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摘要本文立足于我国民办高校发展的现状,分析了民办高校遭遇发展瓶颈的原因,并从法人治理结构的角度分析了我国民办高校管理中的缺失,提出建设性的制度构建建议,以期完善我国民办高校的法人治理结构,促进民办高校的持续健康发展。
关键词民办高校 非企业法人 组织机构
中图分类号:D922.29 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-064-02
我国民办高校发展的现状如下:缺乏有效的管理机制,董事会和校长之间的权力之争;民办高校在困境中前行,遭遇生源危机,如民办高校遭遇歧视性待遇,民办高校的教学质量良莠不齐,民办高校大多数门槛较低;民办高校优秀师资可遇不可求。
民办高校属于民办非企业法人性质,因此也就存在各种利益纷争。企业法人与非企业法人之争;营利与非营利之争的矛盾。上面的现状和矛盾显示,我国的民办高校存在结构治理的缺陷,并急需改革这种不合理的架构。
一、民办高校法人治理结构之缺陷
第一,民办高校权力机关是谁?《民促法》没有规定,但显然从企业法人的组织机构里可以看出,权力机构应该体现的是对学校的所有权,那么,投资人是不是就是民办高校的权力机构呢?如果是的话,又会产生新的矛盾,民办高校的董事长一般都是投资人,也就是说权力机构和决策机构重合了。这样很容易造成董事长一个人说了算的局面,试问,校长的利益,教师的利益,学生的利益又有谁来保障呢?
第二,《民促法》规定,民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式,保障教职工参与民主管理和监督。此条形同虚设,实践中,大多数学校的工会是缺失的,更不要说职工代表大会的监督了,主要原因在于《民促法》并没有将教职工代表大会或工会作为成立学校的必要条件,也没有将此监督机构的职权细化,这必然会导致法律与实践的脱节。现实生活中,就出现了很多民办高校教师权利被侵害的的情形,例如,有些民办高校不按国家劳动法规定,不准教师休婚假,休满产假,甚至寒暑假不发工资等。民办院校对此振振有词,《教师法》规范的是公办高校的教师,民办高校教师不是事业单位编制,不受《教师法》约束,教师福利待遇参照企业标准。难怪,每年有那么多的师范毕业生,挤破脑袋的要进公办院校,宁可改行也不愿意进民办高校,实在是待遇悬殊。若不积极改变目前现状,民办高校不仅面临学生荒,也会面临教师荒,影响到自己的生存与发展,甚至影响国家的教育体系。
第三,民办高校的监督机构在哪里?每几年一次的高职高专人才培养评估工作对民办高校的教育质量是一个外在的监督,而学校内部管理机制是否合理,才是衡量一个学校综合水平的标准,这个标准由谁来定?目前看来,大多数民办高校是由董事会的一帮智囊团,包括校长在内的校领导们在制定。由于内部监督机制的缺失,决策机构和执行机构的行为缺少过程性约束,难以聚集学校运行和发展的动力,使民办高校广大师生的权益无法得到充分保障,且存在着制度缺陷和道德风险。为了维护投资人的利益,一些民办高校游刃于法律和道德的边缘,给学校的教师学生设置种种障碍的行为,甚至侵犯教师学生利益的学校不在少数。这符合《教育法》的精神么?这符合《民促法》的规定么?归根到底,这不是学校的错,错就错在相关的法律规定含糊不清遮遮掩掩,从而导致民办高校徘徊在企业法人与事业单位法人之间,找不到自己的定位,没有合理的身份,又哪来合法的监督呢?
