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摘要:依照中国正统的观点,行政行为的合法性是由具体的法律、法规来界定的,法院的职能是正确适用法律、法规来审查行政行为,法律制度的完善(包括程序制度的发展)不是法院应当考虑的事。于是,对于《行政诉讼法》第54条确立的"违反法定程序"这一司法审查标准,自然是把目光基本停留在现有的程序条文上,完善行政程序的希望被寄托在今后的行政程序立法上。同时,法院留给人的总体感觉是职能有限、权威不足、形象暗淡,行政诉讼常常被人描述为"鸡蛋碰石头"、"夹缝中求生存"。那么,由于缺少法律条文而开始初现的法律原则在司法审查中该如何应用?法院在行政诉讼中又具有多大的能动性?法律的发展又是通过什么样的途径取得的?行政判例是本国真实的法律纠纷在法庭上的解决而形成的,是最主要的本土法律资源。下面就让我们通过个案观察"违反法定程序"在我国司法实践中的成长、演变轨迹。
关键词:行政诉讼;程序违法判决;司法实践
虽然《行政诉讼法》确立程序合法的要求具有重大的法律启蒙意义,然而,由于"违反法定程序"被普遍理解为违反法律、法规明文规定的程序,而初期的法律、法规往往缺乏具体的程序规定,这一条款很少实际应用。即使法律、法规对行政程序有所规定,法官是否认真对待也是一个问题。所以,不难理解,在《行政诉讼法》实施初期,行政行为因为程序违法被撤销的案例很少听闻。
在权威的司法案例中,《陈迎春诉离石县公安局收容审查决定案》①第一次提到了程序问题。在判决书中法官写道:"被告对原告的收容审查,在执行程序上也是违法的……被告的上述行政行为,依照《行政诉讼法》第54条第2款第3项的规定,是违反法定程序的"判决书中的这个"也"字很有意思。一方面,它表达了法院"程序违法也是违法"的态度;另一方面,也传达了"程序性问题比实体性问题相对较为不重要"的观点。从判决书的语气上还可看出法院对程序进行审查是因为其对实体性问题的认定不自信,用"程序也违法"来为其认定行政行为违法增足底气。但不管如何,该案已开始关注行政行为程序违法问题,这在20世纪90年代初实体法优先、程序法研究不甚发达的背景下,已经迈出了重要一步。
1996年《行政处罚法》的出台,是行政程序法定化的一个里程碑。它的施行,不但提高了法院援引程序依据撤销行政行为的频率,也增强了法院以"违反法定程序"为理由审查行政行为的自信,其影响很快就在司法判例中显示出来。在众多案例中,《最高人民法院公报》刊登的《平山县劳动就业管理局不服税务行政处理决定案》②可能是法院立场最鲜明的一个。
在本案中,平山县劳动就业管理局作为一个承担部分政府职能的就业管理机构,究竟有无纳税义务,似乎从现有法律规定上看是很难得出结论的,法院之所以做出"程序上违法便可撤销,无须继续对实体性争议进行审理"的判决,我们固然可以推测是法院的动机是尽量避免卷入两个政府部门之间的重大实体问题争议,但法院的方法选择还是值得肯定的。它开创了审查发现行政行为程序上违法便可构成撤销的理由,不必再去寻找实体上的违法作印证,将程序的违法与实体的违法的法律结果等同。
前面所述的"违反法定程序"标准在司法实践中的应用乃至发展,都没有突破制定法的框架,法院以现有法律、法规和规章为依据还是司法审查的不二法门。
虽然在广东省药材公司诉中华人民共和国财政部国有资产行政管理纠纷一案③中,制定法以外的程序合法性问题异常罕见地被明确提出来过,但广东省高级法院还是与正当程序原则擦肩而过。直至1990年代末的田永案和刘燕文案,人们开始探索制定法以外的世界。
在《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》④中,法官创造性地提出了正当程序原则:"按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将处理决定直接向被处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理,实际上忽视当事人的申辩权利,这样的行政行为不具有合法性。"在该案的判决中,尽管法官并没有明确提出"正当程序原则"的字眼,可能是法官有意识的回避,毕竟我国立法中还没有明确确立该原则。但是该判决已经触及到了正当程序原则的核心:告知和听取意见。因为事实上,在被告作出退学处理决定时,所有相关的法律、法规、规章和其他规范性文件都没有规定这一程序要求。在稍后的刘燕文诉北京大学学位委员会一案⑤中,法院又一次运用了正当程序原则,而且该原则被明确地提出来,并成为法庭内外的一个辩论主题。
