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摘要： “政府主导、多方参与、成本共担、协同推进”是我国推进农业转移人口市民化的基本原则，能否充分调动农业转移人口市民化相关各方的积极参与是农业转移人口市民化成功推进的关键。以机制设计理论中的激励机制理论为基础，从激励手段集合、行为导向制度、行为强化制度、行为保持制度、行为归化制度五个角度对我国农业转移人口市民化的推进进行探讨，尝试构建有利于我国农业转移人口市民化推进的激励机制，提出切实可行的对策建议，以求通过发挥政府的主导地位来促进我国农业转移人口市民化快速、有序推进。
关键词：机制设计理论；农业转移人口；市民化；城镇化
中图分类号：F304.6文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）03-0100-07
引言
国务院《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“城镇化水平和质量稳步提升”“常住人口城镇化率达到60%在左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”为内容的农业转移人口市民化发展目标和发展战略，农业转移人口市民化近年来一直是政府城镇化工作的重点。我国农村人口过多，农业水土资源紧缺，人均耕地面积仅为0.1公顷，农户户均土地经营规模约为0.6公顷，土地规模化经营难以推行。城镇化建设总体上有利于集约节约利用土地，随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化，提高农民生活水平。以2000年6月中共中央、国务院《 关于促进小城镇健康发展的若干意见》和中共十六届三中全会提出以人为本的理念为标志，我国的农业转移人口政策发生变化，2006年《关于解决农民工问题的若干意见》和2007年《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》的出台，不断完善农业转移人口的教育、医疗和社会保障等公共服务，逐步实现农业转移人口和城市市民的公平待遇，不断促进农业转移人口的社会融合。2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革意见》的出台标志着我国农业转移人口市民化进程的加快。在党中央和国务院的重视和支持下，我国农业转移人口市民化稳步推进，与城镇化建设实现良性互动。我国农业转移人口市民化推进机制的框架基本确立为：政府主导、多方参与、成本共担、协同推进。从这个框架可以看出农业转移人口市民化推进的主体包括：各级政府、企业和农业转移人口。三者之间的关系是政府主导，企业和农业转移人口积极配合参与，三者共同推进农业转移人口市民化的顺利开展。该框架虽然清晰地给出了参与主体的角度和定位，但是缺乏相关的理论依据，致使在深化城镇化建设的背景下探讨我国农业转移人口市民化推进机制缺乏理论支撑，降低了理论研究对农业转移人口市民化的指导意义。
随着我国城镇化建设加快，在农业转移人口市民化过程中，暴露出了一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，农业转移人口未能在教育、就业、医疗、养老等方面享受城镇居民的待遇，城镇内部出现新的二元矛盾，给经济社会发展带来诸多风险隐患。这些问题都是威胁我国城镇化建设进程的重大隐患。如何建立健全农业转移人口市民化推进机制？政府如何通过其主导地位来推进农业转移人口市民化？如何有效带动各方积极参与农业转移人口市民化的推进？这些问题的解决急需相关理论的指导。本文首先对建立和完善我国农业转移人口市民化推进机制的影响因素进行分析，在此基础上以机制设计理论中的激励理论为分析手段，对如何建立健全我国农业转移人口市民化推进机制进行了理论探讨和实践分析，试图找到激励各方共同参与推进我国农业转移人口市民化的有效路径。
一、我国农业转移人口市民化推进制约因素分析
（一）农业转移人口市民化内涵分析
