革攻坚阶段的来临，建立与完善我国的住房保障体系已迫在眉睫。
新加坡是东南亚地区成功解决住房问题的典范，是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一，在住房保障制度方面很有特色。因此，比较研究国外尤其是周边国家的住房保障制度，学习借鉴新加坡住房保障制度的成功经验，对于构建与完善我国的住房保障体系无疑具有重大的启示。
一、新加坡住房保障制度的主要内容及特点
在社会保障的最初目标设定方面，与世界上大多数国家首先关注和解决收入性保障问题不同，新加坡政府将其对国民的社会保障首先定位在“居者有其屋”上，这是由新加坡的国情所决定的。新加坡是一个多种族的移民国家，华人占75.2％，马来人占13.6％，印度人占8.8％，其他種族占2.4％。国土面积仅有699.4平方公里，却居住着448万常住人口，人口密度很大。在建国初期1959年自治时面临着严重的房荒，住房形势十分严峻：当时200万人口中有40％的人居住在贫民窟和窝棚内，大多数居民只能栖身于用木板和铁皮搭建的棚屋之中，能够住上像样住房的人口仅占居民总数的9％，人均住房面积只有3.3平方米。恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，成为社会不稳定的重要因素，以至于政府将解决住房问题作为一项基本国策，在立国之初就提出了“居者有其屋”的口号，“我们的新社会，居者有其屋是关键”。时任新加坡总理李光耀指出：“我们将全力以赴去达致我们的目标：使每一个公民的家庭都拥有自己的家。”
面对严重的屋荒，为解决居住及其引发的社会问题，1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局(Housing＆Development Board，简称HDB)。1964年又推出“居者有其屋”的政府组屋计划，正式开启新加坡的组屋年代。该计划主要是由政府拨出国有土地和适当征用私有土地作为建房之用，同时由银行和中央公积金局提供建房所需资金。在政府组屋计划的实施中，建屋发展局、中央公积金局和银行部门相互配合、协同运作、相得益彰。其具体做法是：
1.政府主导组屋的开发与建设，由建屋发展局具体实施。
新加坡是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是由政府主导公共住宅的开发与建设。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其国人出色的管家和掌舵人，政府干预和介入很有本国特色。新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，制定了符合其国情特点的住房政策和分阶段建房计划(每五年制定一个计划)，采取了一系列行政、法律、金融、财政的手段，大规模兴建公共住房。
新加坡建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的非营利机构，其财政预算纳入国家计划。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山?”该局将杜甫的诗句作为局训，其目标一开始就非常明确，就是为低收入人群提供廉价房屋。在发展公共住宅方面，建屋发展局是起主导作用的组织者。新加坡政府赋予其广泛的合法权力，它既代表政府行使权力，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”的目标；同时又作为最大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租，因此肩负着多重职能。多年来，建屋发展局一直都是新加坡唯一获授权的公共住屋机构，直到最近才有为数不多的私人发展商被允许参与公共房屋开发。
2.政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。
土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在。新加坡土地分国家所有和个人所有两种，其中，国有土地占土地总数的80％左右。新加坡政府将土地资源牢牢地掌握在手里，确保土地供应。1966年，政府颁布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋，政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设公共住屋所需的土地。