田永案和刘燕文案激起了有关正当程序的激烈辩论,同时更激发了法官在制定法之外进行程序审查的意识和信心。
在2000年《兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案》⑥中,法官在判决书中指出"兰政地字(1997)第43号批复的内容,涉及到华欧公司和常德开发部双方的利益,市政府至今未给常德开发部送达兰政地字(1997)第43号批复。这些具体行政行为,都违反了法定程序。"然而,遍查《土地管理法》、《甘肃省实施〈土地管理法〉办法》等法律法规,也没有发现行政机关应当将相关文件送达给利害关系人的明文规定。在这里,法官又一次运用了正当程序的理念去创设了一条规则:政府在做出影响相对人权利义务的批复后,应当将批复送达或告知相关的利害关系人,否则便违反了正当程序的要求。
《宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案》⑦中,法院明确地提出行政机关在法律没有明文规定的情况下应当遵循公正的准则。判决书中写道:"尽管《国务院城市房屋拆迁管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对行政拆迁程序没有明确的规定,但行政机关在裁决时应充分保障当事人的合法权利,允许当事人对争议的问题进行申辩和陈述。但宿迁市建设局在裁决宋莉莉与万兴公司的拆迁纠纷时,未允许宋莉莉对争议问题予以陈述和争辩,有失公正……"与前面提到的所有案例相比,法院的这一立场是最鲜明的。在本案中,法官知道现行的法律法规并没有对行政拆迁纠纷的处理程序作出明确的规定,但却认为在没有明确法律程序下行政机关并非可以肆无忌惮地行使裁决权,而是应当遵循"兼听则明、偏信则暗"的规则。判决理由中说行政裁决未听取另一方的申辩意见是不公正的,为什么是不公正的呢,法官没有阐明,在法官眼里,这似乎是一个不证自明的真理。
作为这一系列案件高峰的是2004年的《张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案》⑧:江苏省高级法院把"正当程序"直接写进二审判决书。"《行政复议法》虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议,但根据正当程序的要求,行政机关在作出对他人不利的行政决定时,应当听取相关当事人的意见……徐州市人民政府未听取张成银的意见即作行政复议决定,构成严重违反法定程序。"
从陈迎春案件"在执行程序上也是违法的"的附言,到平山县劳动就业管理局案件"程序上违法便可撤销"的断言,法官在制定法的凭靠下,对程序合法性的审查不断得到加强。从田永案一笔带过的程序理由,到刘燕文案中的激烈争辩,法官又开始在制定法之外提出程序要求。从宋莉莉案件中的"尽管(法律条文)对行政拆迁程序没有明确的规定,但……",到张成银案件中"正当程序"的正式登场,法官在程序审查中运用正当程序等原则的意识也更加清晰。这一连串案件向我们展开了一幅正当程序在中国10多年行政诉讼实践中的欣喜成长史及连带效应。
首先,从正当程序的内涵不断充实、适用范围不断扩张表明"正当程序"这棵"嫁接树"在中国这片土地上开始生根发芽。在陈迎春案件中,法院提出了"先取证后裁决"这一行政行为最基本的顺序要求;在平山县劳动就业管理局案件中,法院要求行政机关在做出较大罚款决定之前,给当事人听证的机会;在兰州常德物资开发部案件里,法院又捍卫了一个基本的程序要求,行政决定(特别是对他人不利的决定)应当送达给当事人;在田永、刘燕文、宋莉莉和张成银多个案件中,法院要求行政机关在做出对他人不利的重大决定前,应当听取当事人的申辩。这些案例叠加在一起,大体勾勒出了中国目前司法实践中正当程序要求的主要图谱。它们代表了中国法律实践所认同的"最低限度的程序正义"。当然,对中国法官来说,正当程序并不是那么刻板、僵硬的两条或三条要求,在今后的司法实践中,我们的法官还会对行政机关提出更多的正当程序的要求,至于其内容,让我们拭目以待。