“农业转移人口”称谓的产生和使用，最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议，会议提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。“农业转移人口”关注的重点在于农业人口从农村向城镇转移，进而逐步成为城镇居民的过程。在“农业转移人口”中，既有农业剩余劳动力，又包含农村非劳动适龄人口，其内涵要比“农民工”更加丰富。农业转移人口主要可分为两类：一类是户籍仍在农村，但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口，该类人口在农业转移人口群体中占了较大比重。另外一类是由于在城市向外扩张的过程中，因为承包地、宅基地被征用，较为被动地从农村居民转变为城镇居民。该类人口户籍已在城镇，且已在城镇工作生活。本文参考邱鹏旭[1]的相关研究，“农业转移人口市民化”定义为：农村人口在经历生产生活地域空间的转移、户籍身份的转换、综合素质的提升、市民价值观念的形成、职业与就业状态的转变、生活方式与行为习惯的转型后，真正融入城市生活，被城市居民所接受的过程和结果[1]。其内涵与“农民市民化”有所差别，“农民市民化”强调的是农村剩余劳动力进入城镇从事非农产业并在城镇生活的过程，其对象涵盖范围比农业转移人口小。
推进农业转移人口市民化是我国“十二五”乃至更长一个时期积极稳妥推进城镇化的核心任务。伴随着工业化进程加速，我国城镇化建设经历了一个起点低、速度快的发展过程。如表1所示，2002-2013年，城镇常住人口从5.02亿人增加到7.3亿人，城镇化率从39.1%提升到53.9%。虽然2013年城镇化率达到53.9%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，远远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。
（二）农业转移人口市民化推进制约因素分析
关于农业转移人口市民化的制约因素，国内有许多学者进行了研究。已有研究中对农业转移人口市民化宏观制约因素的影响和分析较多。杨风等的研究比较有代表性，其研究认为农业转移人口市民化的制约因素包括：农业发展水平、城市资源环境状况等因素[2]。一方面作为城市发展的源动力，农业生产通过为城市提供粮食、劳动力等，决定着城市发展的规模和速度，而城市发展的规模和速度决定了对农业转移人口的接纳容量；另一方面农业生产水平提高，农业剩余劳动力增多，促使农业剩余劳动力向城镇转移。城市资源环境状况具体指城市自然环境因素、城市基础设施水平、卫生教育资源、社会制度因素等。自然环境因素包括水、土地、空气等自然因素。以水资源为例，根据《中国统计年鉴（2013）》数据显示，2012年北京市人均水资源为193.2立方米/人，上海市143.4立方米/人，远远低于全国2 186.1立方米/人，城市水资源缺乏和生活用水质量下降将严重影响农业转移人口市民化推进过程。城市基础设施落后和社会制度不完善同样会制约着农业转移人口市民化的推进。城市基础设施、卫生教育资源落后于城市人口的增长，导致交通拥挤、电力不足、看病难等问题使城市居民生活质量下降，影响了农业转移人口参与市民化的积极性。社会制度因素包括户籍制度、农村土地政策、社会保障政策等。二元体制下户籍政策的种种制度安排造成劳动收入不公、社会保障缺乏、子女教育资源不公等问题制约着农业转移人口参与市民化推进的积极性。农村土地政策中土地流转不规范、流转效益不高等问题又进一步阻碍了农业转移人口参与市民化的进程。 宏观因素对农业转移人口市民化影响较大，微观因素也同样制约着农业转移人口市民化的推进。微观制约因素包括：人口素质 、生活方式 、成本等的制约。
第一，人口素质制约。相比较户籍等“硬件”来说，人口素质作为“软件”对农业转移人口市民化的制约影响更深刻。人口素质包括身体素质、思想道德素质和科学文化素质。这三者之中科学文化素质的影响最为强烈[3]。我们以人均受教育年限为例来考察城镇居民和农村居民在科学文化素质方面存在的差异。根据《2013中国人口》数据显示，2011年我国城镇居民与农村居民人均受教育年限相差2.5年左右。城镇人口与农村人口科学文化差异明显，受教育年限低导致农业转移人口在就业等方面竞争力弱，从而影响了农业转移人口参与市民化进程的积极性。人口综合素质水平还会进一步影响着农业转移人口的子女教育、人际交往及社会参与等。