此外，为保证“居者有其屋”计划的真正落实，新加坡政府还以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，支付大笔财政预算以维持组屋顺畅运作。政府每年都为建屋发展局提供建屋发展贷款，此贷款是挂账形式，政府不追索还债，而且其利率明显低于市场利率。此外，政府对组屋的出售实行优惠，补贴亏损。为了使普通老百姓能够买得起房屋，组屋售价是由政府根据中低收入阶层的承受能力而不是靠成本来定价，远远低于市场价格，由此造成建屋发展局的收支亏损。这部分损失，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。据统计，政府用于公共住房建设方面的年度投资总额从1987年的14亿美元增加到1990年的77亿美元，相当于1987年、1990年当年全部资本总额的21％和28％，GDP的7％和9％。而从政府开始拨款计算，至今累积的政府补助金总额已达159亿新元。政府财政支撑是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。
3.实行良性循环的公积金制度和住房公积金保障制度。
1955年，新加坡建立了中央公积金制度。这是一项全面的强制储蓄制度，规定雇主(不论是私 人机构还是国家机关)和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，用于退休、住房、医疗、教育、投资增值等诸多方面。在新加坡，中央公积金制度与公共住房建设有着十分密切的关系，为保证“居者有其屋”计划的实现发挥了重大作用，在兴建政府组屋、解决住房问题方面成绩最为显著。
中央公积金制度在“组屋”建设中发挥着双重作用。首先，完备的公积金制度成功地运用了人们的储蓄积累，为国家提供了取之不尽的住宅建设资金。雇主和雇员按照一定缴纳比率将公积金储蓄存放在中央公积金局，中央公积金局把公积金归集起来后，除留足会员提款外，其余全部用于购买政府债券；公积金会员动用公积金储蓄购买建屋发展局的政府组屋，以现金支付或抵押支付房款，这又促使更多的款项转入国家手中，为政府建立了强大的资金储备。政府利用部分公积金储备，以贷款和补贴的形式注入建屋发展局的组屋建设，从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设。这样，中央公积金局实际上就为公共住宅建设提供了源源不断的大量资金来源，由此形成了老百姓、政府和建屋发展局三者之间的良性循环。
不仅如此，住房公积金保障制度还有效地解决了老百姓无力购房的难题，进一步加速了公共住宅的建设与发展。为鼓励低收入阶层购买住房，1968年9月，中央公积金局推出了“公共住屋计划”，规定公积金会员可动用公积金存款购买新的或是转售的建屋发展局组屋。会员购买新组屋，能动用公积金普通户头的存款支付20％的按柜金以及其余的购屋价。至于购买转售组屋，会员则可在建屋发展局委任的估价师决定的情况下，利用公积金存款来支付组屋购价或是市场价，视何者为低。在这一计划下，低收入会员可以动用其公积金普通账户的存款作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付。如果普通账户的存款不足支付，可向建屋发展局贷款，用将来的公积金来偿还。这项规定使低收入者既能购房又不影响生活，极大地促进了低收入者购房的积极性。该项规定最初只针对最低收入家庭，1975年后政府对中等收入家庭放开了限制。1975年，在中等人息公寓计划下，允许中等收入会员申请购买政府组屋。1981年6月，中央公积金局又实施了“私人住宅产业计划”，允许会员使用公积金存款在新加坡购买私人住宅，“会员普通户头现有的存款和未来每月存入这一户口的公积金，都可用以购买住宅产业，或是摊还产业贷款”。
总之，中央公积金制度在新加坡组屋建设中扮演了重要角色，使“国家建得起房，老百姓买得起房”，加速了“居者有其屋”计划的实现。
4.以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策。
自1968年新加坡大力推行公共住宅出售政策以来，购房者日益增多，如何搞好公房合理配售，保障低收入家庭的合法权益，实现公平、有序的市场分配原则，成为建屋发展局的重要课题。为此，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均作出严格规定，按照公平原则进行合理分配。
政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策，并随着生活水平的提高调整收入顶限。在20世纪70年代，规定只有月收入在1500新元(1新元约合5元人民币)以下者才可申请购买组屋，80年代提高到2500新元，随后又放宽到3500新元，目前，组屋政策已逐渐放开至8000新元。这样基本保证了80％以上的中等收入家庭能够购买到廉价的组屋。而对高收入水平的家庭(家庭月总收入超过8000新元)，建屋发展局不负责提供组屋，而是通过住房商品化方式解决，从房地产市场直接购买私宅。
