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自然灾害、国际冲突、种族矛盾、以及恐怖袭击等危机事件的频频发生，使各国越来越重视危机的预防、处理和决策。如何构建适合中国国情的危机管理系统，有效、及时地规避，应对和处理突发性危机事件已经成为我国和谐社会建设中面临的一个重大问题。
一、我国目前的公共危机管理体系和危机决策方式存在的问题和挑战
首先，由于危机事件的特殊性质，危机管理不同于常态下的行政管理，它要求特殊的组织、机制体制和思想观念予以保障。然而，我国的危机管理体系在组织架构、法律体系和社会认同程度等诸多方面仍然存在着较大缺陷，主要表现在以下方面：
法律框架脆弱。我国尚未从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制，这使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。
综合协调机构缺乏。我国在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也未建立起处理不同危机事件之间的协调机制，一旦重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。
危机应对网络松散。尽管我国具有传统的应对危机的政治优势和组织保障，但我国目前的非政府组织、基层单位、各种营利性组织以及民众个人都往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能。这种情况的存在往往导致在危机发生后无法充分动员全社会的力量抗击危机。
社会应对能力薄弱。我国对公民危机意识和实际应对能力的训练匮乏，特别是危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助，存在脆弱性和能力欠缺的一面。一旦发生危机，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，灾难程度常常急剧加重。
社会预警体系不完善。综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，资源亟待整合。人防、卫生、公安、交通等相关职能部门之间缺乏信息沟通，重复建设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。
专家咨询队伍薄弱。我国对于应对突发事件的政府决策，没有相应的制度予以规范。专家参与政府决策取决于政府决策机关及其领导的意愿，带有明显的随意性。
其次，在公共危机频发的情势下，危机决策的水平，将成为衡量政府治理能力的一个越来越重要的标准。而我国新时期危机的特点使我国现行危机管理体制下的危机决策能力不足的问题凸现。
基层决策能力不足。在我国现行的应急管理体系中，应急管理的重心过于上移，而大部分的突发事件都发生在基层，基层政府往往缺乏有效应对的能力和资源，从而使得事态扩大变成全局性事件，导致工作效率低下，成本很高，容易造成资源浪费。
各级政府决策者在进行危机决策过程中存在指导思想上的误区。（1）认为危机是非常态的负面事件，对于危机的处理往往只是权宜之计；（2）认为公布事件真相会造成社会恐慌；（3）认为应对危机可以不惜一切代价；（4）认为应对危机只是政府的事，上述误区导致危机决策缺乏正确的指导方向。
由决策信息系统、咨询系统和监督系统等子系统所组成的各级政府决策支持系统存在诸多缺陷，不能有效的发挥其正常的决策支持功能。
我国政府决策运行机制的弊端直接影响危机决策的质量。我国的决策运行体制，长期受到高度集权传统的影响，处于低效和高失误的状态。常规决策和危机决策的运行程序缺乏刚性化的制度规定，带有较大的随意性，难以保证决策的正确性。
政府决策方法单一和陈旧，危机决策缺乏科学方法论指导。
二、关于公共危机应对体系的建议
完善危机决策体制，转变危机决策者观念，全方位构筑危机决策系统及其组织架构，应着力从以下方面建立健全我国公共危机应对体系，以提高政府应对危机的能力。
（一）加强理论研究
首先，加强对未来几十年中国社会面临的主要危机和风险研究，要注意到引发危机的各种诱因是客观存在的。一是社会转型引发的矛盾是公共危机产生的基础性诱因。二是基层组织社会控制弱化，社会权威结构失衡，是公共危机产生的体制性诱因。三是官僚主义作风和腐败现象严重是发生公共危机事件的政治诱因。四是经济体制转轨与利益格局调整引发的一系列社会冲突，是公共危机事件产生的经济诱因。五是群众的民主意识在不断增强，但政治参与能力相对较差，法制观念淡薄，是公共危机事件产生的文化诱因。六是各种具体的利益冲突是引发公共危机事件的直接诱因。