二、民办高校法人建构模式初探
(一)制度上的建构
1.明确民办高校的性质——在法律中确认民办高校的营利性
尽管我国民办学校中有非营利性质的,如希望小学,但这只是义务教育阶段的民办学校,且学校资金来源多是民间捐款,不存在投资回报的问题。到了高等教育阶段,已经脱离义务教育的束缚了,且民办高校大多是企业或组织投资,既然涉及到资本的投入,那么按照市场经济规律,资本是要追逐利润的,因此一味的强调民办院校的公益性而不考虑民办高校投资的最终目的和实际情况,势必会挫伤民办高校办学的积极性,试问,没有回报的投资,哪个企业或机构愿意做呢?毕竟不是慈善机构,不是福利机构。之所以还是有大批的企业或机构投资民办高校,那是因为这块蛋糕还是有利可图的。因此,民办高校的公益性和营利性是不冲突的,应该在法律中予以承认。
当然,另一个值得关注的问题就是,承认民办高校的营利性以后会不会出现企业或机构为单纯追求利益而节约成本,降低教学质量。个人认为即使法律没有承认民办高校的营利性,也不能掩盖他营利的本质,事实上目前的民办高校基本上都是在大幅度的节约成本,寻求营利的空间,相反,如果能在制度上设计一个民办高校可营利的空间,就能减轻民办高校寻求资本回报的压力,没有投资回报的压力,企业或机构会愿意把更多的精力放在怎样增强民办高校的名誉和教育质量上,从而进入良性循环。
2.限制公办院校举办独立学院,还民办高校以公平的竞争空间
我国《民促法》和《民促法实施条例》都规定了举办民办高校的主体是国家机构以外的社会组织或者个人,除此以外没有其他严格限定,笔者认为,赋予公办院校创立独立学院的权力,不仅是阻碍民办高校成长壮大的最大障碍,同时也为公办院校的健康发展带来极大的隐患。前面说到,公办院校举办独立学院有先天的资源优势,教师资源和校舍资源可以共享,教学投入要比民办高校小得多,光靠学校的品牌效应和师资力量就会吸引大量的生源,丰富的生源当然也带来丰厚的利润。可是,有以下值得思考的几个问题:
从法律层面上来说,公办院校虽然不是法律明令禁止的投资主体,但不能忽视的一点就是,公办院校享有的是国家的财政投资,校产归根结底是国家的,可是在创立独立学院之后,这些校产却变成了共享的了,所产生的利益呢?未必都属于国家的吧?从教育层面来说,公办院校的师资为独立学院共享,自然会加剧现有师资的工作量,随着近年来公办院校的扩招,高校教师的工作量已经达到饱和,现在一个硕士生导师带十几二十个硕士是正常现象,一个博导带十个博士也是家常便饭,再加上独立学院的本科毕业生的日常教学和论文指导,大量的占用了高校教师的工作时间,不说教师精力够不够用,光是培养人才的质量上也比过去一对一的指导要大打折扣了。高校教师承担的是培养人才的责任,同时也有做好教学科研的义务,可是,公办院校的教师哪里再有多余的时间搞科研呢?所以,急功近利者开始抄袭,托人、找关系、花钱发表论文完成科研任务,试问,长此以往,中国的高等教育会走向何方?
在此,笔者呼吁,还公办院校以本来面目,在法律中明确规定公办与民办高校的区别,限制公办高校创设独立学院,不要把公办与民办模糊化,否则,中国的民办教育永远处于劣势,公办教育在国家的庇护下也永远不会发展壮大。
(二)管理模式的建构
1.明晰民办高校法人治理结构中决策机构
在公司法人治理结构中,股东是出资人,同时也是权利人,因此股东会成为公司的决策机构。民办高校是独立的法人,独立的法人就必须有一套科学的治理机构。个人认为,决策机构的组成是关键,不应该由出资人担任决策机构,原因很简单,绝对的权力产生绝对的腐败,当一项决议要通过的时候,投资人自己表决自己的利益,似乎不太合理。为此,笔者建议,在民办院校的设立程序中要充分体现教师的积极作用,比如,投资者可以在新教师就职期间分配一定股权,使得教师的职责与学校的发展挂钩,这样,设立民办高校时,就可以规定一必经程序——组成教师代表大会,并以教师代表大会作为民办高校的决策机构。这样的好处有两点:一是,利用股权将投资人与学校的所有教师利益联系在了一起,有助于凝聚人力物力,加速民办高校的持续健康发展。二是使教师代表大会的决策更为合理和科学,因为决策的过程是大家共同商议博弈的结果,更符合民办高校大多数人的利益。