在购买程序方面，一般来说，符合政府配房条件的住户，一律排队等候政府分配住房。依购房者的经济收入水平区分层次，低收投入者可以廉价租房，中等收入者可以廉价购房，其首付款和还款额以及还款方式都有所不同，能够适应不同收入水平居民的需要，确保他们买得起房。
此外，政府还以各种形式向国民提供大量的住房补贴，从而使组屋价格保持在普通居民能够承受的范围内。政府严格按照家庭收入情况来确定享受住房保障补贴的级别。在住房运作过程中，设计出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，体现出国家富裕了，老百姓也能分享利益的理念。1994年，新加坡政府推出住房特别援助计划。在该计划实施的三年内，约有1.6万个家庭受益。此外，为进一步援助低收入家庭，1994年，政府拿出3万新元补助金，资助家庭月收入低于1500新元的家庭购买三房式组屋。
5.出台法律严格限制炒卖组屋，确保组屋政策的顺利实施。
新加坡于20世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》，明确了政府发展公共住房的方针、目标，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，逐步完善了住房法律体系。不仅解决了建房问题，而且有效地解决了公共住房的转售转租问题。
政府采取一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买五年之内不得转售，也不能用于商业性经营。如果实在需要在五年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售。一个家庭不允许购买两套组屋，如果要再购买新房子，旧组屋必须退出来，以防有人投机多占，更不允许以投资为目的买房。居民在获得组屋后五年之内不可以出租，五年后允许腾出半套出租，但房主必须与房客合住，不能将整套住房出租。所有申请租住组屋的人都需要持有有效期内的新加坡工作许可证或相关签证。由于严格执行了上述一系列措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为，确保了组屋建设健康、有序地进行。
6.因地制宜，精心设计与管理，制定科学合理的住宅建设发展规划。
公共住房的选址和布局关系到城市总体规划的和谐。为此，建屋发展局的住宅发展计划建立在综合研究与分析的基础上。首先要详细分析历年住宅建设的数量和销售情况，核实申请购买组屋的家庭数量及其对户型、地点的要求以及各不同地区城市基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会，并预测今后五年的需求量，选择最佳开发地点。根据预购组屋制度(Build－to－order)，建屋发展局只有在认购率达到70％后，才会兴建有关组屋。
根据新加坡人多地少的国情特点，建屋发展局在城市住宅建设的整体规划上，始终坚持“避开大道，直取两厢”的建设方针，避开房屋密集的市中心区，选择城市边缘地带起步。这样规划不仅有利于居民的疏散，而且由于这些地区拆迁量少，地价与基地处理费用比较便宜，从而大大降低了组屋建设的开发成本。只有在市区人口减少到一定程度、新区住宅充足的情況下，建屋局才会考虑集中力量进行旧城改造。在规划设计小区和新建 组屋时，既考虑建筑体形的高低错落、色彩变化，又能充分利用室内面积合理布局，同时尽可能保存城市中的绿地，组屋小区内绿树成荫，布局相对合理。新加坡政府规定，不同规模的居住区要配套建设不同规模的福利设施。在建屋局进行土地开发后，由各职能部门负责建设。因此，所有的居住小区都建有完善的配套设施，包括商业中心、银行、学校、图书馆、剧院、诊所等，在组屋小镇周边设有地铁站、公交站。随着地铁等交通设施的发展，组屋建设呈现出由近及远向外延伸的发展态势。
应当指出的是，新加坡政府虽然主张通过国家的力量给予低收入阶层一些照顾，以缩小社会的贫富差距，但却反对实行欧洲福利国家的社会福利制度。它认为，过分的社会福利不利于竞争，会使人民产生对政府的过分依赖性；政府的主要责任是授人以“渔”，而不是送人以“鱼”。因此，新加坡的住房福利政策不是搞“平均主义”，不是人人享受同样的福利、买到同样的房子，而是根据自己的能力来选择购买大小、档次、舒适程度不同因而造价也不同的住房。