其次，加强在公共管理改革中新的公共危机管理体系研究。目前，从工具层面研究危机管理的内容比较多，而从宏观系统和国家体制层面研究危机管理的成果甚少。从以往的研究情况看，我们对公共危机防范及紧急应对的动态过程研究比较成熟，对突发事件防范与应对的静态系统研究比较薄弱。如果静态系统的建设不科学，不完善，再好的动态管理技术也无济于事。因此，对公共危机应对中的静态系统研究亟待加强。
第三，国家从战略层面开展对公共危机管理体系的研究。在我国当前危机频发而管理体系薄弱的形势下，政府特别要从宏观层面加强对公共危机管理体系的研究。然而，对公共危机管理的探讨，目前多是学者的个人研究和学术探讨，缺乏对政策和体系的反思，对决策的参考意义有很大局限性。因此国家有关部门应从决策角度开展对公共危机管理体系的研究。
第四，深入研究人口因素与公共危机的关系。以人为本，走可持续发展道路是国家应对和化解公共危机的决策和措施实施的重要保障。
（二）成立专门的危机管理机构
中国的政治体制决定了中国政府在面临公共危机的时候具备相当强大的社会动员能力，抗击“非典”的胜利是最具说服力的实例。然而，以严格的行政命令、广泛的社会动员和深入的宣传教育为基本特征的危机应对方式意味着高昂的危机应对成本和代价。由于我国大量的资源掌握在部门和地方政府手中，在危机爆发时，难以在短时间内集中所需的社会资源以处置紧急突发情况。这需要我们整合各方资源，组建一个能独立制定应对危机策略、调动各方资源权威的应对危机的行政组织和专业队伍，其应是具备预警灵敏、信息传递迅速、兼有危机前、危机中和危机后管理职能的公共管理与服务平台。新的危机管理体系必须满足以下特征：
国务院领导下制定国家层面应对公共危机策略。该机构是独立的危机管理机构，负责制定国家层面的反危机战略规划和政策措施，负责反危机战略的实施，具有行政执法权。在重大危机事件发生的时候，能够统一指挥各有关部门进行危机应对；在非危机状态下，主要负责反危机战略落实情况的监督、检查等。
在发生国家层面危机的时候调动各方面资源。继承国务院应急管理办公室的有关职能，授予其在一定范围内调动有关部门资源来应对危机的权能。
垂直管理，重心下移。由于大部分危机事件发生在基层，因此该机构建设应重点在加强基层能力建设上，特别是赋予基层在一定范围内独立处理危机事件的权能。
实现信息分级直报。对紧急重大信息实行分级管理。涉及国家层面的重要危机信息实行跨级直报。涉及某一区域的危机信息由该机构通报对应区域的人民政府和相关部门，并统一协调应对危机的各项措施。
（三）优化决策流程、健全决策支持系统，全面提高政府危机管理和危机决策能力
首先，各级政府决策者应该树立科学的危机决策观。各级政府决策者必须认识危机处理是现代社会政府所必须经常面对的一项职责；必须认识到在现代传媒比较发达的社会条件下，信息公开将有助于危机的处理；必须认识到处理危机应该从运动式向制度化转变，从无限管理思维向法治管理思维转变，危机决策也应该考虑决策成本、决策效率和对公民权的保护；必须认识到危机决策不仅仅是政府的事情，也需要外部智囊的参与和发挥民主决策的优势，更需要社会力量的广泛参与。
其次，优化政府决策支持系统，建立现代化的政府决策信息系统，大力发展决策咨询系统和健全决策监督系统。设立专门的政府信息管理中心，真正构筑起一个政府与社会互动的信息网络，并强化对危机信息的处理功能，建议与电子政务项目同步进行。大力发展政府决策咨询系统，一方面需要加强政府内部咨询机构的建设，通过加大培训力度，不断提高各级政府政策研究中心人员的综合素质。另一方面也需要政府加大对大专院校政策研究机构的扶持力度，为培育民间政策研究机构提供政策支持，建立起政府与社会第三部门之间在危机应对方面良好的合作关系。
第三，改进政府决策系统的运行机制，构建起一个由常规决策和危机决策共同组成的完整而协调的运行机制。合理划分中央和地方的危机决策权限，遵循不同级别危机由不同级别政府来进行处理的原则，并且明确政府介入危机管理的时间，权限和公民权利救济等内容，使危机决策从领导主导模式向制度主导模式转变。预先有针对性的建立危机预警机制，针对危机决策的特点，重构政府危机决策的流程，使政府在危机过程中更能体现对社会资源的回应力和控制力，危机决策程序应该成为政府决策系统的组成部分，并以法律的形式加以确定。在重新设计中央和地方危机决策权限以及危机决策程序的同时，也必须明确各级决策者的职责和权限，在危机决策过程中充分发扬民主，摒弃官僚主义作风。
第四，借鉴古今中外的危机决策方法，丰富政府决策的方法论体系，实现政府决策从经验主义向科学主义转变。此外，在进行危机决策时应该大胆引进目前国外决策科学领域的一些新的决策方法和理论、特别是定量分析的方法、系统论、运筹学的方法和计算机分析技术等、不断探索和丰富危机决策的方法论体系。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）