第二，生活方式转型制约。生活方式包括劳动生产方式、消费方式、社会权益实现方式等。（1）农业生产方式和生产环境的季节性和固定性决定了农业人口劳动与生活的散漫性和无序性，人际交往以血缘和地缘为主，交往以直接的面对面交往较多。而城市生活秩序性强，具备严格的工作时间观念，人际交往以业务交往为主，沟通主要通过通讯传媒信息沟通，职业具有易变性。（2）消费方式的差异，与农村生活的自给自足相比较，城市生活中大部分生活用品需要通过购买来满足，这也是农村生活与城市生活的一个很大不同，需要农业转移人口转变消费观念。（3）社会权益实现方式的差异。长期以来，我国实行的城乡分治及传统风俗，造成农村地区和城市地区权利实现方式的不同。农村地区各项权利的实现主要以村集体为单位，村民通过各项约定俗成的习俗来实现自治。而城市地区主要通过社区的方式实现，市民通过各项规范和法律来实现自己的权利。市民化要求农村转移人口熟悉并严格遵守各项规范，同时学会运用法律武器来维护自己的权利，通过广泛的社会参与来保障自身的社会权利，这既是提升和确保农业转移人口“市民化”后社会地位的重要手段，也是农业转移人口市民化推进由“生存导向”向“发展导向”转变的关键因素。
第三， 成本制约。成本制约包括个人成本制约、企业面临的成本制约和地方政府面临的成本制约。个人成本制约的一个突出表现是房价问题上。一方面农业转移人口收入水平低或积蓄不足难以承受城市高房价；另一方面，由于大量人口涌入城市，在很大程度上又进一步推高房价。农业转移人口的就业集中在餐饮、建筑等劳动密集型行业，企业性质多为民营企业或个体工商户。企业为雇佣者提供诸如社会保险、住房等的各项福利制度将大大激励雇佣者劳动积极性，从而能够促进农业转移人口市民化的有序、快速推进。根据西方经济学的相关理论，企业生产经营的目标是利润最大化，为了降低经营成本，企业往往不愿意为雇佣者提供诸如社会保险等各项福利政策。企业用工成本的上升影响了企业参与农业转移人口市民化的积极性。虽然国家对农业转移人口市民化推进工作高度重视，实际责任多落在地方政府身上，中央对地方的转移支付制度尚不能满足地方政府市民化的财政支出。中央和地方政府对农业转移人口市民化的成本未能形成有效的成本分担机制，从而降低了地方政府参与农业转移人口市民化的积极性。
除上述因素外，农业转移人口内部经济分化、城市居民社会排斥等因素影响制约着我国农业转移人口市民化的有序、快速推进。家庭结构不同、劳动力受教育程度差异等因素导致农业转移人口收入的差异。农业转移人口内部经济分化制约着农业转移人口市民化的路径，决定了我国农业转移人口的市民化推进不能搞“一刀切”。城市居民担心外来人口抢占工作机会等原因，导致城市居民对农业转移人口存在歧视，影响农业转移人口融入城市生活。
二 机制设计理论与农业转移人口市民化
机制理论由信息理论和激励理论两部分构成。机制理论主要探讨在自由选择、资源交换和分化决策条件下，对于任意给定的一个经济目标，能否或者如何设计出一个机制，使得活动的参与者的个人利益和组织的既定目标相一致。激励机制设计就是组织为了实现其目标，结合参与者自身的发展需要，设计、组合各种激励手段，使得整个机制规范化和相对固定化，激励参与者充分发挥自身的积极性，以尽可能低的成本达到激励兼容的目的，同时实现参与者个人发展和组织整体目标的过程[4]。激励机制包括激励手段集合、行为导向制度、行为强化制度、行为保持制度和行为归化制度。与此相对应，激励机制设计包括一下五方面的设计：
第一，激励手段集合设计。激励集合手段是指可以调动参与者积极性的各种资源。在推进农业转移人口市民化的过程中，政府对农业转移人口可以采用的激励手段包括教育补贴、租赁补贴、提供与城市市民平等的公共服务等。为了鼓励企业单位参与农业转移人口市民化的推进过程，政府可以采用规划引导、税收等政策支持，引导企业积极为雇佣的“新市民”投保，提供住房等。
第二，行为导向制度设计。该部分主要强调组织应充分了解参与者的实际需求，并根据实际需求来设计措施激励参与者，以使参与者按照组织的期望来行动。在农业转移人口市民化推进的过程中，政府的目标是通过推进农业转移人口市民化，提高人口素质，促进城镇化建设，解决“三农”问题。而企业作为用工单位，其目标是经营利润最大化，农业转移人口其目标是通过市民化来享有市民权利，提高生活质量，三者的目标是不一致的。作为机制设计者的政府，需要通过设计一套行为导向制度，使得参与者按照政府期望的方向来参与农业转移人口市民化的推进过程。
第三，行为强化制度设计。该部分设计是指在行为导向制度设计的基础上，将参与者的努力水平调整在一定的范围之内，防止参与者对激励手段集合响应缓慢或对激励手段的反应强度弱化。在市民化的推进过程中，如果农业转移人口“市民化”后认为未能享有和城市市民同等的权利，那么将会出现拒绝市民化或已“市民化”的农业转移人口返乡的现象。