2.设立民办高校监督机构——教学工会
目前来说民办高校所直属的教育部门是其主要的监督管理机构,但只涉及到教育质量的评估、办学条件的审核等程序性问题的监督,内部监督机构是缺失的,内部监督的力量是薄弱的,而这正是民办高校所利用的空白地带。缺少了监督,民办高校的法人治理结构形同虚设,校长的利益、教师的利益,学生的利益都有可能在缺乏监督的环境中成为牺牲品。近年来,民办高校教师和学校之间的劳资纠纷,学生与学校之间的民事纠纷层出不穷,充分的体现了民办高校法人治理结构的管理的混乱和不力。笔者建议在民办高校设立监督机构——教学工会,工会成员由一定数量的教师代表和学生代表构成,共同对学校的教育管理进行监督。归根结底,学校提供的是教育服务,因此,对于提供服务者——教师和接受服务者——学生都应该负责,这也就是为什么要把这两者纳入到教学工会中的主要原因。
3.完善民办高校董事会领导下的校长负责制
在以往的民办高校管理制度中,大多数民办高校采取的是董事会领导下的校长负责制。董事会由公司的执行机构摇身一变成为民办高校的最高权力机关,操持着聘用与解聘校长的生杀大权。本来民办高校的校长才应该是真正的执行决策者,此时却成为董事会附属的傀儡,因此本人认为,董事会可以领导校长,但不能是操纵校长的唯一机构,建议在聘用和罢免校长的环节加入需通过职工代表大会的表决或者教学工会的一票否决制。这样不仅可以充分的体现教师的意见,更为重要的是这一表决程序的设立可以大大解放民校校长的思想压力,有利于激发民校校长管理学校的积极性,在管理中不光要考虑到投资人的利益,还要考虑到教师的利益,搞好学校的长远发展才是大家的根本利益所在。
4.提高民办高校教师待遇,改造平等的竞争环境
民办高校的教师生存于公办与民办的夹缝之中,不仅面临生存的压力也面临发展的压力,但他们也是中国教育的中坚力量,给他们以平等公平的竞争的是中国教育面临的首要问题,不光要提高民办高校的工资待遇,更为重要的是要给予民办高校教师相同的荣誉待遇,比如在科研项目的分配上当给予适当的倾斜,在奖励资金的分配上也应当考虑到民办高校的份额,除此以外,民办高校教师关注的职称评定,培养进修机会的获得,荣誉的获取等都应当给予平等的分配。这样,才会有更多的人才为中国的民办教育服务。
以上基于公司法人治理结构之上而作的民办高校法人治理结构的建构只是初步的设想,离现实的建构还有很大的距离,从制度的改革到法律的制定,都不是一蹴而就的事情。但只有关注民办高校的发展现状,并提出有益的意见和建议,才能够使民办高校的长远发展成为现实,希望在不久的将来,我国民办高校会迎来真正属于自己的春天。
注释:
刘颂.我国民办高校治理结构缺陷的内外成因分析.民办教育研究.2009(1).
关键词民办高校 非企业法人 组织机构
中图分类号:D922.29 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-064-02
我国民办高校发展的现状如下:缺乏有效的管理机制,董事会和校长之间的权力之争;民办高校在困境中前行,遭遇生源危机,如民办高校遭遇歧视性待遇,民办高校的教学质量良莠不齐,民办高校大多数门槛较低;民办高校优秀师资可遇不可求。
民办高校属于民办非企业法人性质,因此也就存在各种利益纷争。企业法人与非企业法人之争;营利与非营利之争的矛盾。上面的现状和矛盾显示,我国的民办高校存在结构治理的缺陷,并急需改革这种不合理的架构。
一、民办高校法人治理结构之缺陷
第一,民办高校权力机关是谁?《民促法》没有规定,但显然从企业法人的组织机构里可以看出,权力机构应该体现的是对学校的所有权,那么,投资人是不是就是民办高校的权力机构呢?如果是的话,又会产生新的矛盾,民办高校的董事长一般都是投资人,也就是说权力机构和决策机构重合了。这样很容易造成董事长一个人说了算的局面,试问,校长的利益,教师的利益,学生的利益又有谁来保障呢?