新加坡政府集中了大量人力、物力和财力，经过长期不懈的努力，最终使住房问题得到根本解决。其组屋建设的发展过程经历了一个由解决住房困难到增加住房面积，再到提高住房质量的发展阶段，成功完成了由量到质的提升，跨越了“有房住”，开始进入“住得更好”的阶段。1960－1970年，新加坡建屋发展局为居民提供了35.6万套住房，到1970年，超过1／3的人口住进了组屋，基本解决了屋荒。在建设初期，政府兴建的是一房或二房式的组屋，主要采取租赁方式。1971－1977年大量增加住房供应。1970年以后，随着房屋短缺问题的逐渐解决以及居民收入水平的提高，建屋发展局开始兴建更宽敞舒适的组屋(三房式和四房式)，主要是以购买组屋为主，租赁组屋则主要供给月收入800元以下的低收入者。1978－1988年建设综合性社区，提供全面的、高质量的居住环境。1989年至今提升组屋档次和服务，实行“组屋更新计划”，开展老城改造。1989年以后，政府根据居民改善居住环境、扩大住房面积的要求，并且为了改造旧组屋区、提高住房价值，开始实行大规模的组屋区翻新计划。目前新加坡组屋主要以四房式和五房式为主，设施齐全，功能结构合理，居住环境优雅。据统计，自1960年以来，建屋发展局共兴建组屋990320套。0居住在公共组屋的新加坡人口所占比重从1965年的23％上升到1980年的68％、1990年的85％，并在整个20世纪90年代期间保持在大约86％。而据建屋发展局最新统计，2007年至2008年，约有82％的新加坡人口居住在政府组屋中，组屋政策真正成为“普惠性的政策”。
总之，科学高效的政府管理与投入，配之以严格缜密的法律法规，使新加坡的人居事业不断发展。现在新加坡的居住条件无论是质还是量都大为改善，已经是举世公认的“花园城市”，被联合国评为最适合人类居住的国家之一，成为居民理想的安居之所，有力地增进了多种族安居乐业、和谐相处，促进了和谐社会的建设，对维护社会稳定起到了积极作用。不仅如此，新加坡房地产业的日趋兴旺，成为国民经济的重要支柱和强有力的增长点，也带动了整个国民经济的良性循环。正如1984年新加坡总理李光耀在庆祝建国25周年的群众大会上所说：“居者有其屋和公积金存款，是确保我国稳定的因素，也使新加坡人民的命运和国家及政府的命运紧密地结合在一块。”
二、新加坡住房保障制度经验带给我们的启示
新加坡独特的住房保障制度在短短数十年内成功地解决了普通老百姓的住房难题，并且完成了住房由量到质的提升。通过考察新加坡住房保障体制的演进及其实施效果，新加坡数十年建设公共组屋所积累的有益经验，对于我国建立与完善住房保障体系具有重要的借鉴意义。但新加坡与中国国情不同，笔者认为，中国住房保障体系的完善必须在立足于本国具体国情的基础上，借鉴并汲取新加坡的有益经验，从以下几方面加以完善：
1.强化政府宏观调控职能，健全以政府为主体的住房保障体系。
新加坡组屋政策的成功之处表现在政府主导、干预和介入，牢牢掌握了房地产市场的主动权，充分调动各种资源，通过合理組织有效地解决了大部分国民的住房问题。它给我们带来的启示是：政府作为一国的宏观调控者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民的基本权利实现的职责。建立和完善住房保障制度是政府履行社会管理和公共服务职责的重要体现，是政府社会政策的重要组成部分，因此，政府应当成为构建住房保障体系的主体。
住房是一种特殊的商品，许多家庭尤其是低收入家庭仅通过市场无力解决自身的住房问题。因此，全面解决住房问题不能完全依赖市场，政府应该介入，用各种方法进行干预。为此，政府作为公共住房保障制度的主体，应承担起为中低收入家庭提供住房保障的责任，充分发挥政府的宏观调控职能，以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场，控制土地过量开发，遏制商品房价过快增长，通过政府的调控来弥补市场失灵，以满足低收入住房困难家庭的基本居住需求。
温家宝总理在新加坡访问时强调：“对廉租房和经济适用房，政府应提供和保障土地的需要，当然(这些)土地也要节约和集约使用。”国家如何控制土地将决定保障性住房能否大面积推广。为此，政府应搞好土地合理供应、集约利用和管理，合理调整城市土地供给结构，加大公共住房土地供应，重点发展面向中低收入家庭的住房；要加大公共住房资金投入，大力提高财政支付能力，多渠道筹集住房保障资金。与此同时，我们可以借鉴新加坡的经验，依法成立一个类似于新加坡建屋发展局的专门的社会保障性住房开发建设管理机构，在政府主导下负责保障性住房的开发建设、销售和管理工作，以尽快解决低收入者的住房困难问题。
2.进一步完善住房公积金制度，提高住房公积金的功效。