一、我国目前的公共危机管理体系和危机决策方式存在的问题和挑战
首先，由于危机事件的特殊性质，危机管理不同于常态下的行政管理，它要求特殊的组织、机制体制和思想观念予以保障。然而，我国的危机管理体系在组织架构、法律体系和社会认同程度等诸多方面仍然存在着较大缺陷，主要表现在以下方面：
法律框架脆弱。我国尚未从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制，这使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。
综合协调机构缺乏。我国在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也未建立起处理不同危机事件之间的协调机制，一旦重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。
危机应对网络松散。尽管我国具有传统的应对危机的政治优势和组织保障，但我国目前的非政府组织、基层单位、各种营利性组织以及民众个人都往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能。这种情况的存在往往导致在危机发生后无法充分动员全社会的力量抗击危机。
社会应对能力薄弱。我国对公民危机意识和实际应对能力的训练匮乏，特别是危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助，存在脆弱性和能力欠缺的一面。一旦发生危机，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，灾难程度常常急剧加重。
社会预警体系不完善。综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，资源亟待整合。人防、卫生、公安、交通等相关职能部门之间缺乏信息沟通，重复建设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。
专家咨询队伍薄弱。我国对于应对突发事件的政府决策，没有相应的制度予以规范。专家参与政府决策取决于政府决策机关及其领导的意愿，带有明显的随意性。
其次，在公共危机频发的情势下，危机决策的水平，将成为衡量政府治理能力的一个越来越重要的标准。而我国新时期危机的特点使我国现行危机管理体制下的危机决策能力不足的问题凸现。
基层决策能力不足。在我国现行的应急管理体系中，应急管理的重心过于上移，而大部分的突发事件都发生在基层，基层政府往往缺乏有效应对的能力和资源，从而使得事态扩大变成全局性事件，导致工作效率低下，成本很高，容易造成资源浪费。
各级政府决策者在进行危机决策过程中存在指导思想上的误区。（1）认为危机是非常态的负面事件，对于危机的处理往往只是权宜之计；（2）认为公布事件真相会造成社会恐慌；（3）认为应对危机可以不惜一切代价；（4）认为应对危机只是政府的事，上述误区导致危机决策缺乏正确的指导方向。
由决策信息系统、咨询系统和监督系统等子系统所组成的各级政府决策支持系统存在诸多缺陷，不能有效的发挥其正常的决策支持功能。
我国政府决策运行机制的弊端直接影响危机决策的质量。我国的决策运行体制，长期受到高度集权传统的影响，处于低效和高失误的状态。常规决策和危机决策的运行程序缺乏刚性化的制度规定，带有较大的随意性，难以保证决策的正确性。
政府决策方法单一和陈旧，危机决策缺乏科学方法论指导。
二、关于公共危机应对体系的建议
完善危机决策体制，转变危机决策者观念，全方位构筑危机决策系统及其组织架构，应着力从以下方面建立健全我国公共危机应对体系，以提高政府应对危机的能力。
（一）加强理论研究
首先，加强对未来几十年中国社会面临的主要危机和风险研究，要注意到引发危机的各种诱因是客观存在的。一是社会转型引发的矛盾是公共危机产生的基础性诱因。二是基层组织社会控制弱化，社会权威结构失衡，是公共危机产生的体制性诱因。三是官僚主义作风和腐败现象严重是发生公共危机事件的政治诱因。四是经济体制转轨与利益格局调整引发的一系列社会冲突，是公共危机事件产生的经济诱因。五是群众的民主意识在不断增强，但政治参与能力相对较差，法制观念淡薄，是公共危机事件产生的文化诱因。六是各种具体的利益冲突是引发公共危机事件的直接诱因。