第二,《民促法》规定,民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式,保障教职工参与民主管理和监督。此条形同虚设,实践中,大多数学校的工会是缺失的,更不要说职工代表大会的监督了,主要原因在于《民促法》并没有将教职工代表大会或工会作为成立学校的必要条件,也没有将此监督机构的职权细化,这必然会导致法律与实践的脱节。现实生活中,就出现了很多民办高校教师权利被侵害的的情形,例如,有些民办高校不按国家劳动法规定,不准教师休婚假,休满产假,甚至寒暑假不发工资等。民办院校对此振振有词,《教师法》规范的是公办高校的教师,民办高校教师不是事业单位编制,不受《教师法》约束,教师福利待遇参照企业标准。难怪,每年有那么多的师范毕业生,挤破脑袋的要进公办院校,宁可改行也不愿意进民办高校,实在是待遇悬殊。若不积极改变目前现状,民办高校不仅面临学生荒,也会面临教师荒,影响到自己的生存与发展,甚至影响国家的教育体系。
第三,民办高校的监督机构在哪里?每几年一次的高职高专人才培养评估工作对民办高校的教育质量是一个外在的监督,而学校内部管理机制是否合理,才是衡量一个学校综合水平的标准,这个标准由谁来定?目前看来,大多数民办高校是由董事会的一帮智囊团,包括校长在内的校领导们在制定。由于内部监督机制的缺失,决策机构和执行机构的行为缺少过程性约束,难以聚集学校运行和发展的动力,使民办高校广大师生的权益无法得到充分保障,且存在着制度缺陷和道德风险。为了维护投资人的利益,一些民办高校游刃于法律和道德的边缘,给学校的教师学生设置种种障碍的行为,甚至侵犯教师学生利益的学校不在少数。这符合《教育法》的精神么?这符合《民促法》的规定么?归根到底,这不是学校的错,错就错在相关的法律规定含糊不清遮遮掩掩,从而导致民办高校徘徊在企业法人与事业单位法人之间,找不到自己的定位,没有合理的身份,又哪来合法的监督呢?
二、民办高校法人建构模式初探
(一)制度上的建构
1.明确民办高校的性质——在法律中确认民办高校的营利性
尽管我国民办学校中有非营利性质的,如希望小学,但这只是义务教育阶段的民办学校,且学校资金来源多是民间捐款,不存在投资回报的问题。到了高等教育阶段,已经脱离义务教育的束缚了,且民办高校大多是企业或组织投资,既然涉及到资本的投入,那么按照市场经济规律,资本是要追逐利润的,因此一味的强调民办院校的公益性而不考虑民办高校投资的最终目的和实际情况,势必会挫伤民办高校办学的积极性,试问,没有回报的投资,哪个企业或机构愿意做呢?毕竟不是慈善机构,不是福利机构。之所以还是有大批的企业或机构投资民办高校,那是因为这块蛋糕还是有利可图的。因此,民办高校的公益性和营利性是不冲突的,应该在法律中予以承认。
当然,另一个值得关注的问题就是,承认民办高校的营利性以后会不会出现企业或机构为单纯追求利益而节约成本,降低教学质量。个人认为即使法律没有承认民办高校的营利性,也不能掩盖他营利的本质,事实上目前的民办高校基本上都是在大幅度的节约成本,寻求营利的空间,相反,如果能在制度上设计一个民办高校可营利的空间,就能减轻民办高校寻求资本回报的压力,没有投资回报的压力,企业或机构会愿意把更多的精力放在怎样增强民办高校的名誉和教育质量上,从而进入良性循环。
2.限制公办院校举办独立学院,还民办高校以公平的竞争空间
我国《民促法》和《民促法实施条例》都规定了举办民办高校的主体是国家机构以外的社会组织或者个人,除此以外没有其他严格限定,笔者认为,赋予公办院校创立独立学院的权力,不仅是阻碍民办高校成长壮大的最大障碍,同时也为公办院校的健康发展带来极大的隐患。前面说到,公办院校举办独立学院有先天的资源优势,教师资源和校舍资源可以共享,教学投入要比民办高校小得多,光靠学校的品牌效应和师资力量就会吸引大量的生源,丰富的生源当然也带来丰厚的利润。可是,有以下值得思考的几个问题:
从法律层面上来说,公办院校虽然不是法律明令禁止的投资主体,但不能忽视的一点就是,公办院校享有的是国家的财政投资,校产归根结底是国家的,可是在创立独立学院之后,这些校产却变成了共享的了,所产生的利益呢?未必都属于国家的吧?从教育层面来说,公办院校的师资为独立学院共享,自然会加剧现有师资的工作量,随着近年来公办院校的扩招,高校教师的工作量已经达到饱和,现在一个硕士生导师带十几二十个硕士是正常现象,一个博导带十个博士也是家常便饭,再加上独立学院的本科毕业生的日常教学和论文指导,大量的占用了高校教师的工作时间,不说教师精力够不够用,光是培养人才的质量上也比过去一对一的指导要大打折扣了。高校教师承担的是培养人才的责任,同时也有做好教学科研的义务,可是,公办院校的教师哪里再有多余的时间搞科研呢?所以,急功近利者开始抄袭,托人、找关系、花钱发表论文完成科研任务,试问,长此以往,中国的高等教育会走向何方?