第四，行为保持制度设计。行为保持制度设计是指为了使参与者的行为具有较好的持续性，防止参与者行为短期化，通过合理选择、组合和运用各种激励手段集合来促使参与者按照组织的整体目标继续努力。政府通过促进农业转移人口的长期就业，实现农业转移人口在城市的可持续发展，从而实现农业转移人口市民化的长期有序推进。 第五，行为规划制度设计。行为归化制度设计是指对参与者进行教育或者采取处罚措施，使参与者的行为符合组织的目标。为了鼓励地方政府积极参与农业人口市民化推进，可以考虑从中央对地方政府转移支付专项补贴的增加额中，将一定比例转移与农业转移人口市民化推进过程较快地区，专项用于对该类型地区的补助，并在此基础上对能积极推进农业转移人口市民化的城市进行一定的奖励。通过奖励的示范效应，来带动更多的城市参与市民化的推进。这五方面的设计构成了激励机制设计，以综合形式表现出来。激励机制一旦形成，就开始影响组织的生产和发展，使组织的机能处于特定的状态。
激励机制对组织产生两种性质的作用：助长性和致弱性。激励机制的助长性是指设计出的机制对组织具有助长作用。具体来说，激励机制对参与者表现出来的符合组织期望的行为具有不断强化、增强的作用。激励机制的助长性，使得组织不断成长、壮大，朝着预定目标发展。为了最大限度地发挥激励机制助长性，组织在设计机制时，应该深入了解并确定参与者的真实目的和需求，并努力将满足参与者真实需求的措施与预定目标的实现措施相结合，从而使得激励机制的助长性得到充分发挥。在农业转移人口市民化推进过程中，作为主导者的政府，应利用激励机制的助长性，在激励措施的设计中，应深入了解农业转移人口、用工企业和地方政府的真正需求。例如，政府要求企业对“新市民”缴纳城镇职工社会保险，应考虑缴费率的高低是否适合企业和农业转移人口的负担水平，如果在其负担水平之内，企业和“新市民”本身都将会积极响应，从而有利于我国农业转移人口市民化的推进。激励机制的致弱性强调的是激励机制中的消极因素会导致参与者不能表现出组织者所期望的行动。激励机制设计的初衷是希望能够有效调动参与者的积极性以实现组织者所期望的目标。但在机制的实际运行过程中，或者是因为激励机制本身存在缺陷，或者是机制不具有可行性等原因，都会对参与者的行为起到削弱或抑制的作用。比如在农业转移人口市民化推进的过程中，政府对用工企业提供税收优惠政策，鼓励其积极雇佣农业转移人口，但也可能会导致企业道德风险事件的发生，通过编制虚假雇佣材料来骗取各项优惠政策。当激励机制的致弱性超过其助长性，并长期在组织中处于主导地位时，组织目标的实现乃至组织的生存就会受到威胁。在农业转移人口市民化推进的过程中，必须及时发现并根除存在致弱作用的激励手段，积极发挥激励机制的助长性[5]。
激励机制的设计和激励机制的运行要受到各种条件的制约，农业转移人口市民化推进机制的建立和健全受到的约束包括财政约束和社会环境约束等。各种激励手段的制定和实施受到政府财政收入的约束。激励机制的内容只有在政府财政承受能力范围内才有可能得以实现，这样的机制设计才具有可行性和现实意义。同时激励机制的运行需要一定的社会环境。
三、我国农业转移人口市民化推进激励机制设计
新形势下，我国农业转移人口市民化的推进有许多有利条件。首先，国家层面上，我国农业转移人口市民化政策不断取得重大突破。公共服务的各领域内均有提高农业转移人口公共服务水平的相关政策出台。其次，许多地方政府积极进行推进农业转移人口市民化的探索。如浙江嘉兴市的“两分两换”模式、南京的“三个置换”模式等等。这些探索为我国农业转移人口市民化的推进积累了宝贵的经验。最后，从农业转移人口的角度，新生代农业转移人口城市定居能力和倾向有所提高。以此为背景，为了深化我国的城镇化建设，必须建立健全我国农业转移人口市民化推进机制。根据激励机制设计理论，如图1所示，我国农业转移人口市民化推进可以通过以下五个路径来实施：
（一）从激励手段集合设计的角度