另外,正当程序的适用范围也在逐渐拓展。从最初的行政处罚到教育类诉讼,再到行政裁决、行政批复,最后到行政复议,正当程序的精神逐渐覆盖了行政行为的主要领域,加之目前立法上已确立了的具体程序规则的行政许可行为,正当程序的阳关已普照了相当一部分行政管理领域。在统一的《行政程序法》出台遥遥无期的对比下,法院却在用一个个鲜活的个案逐步为每一个具体的行政管理领域确立正当程序的原则和精神。
其次,这些实践也都在向我们展示,法院不但在实施法律,也在发展法律。在田永案发生后,行政法学界一片叫好声,法官们们也似乎受到了鼓舞,有关教育诉讼的案子逐渐多了起来。而教育部门和高校也并未一味的对法院进行抨击和抵制,他们积极顺应形势,变革原有的落后的管理措施。在2005年3月颁布的《普通高等学校学生管理规定》的奖励与处分中,规定了学校对学生的处分要做到程序正当、证据充分。依据明确、定性准确、处分恰当。并且要出具处分决定书,送交本人,在作出处分决定之前,还应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩⑨。这些曾经是在法院判决书中的字眼,出现在了教育部制定的规章上。
行政诉讼虽然是一种针对个案的事后监督和救济,但其约束力并不局限于个案中的双方当事人,它实际上通过个案确立了司法系统对,某类案件的态度,并逐渐影响行政机关今后行为模式的选择,行政机关在碰壁后会逐渐调整自己的行为模式,以符合立法者或法官的期待。同样,法官在个案中对行政程序监督权的存在,不仅对已作出的行政行为是一种必要的监督,也是对将来行政行为过程的一种指引。
注释:
①《最高人民法院公报》,1992年第2期,第62页。
②《最高人民法院公报》,1997年第2期,第70页。
③广东省高级人民法院行政判决书,(1999)粤高法行终字第22号。
④《最高人民法院公报》1999年第4期,第139页。
⑤李富成主编:《北大法治之路论坛》,法律出版社,2002年版,第23页。
⑥《最高人民法院公报》2000年第4期,第142页。
⑦《最高人民法院公报》2004年第8期,第33页。
⑧《最高人民法院公报》2005年第3期,第43页。
⑨《普通高等学校学生管理规定》第55、56、58条。
作者简介:陈静,女,1983年12月出生,浙江永嘉人,研究生学历,温州市龙湾区人民检察院书记员,研究方向:行政诉讼法学。
关键词:行政诉讼;程序违法判决;司法实践
虽然《行政诉讼法》确立程序合法的要求具有重大的法律启蒙意义,然而,由于"违反法定程序"被普遍理解为违反法律、法规明文规定的程序,而初期的法律、法规往往缺乏具体的程序规定,这一条款很少实际应用。即使法律、法规对行政程序有所规定,法官是否认真对待也是一个问题。所以,不难理解,在《行政诉讼法》实施初期,行政行为因为程序违法被撤销的案例很少听闻。
在权威的司法案例中,《陈迎春诉离石县公安局收容审查决定案》①第一次提到了程序问题。在判决书中法官写道:"被告对原告的收容审查,在执行程序上也是违法的……被告的上述行政行为,依照《行政诉讼法》第54条第2款第3项的规定,是违反法定程序的"判决书中的这个"也"字很有意思。一方面,它表达了法院"程序违法也是违法"的态度;另一方面,也传达了"程序性问题比实体性问题相对较为不重要"的观点。从判决书的语气上还可看出法院对程序进行审查是因为其对实体性问题的认定不自信,用"程序也违法"来为其认定行政行为违法增足底气。但不管如何,该案已开始关注行政行为程序违法问题,这在20世纪90年代初实体法优先、程序法研究不甚发达的背景下,已经迈出了重要一步。
1996年《行政处罚法》的出台,是行政程序法定化的一个里程碑。它的施行,不但提高了法院援引程序依据撤销行政行为的频率,也增强了法院以"违反法定程序"为理由审查行政行为的自信,其影响很快就在司法判例中显示出来。在众多案例中,《最高人民法院公报》刊登的《平山县劳动就业管理局不服税务行政处理决定案》②可能是法院立场最鲜明的一个。