在此,笔者呼吁,还公办院校以本来面目,在法律中明确规定公办与民办高校的区别,限制公办高校创设独立学院,不要把公办与民办模糊化,否则,中国的民办教育永远处于劣势,公办教育在国家的庇护下也永远不会发展壮大。
(二)管理模式的建构
1.明晰民办高校法人治理结构中决策机构
在公司法人治理结构中,股东是出资人,同时也是权利人,因此股东会成为公司的决策机构。民办高校是独立的法人,独立的法人就必须有一套科学的治理机构。个人认为,决策机构的组成是关键,不应该由出资人担任决策机构,原因很简单,绝对的权力产生绝对的腐败,当一项决议要通过的时候,投资人自己表决自己的利益,似乎不太合理。为此,笔者建议,在民办院校的设立程序中要充分体现教师的积极作用,比如,投资者可以在新教师就职期间分配一定股权,使得教师的职责与学校的发展挂钩,这样,设立民办高校时,就可以规定一必经程序——组成教师代表大会,并以教师代表大会作为民办高校的决策机构。这样的好处有两点:一是,利用股权将投资人与学校的所有教师利益联系在了一起,有助于凝聚人力物力,加速民办高校的持续健康发展。二是使教师代表大会的决策更为合理和科学,因为决策的过程是大家共同商议博弈的结果,更符合民办高校大多数人的利益。
2.设立民办高校监督机构——教学工会
目前来说民办高校所直属的教育部门是其主要的监督管理机构,但只涉及到教育质量的评估、办学条件的审核等程序性问题的监督,内部监督机构是缺失的,内部监督的力量是薄弱的,而这正是民办高校所利用的空白地带。缺少了监督,民办高校的法人治理结构形同虚设,校长的利益、教师的利益,学生的利益都有可能在缺乏监督的环境中成为牺牲品。近年来,民办高校教师和学校之间的劳资纠纷,学生与学校之间的民事纠纷层出不穷,充分的体现了民办高校法人治理结构的管理的混乱和不力。笔者建议在民办高校设立监督机构——教学工会,工会成员由一定数量的教师代表和学生代表构成,共同对学校的教育管理进行监督。归根结底,学校提供的是教育服务,因此,对于提供服务者——教师和接受服务者——学生都应该负责,这也就是为什么要把这两者纳入到教学工会中的主要原因。
3.完善民办高校董事会领导下的校长负责制
在以往的民办高校管理制度中,大多数民办高校采取的是董事会领导下的校长负责制。董事会由公司的执行机构摇身一变成为民办高校的最高权力机关,操持着聘用与解聘校长的生杀大权。本来民办高校的校长才应该是真正的执行决策者,此时却成为董事会附属的傀儡,因此本人认为,董事会可以领导校长,但不能是操纵校长的唯一机构,建议在聘用和罢免校长的环节加入需通过职工代表大会的表决或者教学工会的一票否决制。这样不仅可以充分的体现教师的意见,更为重要的是这一表决程序的设立可以大大解放民校校长的思想压力,有利于激发民校校长管理学校的积极性,在管理中不光要考虑到投资人的利益,还要考虑到教师的利益,搞好学校的长远发展才是大家的根本利益所在。
4.提高民办高校教师待遇,改造平等的竞争环境
民办高校的教师生存于公办与民办的夹缝之中,不仅面临生存的压力也面临发展的压力,但他们也是中国教育的中坚力量,给他们以平等公平的竞争的是中国教育面临的首要问题,不光要提高民办高校的工资待遇,更为重要的是要给予民办高校教师相同的荣誉待遇,比如在科研项目的分配上当给予适当的倾斜,在奖励资金的分配上也应当考虑到民办高校的份额,除此以外,民办高校教师关注的职称评定,培养进修机会的获得,荣誉的获取等都应当给予平等的分配。这样,才会有更多的人才为中国的民办教育服务。
以上基于公司法人治理结构之上而作的民办高校法人治理结构的建构只是初步的设想,离现实的建构还有很大的距离,从制度的改革到法律的制定,都不是一蹴而就的事情。但只有关注民办高校的发展现状,并提出有益的意见和建议,才能够使民办高校的长远发展成为现实,希望在不久的将来,我国民办高校会迎来真正属于自己的春天。
注释:
刘颂.我国民办高校治理结构缺陷的内外成因分析.民办教育研究.2009(1).