其次，加强在公共管理改革中新的公共危机管理体系研究。目前，从工具层面研究危机管理的内容比较多，而从宏观系统和国家体制层面研究危机管理的成果甚少。从以往的研究情况看，我们对公共危机防范及紧急应对的动态过程研究比较成熟，对突发事件防范与应对的静态系统研究比较薄弱。如果静态系统的建设不科学，不完善，再好的动态管理技术也无济于事。因此，对公共危机应对中的静态系统研究亟待加强。
第三，国家从战略层面开展对公共危机管理体系的研究。在我国当前危机频发而管理体系薄弱的形势下，政府特别要从宏观层面加强对公共危机管理体系的研究。然而，对公共危机管理的探讨，目前多是学者的个人研究和学术探讨，缺乏对政策和体系的反思，对决策的参考意义有很大局限性。因此国家有关部门应从决策角度开展对公共危机管理体系的研究。
第四，深入研究人口因素与公共危机的关系。以人为本，走可持续发展道路是国家应对和化解公共危机的决策和措施实施的重要保障。
（二）成立专门的危机管理机构
中国的政治体制决定了中国政府在面临公共危机的时候具备相当强大的社会动员能力，抗击“非典”的胜利是最具说服力的实例。然而，以严格的行政命令、广泛的社会动员和深入的宣传教育为基本特征的危机应对方式意味着高昂的危机应对成本和代价。由于我国大量的资源掌握在部门和地方政府手中，在危机爆发时，难以在短时间内集中所需的社会资源以处置紧急突发情况。这需要我们整合各方资源，组建一个能独立制定应对危机策略、调动各方资源权威的应对危机的行政组织和专业队伍，其应是具备预警灵敏、信息传递迅速、兼有危机前、危机中和危机后管理职能的公共管理与服务平台。新的危机管理体系必须满足以下特征：
国务院领导下制定国家层面应对公共危机策略。该机构是独立的危机管理机构，负责制定国家层面的反危机战略规划和政策措施，负责反危机战略的实施，具有行政执法权。在重大危机事件发生的时候，能够统一指挥各有关部门进行危机应对；在非危机状态下，主要负责反危机战略落实情况的监督、检查等。
在发生国家层面危机的时候调动各方面资源。继承国务院应急管理办公室的有关职能，授予其在一定范围内调动有关部门资源来应对危机的权能。
垂直管理，重心下移。由于大部分危机事件发生在基层，因此该机构建设应重点在加强基层能力建设上，特别是赋予基层在一定范围内独立处理危机事件的权能。
实现信息分级直报。对紧急重大信息实行分级管理。涉及国家层面的重要危机信息实行跨级直报。涉及某一区域的危机信息由该机构通报对应区域的人民政府和相关部门，并统一协调应对危机的各项措施。
（三）优化决策流程、健全决策支持系统，全面提高政府危机管理和危机决策能力
首先，各级政府决策者应该树立科学的危机决策观。各级政府决策者必须认识危机处理是现代社会政府所必须经常面对的一项职责；必须认识到在现代传媒比较发达的社会条件下，信息公开将有助于危机的处理；必须认识到处理危机应该从运动式向制度化转变，从无限管理思维向法治管理思维转变，危机决策也应该考虑决策成本、决策效率和对公民权的保护；必须认识到危机决策不仅仅是政府的事情，也需要外部智囊的参与和发挥民主决策的优势，更需要社会力量的广泛参与。
其次，优化政府决策支持系统，建立现代化的政府决策信息系统，大力发展决策咨询系统和健全决策监督系统。设立专门的政府信息管理中心，真正构筑起一个政府与社会互动的信息网络，并强化对危机信息的处理功能，建议与电子政务项目同步进行。大力发展政府决策咨询系统，一方面需要加强政府内部咨询机构的建设，通过加大培训力度，不断提高各级政府政策研究中心人员的综合素质。另一方面也需要政府加大对大专院校政策研究机构的扶持力度，为培育民间政策研究机构提供政策支持，建立起政府与社会第三部门之间在危机应对方面良好的合作关系。
第三，改进政府决策系统的运行机制，构建起一个由常规决策和危机决策共同组成的完整而协调的运行机制。合理划分中央和地方的危机决策权限，遵循不同级别危机由不同级别政府来进行处理的原则，并且明确政府介入危机管理的时间，权限和公民权利救济等内容，使危机决策从领导主导模式向制度主导模式转变。预先有针对性的建立危机预警机制，针对危机决策的特点，重构政府危机决策的流程，使政府在危机过程中更能体现对社会资源的回应力和控制力，危机决策程序应该成为政府决策系统的组成部分，并以法律的形式加以确定。在重新设计中央和地方危机决策权限以及危机决策程序的同时，也必须明确各级决策者的职责和权限，在危机决策过程中充分发扬民主，摒弃官僚主义作风。
第四，借鉴古今中外的危机决策方法，丰富政府决策的方法论体系，实现政府决策从经验主义向科学主义转变。此外，在进行危机决策时应该大胆引进目前国外决策科学领域的一些新的决策方法和理论、特别是定量分析的方法、系统论、运筹学的方法和计算机分析技术等、不断探索和丰富危机决策的方法论体系。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）