在本案中,平山县劳动就业管理局作为一个承担部分政府职能的就业管理机构,究竟有无纳税义务,似乎从现有法律规定上看是很难得出结论的,法院之所以做出"程序上违法便可撤销,无须继续对实体性争议进行审理"的判决,我们固然可以推测是法院的动机是尽量避免卷入两个政府部门之间的重大实体问题争议,但法院的方法选择还是值得肯定的。它开创了审查发现行政行为程序上违法便可构成撤销的理由,不必再去寻找实体上的违法作印证,将程序的违法与实体的违法的法律结果等同。
前面所述的"违反法定程序"标准在司法实践中的应用乃至发展,都没有突破制定法的框架,法院以现有法律、法规和规章为依据还是司法审查的不二法门。
虽然在广东省药材公司诉中华人民共和国财政部国有资产行政管理纠纷一案③中,制定法以外的程序合法性问题异常罕见地被明确提出来过,但广东省高级法院还是与正当程序原则擦肩而过。直至1990年代末的田永案和刘燕文案,人们开始探索制定法以外的世界。
在《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》④中,法官创造性地提出了正当程序原则:"按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将处理决定直接向被处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理,实际上忽视当事人的申辩权利,这样的行政行为不具有合法性。"在该案的判决中,尽管法官并没有明确提出"正当程序原则"的字眼,可能是法官有意识的回避,毕竟我国立法中还没有明确确立该原则。但是该判决已经触及到了正当程序原则的核心:告知和听取意见。因为事实上,在被告作出退学处理决定时,所有相关的法律、法规、规章和其他规范性文件都没有规定这一程序要求。在稍后的刘燕文诉北京大学学位委员会一案⑤中,法院又一次运用了正当程序原则,而且该原则被明确地提出来,并成为法庭内外的一个辩论主题。
田永案和刘燕文案激起了有关正当程序的激烈辩论,同时更激发了法官在制定法之外进行程序审查的意识和信心。
在2000年《兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案》⑥中,法官在判决书中指出"兰政地字(1997)第43号批复的内容,涉及到华欧公司和常德开发部双方的利益,市政府至今未给常德开发部送达兰政地字(1997)第43号批复。这些具体行政行为,都违反了法定程序。"然而,遍查《土地管理法》、《甘肃省实施〈土地管理法〉办法》等法律法规,也没有发现行政机关应当将相关文件送达给利害关系人的明文规定。在这里,法官又一次运用了正当程序的理念去创设了一条规则:政府在做出影响相对人权利义务的批复后,应当将批复送达或告知相关的利害关系人,否则便违反了正当程序的要求。
《宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案》⑦中,法院明确地提出行政机关在法律没有明文规定的情况下应当遵循公正的准则。判决书中写道:"尽管《国务院城市房屋拆迁管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对行政拆迁程序没有明确的规定,但行政机关在裁决时应充分保障当事人的合法权利,允许当事人对争议的问题进行申辩和陈述。但宿迁市建设局在裁决宋莉莉与万兴公司的拆迁纠纷时,未允许宋莉莉对争议问题予以陈述和争辩,有失公正……"与前面提到的所有案例相比,法院的这一立场是最鲜明的。在本案中,法官知道现行的法律法规并没有对行政拆迁纠纷的处理程序作出明确的规定,但却认为在没有明确法律程序下行政机关并非可以肆无忌惮地行使裁决权,而是应当遵循"兼听则明、偏信则暗"的规则。判决理由中说行政裁决未听取另一方的申辩意见是不公正的,为什么是不公正的呢,法官没有阐明,在法官眼里,这似乎是一个不证自明的真理。