如上所述，新加坡的中央公积金制度对解决老百姓住房、实现“居者有其屋”发挥了重要作用。这一资金运作模式为我们提供了宝贵思路。尽管我国于1999年颁布了《住房公积金管理条例》，2002年进行了修改，但我国的住房公积金制度还很不成熟，在许多方面有待于进一步完善。最突出的问题是住房公积金覆盖率低，其受益者主要是中高收入人群，没有覆盖到所有城镇职工特别是低收入人群，因而未能充分发挥住房公积金的功效。为此，我国住房公积金制度应借鉴新加坡的经验，从多方面加以完善。要进一步扩大住房公积金的社会覆盖面，使其真正惠及低收入人群，切实提高住房公积金的功效；要强化公积金的强制储蓄制度，适度提高公积金的缴存比例，扩大公积金的积累总量，解决公共住房建设的资金瓶颈问题，使政府可以利用这些资金建设经济适用房 和廉租房；同时还应积极发展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，完善贷款担保机制，降低中低收入居民申请贷款的门槛，提高其购房能力，真正解决低收入家庭的住房困难。
此外，还要拓宽各级财政预算和社会捐赠等渠道，开拓多元化的住房融资渠道，形成多元化和较合理的筹资机制，通过多种途径加快解决低收入家庭的住房问题。
3.立足国情发展住房保障，注意住房保障的渐进性、层次性，构建多层次的住房保障体系。
住房保障体系的建立是一个涉及面广、难度大、周期长的系统工程，同时也是一个长期规划、循序渐进、不断完善的过程。纵观新加坡住房保障的发展历程，其“居者有其屋”计划的实现是一个渐进过程，首先重点解决低收入家庭的住房问题，然后再逐步解决中等收入家庭的住房问题。
我国作为一个发展中国家，总体经济发展水平不高，中央和地方政府能用于住房保障的财力、物力有限，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。面对这么大比重的中低收入家庭，建立多层次的住房保障体系显得尤为必要。因此，必须立足国情发展住房保障，遵循“适宜保障”的原则，注意住房保障的渐进性、层次性，有步骤地解决中低收入家庭的住房问题。
为此，要认真界定住房保障的范围，认定住房保障对象，只为那些没有能力解决住房问题的最低收入和低收入家庭提供住房保障。要适应不同保障对象的具体需求，从住房供应结构和供应方式方面建立适应不同收入水平居民住房支付能力的、分层次的住房保障体系，对不同收入家庭实行不同标准的住房保障政策。具体来说，就是向最低生活保障线以下的住房困难家庭提供廉租住房。为此，应当健全廉租住房制度，确定廉租住房保障对象和保障标准，明确廉租住房保障方式，保障廉租住房保障资金来源，建立廉租住房保障进退机制。同时向有经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供保障性商品住房。要加强经济适用住房的建设和管理，增加房源供给。此外，还应按照“动态调节”的原则，随着经济发展逐步扩大保障范围，保障重点从最低收入者逐步扩大到中低收入群体。
4.加快我国住房保障立法工作，建立完善的住房保障法律体系，使住房保障走向法制化的轨道。
新加坡住房保障制度的成功之处在于立法明确、法制健全。在组屋建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保住房保障政策和“居者有其屋”计划的贯彻实施，这是新加坡的一条重要经验，也是其住房保障体系的主要内容和显著特征。这些启示我们，法律以其公正性和强制性而成为社会保障制度的支撑点，完善的法律法规体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。因此，住房保障制度的立法工作应该先行一步。
早在1998年12月，江泽民在中共中央社会保障与法制建设讲座上强调指出：“必须十分重视和不断加强社会保障的法制建设。世界上许多国家的实践表明，基本的社会保险活动，都是以国家制定相关法律、法规和政策为手段来实施的。我们要努力把我们在發展社会保障方面长期积累的成功经验，用法律形式确定下来。同时，要增强社会保障的法制建设的前瞻性和系统性。”目前，我国还缺乏专门的住房保障法律法规。鉴于此，应尽快制定完善有关住房保障的法律规范，建立符合我国国情的、适应社会主义市场经济发展需要的相对完整的住房保障法律体系。应当从法律上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源；规定住房保障管理机构的设置及其职责权限；要制定住房保障基金管理法规，明确把住房保障资金列入财政预算，投入专项资金保证廉租房和经济适用房的建设；应明确各级政府在解决居民住房问题中的责任。只有这样，才能确保住房保障政策的有效实施，加快实现十七大提出的“住有所居”的美好蓝图。
责任编辑 文 心