作为这一系列案件高峰的是2004年的《张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案》⑧:江苏省高级法院把"正当程序"直接写进二审判决书。"《行政复议法》虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议,但根据正当程序的要求,行政机关在作出对他人不利的行政决定时,应当听取相关当事人的意见……徐州市人民政府未听取张成银的意见即作行政复议决定,构成严重违反法定程序。"
从陈迎春案件"在执行程序上也是违法的"的附言,到平山县劳动就业管理局案件"程序上违法便可撤销"的断言,法官在制定法的凭靠下,对程序合法性的审查不断得到加强。从田永案一笔带过的程序理由,到刘燕文案中的激烈争辩,法官又开始在制定法之外提出程序要求。从宋莉莉案件中的"尽管(法律条文)对行政拆迁程序没有明确的规定,但……",到张成银案件中"正当程序"的正式登场,法官在程序审查中运用正当程序等原则的意识也更加清晰。这一连串案件向我们展开了一幅正当程序在中国10多年行政诉讼实践中的欣喜成长史及连带效应。
首先,从正当程序的内涵不断充实、适用范围不断扩张表明"正当程序"这棵"嫁接树"在中国这片土地上开始生根发芽。在陈迎春案件中,法院提出了"先取证后裁决"这一行政行为最基本的顺序要求;在平山县劳动就业管理局案件中,法院要求行政机关在做出较大罚款决定之前,给当事人听证的机会;在兰州常德物资开发部案件里,法院又捍卫了一个基本的程序要求,行政决定(特别是对他人不利的决定)应当送达给当事人;在田永、刘燕文、宋莉莉和张成银多个案件中,法院要求行政机关在做出对他人不利的重大决定前,应当听取当事人的申辩。这些案例叠加在一起,大体勾勒出了中国目前司法实践中正当程序要求的主要图谱。它们代表了中国法律实践所认同的"最低限度的程序正义"。当然,对中国法官来说,正当程序并不是那么刻板、僵硬的两条或三条要求,在今后的司法实践中,我们的法官还会对行政机关提出更多的正当程序的要求,至于其内容,让我们拭目以待。
另外,正当程序的适用范围也在逐渐拓展。从最初的行政处罚到教育类诉讼,再到行政裁决、行政批复,最后到行政复议,正当程序的精神逐渐覆盖了行政行为的主要领域,加之目前立法上已确立了的具体程序规则的行政许可行为,正当程序的阳关已普照了相当一部分行政管理领域。在统一的《行政程序法》出台遥遥无期的对比下,法院却在用一个个鲜活的个案逐步为每一个具体的行政管理领域确立正当程序的原则和精神。
其次,这些实践也都在向我们展示,法院不但在实施法律,也在发展法律。在田永案发生后,行政法学界一片叫好声,法官们们也似乎受到了鼓舞,有关教育诉讼的案子逐渐多了起来。而教育部门和高校也并未一味的对法院进行抨击和抵制,他们积极顺应形势,变革原有的落后的管理措施。在2005年3月颁布的《普通高等学校学生管理规定》的奖励与处分中,规定了学校对学生的处分要做到程序正当、证据充分。依据明确、定性准确、处分恰当。并且要出具处分决定书,送交本人,在作出处分决定之前,还应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩⑨。这些曾经是在法院判决书中的字眼,出现在了教育部制定的规章上。
行政诉讼虽然是一种针对个案的事后监督和救济,但其约束力并不局限于个案中的双方当事人,它实际上通过个案确立了司法系统对,某类案件的态度,并逐渐影响行政机关今后行为模式的选择,行政机关在碰壁后会逐渐调整自己的行为模式,以符合立法者或法官的期待。同样,法官在个案中对行政程序监督权的存在,不仅对已作出的行政行为是一种必要的监督,也是对将来行政行为过程的一种指引。
注释:
①《最高人民法院公报》,1992年第2期,第62页。
②《最高人民法院公报》,1997年第2期,第70页。
③广东省高级人民法院行政判决书,(1999)粤高法行终字第22号。
④《最高人民法院公报》1999年第4期,第139页。
⑤李富成主编:《北大法治之路论坛》,法律出版社,2002年版,第23页。
⑥《最高人民法院公报》2000年第4期,第142页。
⑦《最高人民法院公报》2004年第8期,第33页。
⑧《最高人民法院公报》2005年第3期,第43页。
⑨《普通高等学校学生管理规定》第55、56、58条。
作者简介:陈静,女,1983年12月出生,浙江永嘉人,研究生学历,温州市龙湾区人民检察院书记员,研究方向:行政诉讼法学。