中央政府可以多种激励手段综合使用，来激励地方政府、企业和农业转移人口参与农业转移人口市民化的推进。基于农业转移人口流入城市在吸纳人口方面的因素都不尽相同，农业转移人口市民化能否成功推进在很大程度上取决于地方政府参与农业转移人口市民化的积极性。对地方政府的激励手段包括：财政支持差别化，提升地方政府财政能力，完善城乡建设用地挂钩制度等。对人口流入集中的地区加大中央财政的支持力度，提升地方政府财政能力，地方政府提供公共服务的能力将会进一步提高。城乡建设用地挂钩制度可以调动地方政府的积极性，并且提高农业转移人口的社保和住房水平。政府对企业的激励手段包括为中小企业减免税收、投融资担保等多项措施以鼓励其参与农业转移人口市民化的推进。以日本为例，在日本农村劳动力转移过程中，政府采取多项措施为中小企业提供经营技术咨询、投融资担保和培训等措施，通过促进中小企业发展来吸纳更多的农业转移人口就业，通过提供就业指导服务，帮助农业转移人口就业等。政府对农业转移人口的激励手段包括深化户籍制度改革、完善社会保障制度等措施，使农业转移人口在市民化过程中真切地认识到城镇化市民化的好处。
（二）从行为导向制度设计角度
加强城镇化建设和市民化推进的宣传，帮助农业转移人口正确认识城镇化和市民化的积极作用，帮助其了解相关的扶持政策，以激励其积极参加市民化的推进。政府应总结、推广我国浙江、威海等地关于农业转移人口住房保障方面的成功经验，确定城市适度人口规模，引导人口合理流动。积极发展中小城市，吸引农业转移人口流向中小城市，缓解人口流动对大城市的压力。实施市民化路径多样化，结合农业转移人口自身意愿及当地的实际条件通过农村转移人口就地市民化、城中村、城郊地区市民化、迁移人口市民化等多种路径来实现市民化。从城镇化的角度看，在一些地理位置优越、经济辐射能力强的农村地区就地发展成为市镇，将农业人口适当集中，同时集中教育、医疗等公共资源，有利于节约其他诸多成本，使城镇化的公共基础设施得到规模经济利用，降低了农业转移人口市民化的“城市进入壁垒”。就地城镇化同时还可以避免人口单向流向城市，有利于现有城市居民生活成本的相对稳定，有利于城市的社会管理，保障现有城市的有序发展。
（三）从行为强化制度设计角度 申兵等提出有效的城市治理是促进农业转移人口融入城市社会，防止其阶层固化的重要手段[6]。鼓励社区组织吸纳“新市民”共同参与社区管理，构建以社区为依托的市民化服务和管理平台，帮助农业转移人口融入社会。依托社区及基层政府组织加强针对性培训和宣传，包括文化素质培训、计划生育知识培训、法律知识培训等，提高农业转移人口素质。关注农业转移人口心理问题。通过对其心理疏导，帮助其从心理层面上适应城市生活。社区组织通过设置农业转移人口综合服务中心，为“新市民”提供咨询帮扶服务，同时通过组织相应文化体育活动，努力消除城市居民对农业转移人口的歧视，帮助农业转移人口与城市居民进行融合。
（四）从行为保持制度设计角度
政府应通过促进农业转移人口的长期就业来实现市民化推进机制的稳定化。针对农业转移人口的就业特点，在注重发展高新技术产业的同时，继续重视发展劳动密集型产业，发展多种服务业，积极支持中小企业，特别是微小企业。同时应确保企业履行相应义务。加强企业社会保险费的征缴。政府可以从工商、税务等部门多方面入手，加强征缴检查，从而保障农业转移人口的权益，促进其就业。鉴于农业转移人口从事建筑业的高危行业的比例较高，政府应当加强对高危企业安全措施的检查，从而保障农业转移人口的就业。针对灵活就业的农业转移人口，建立非正规就业管理和服务体系，来促进就业。对农业转移人口提供创业培训、人才培训及场地、税收支持等，鼓励其自主创业等。为解决农业转移人口的“后顾之忧”，帮助农业转移人口实现在城市的长期稳定发展，政府可以成立房屋银行，以合理价格收购其农村房产或者发放住房补贴，为农业转移人口在城镇购房提供资金支持；规范农村土地流转，确保其土地权益，构建城乡之间土地平等交易制度，给“市民化”后的农业转移人口吃一颗“定心丸”。
（五）行为归化的设计角度
通过完善城镇化建设与市民化推进的相关法律法规，为农业转移人口市民化的推进提供法律保障。通过立法，对农业转移人口市民化的参与主体的权利和义务进行规范，有利于我国农业人口市民化的有序推进。日本在其农业转移人口市民化的过程中通过制定和实施《过疏地区振兴特别措施法》《工业控制法》等法律法规对农业转移人口进行引导和疏散，取得了良好的效果。相比较而言，我国现阶段关于城镇化和市民化的法律法规相对缺乏，完善相关的法律法规是推进农业转移人口市民化的当务之急。适时修正《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》为农业转移人口维护土地权益提供法律保障。适时修正《中华人民共和国劳动和社会保障法》《中华人民共和国社会保险法》来规范用工企业行为，维护农业转移人口的劳动和社会保障权益。
本文以机制设计理论中的激励理论为基础，对我国农业转移人口市民化推进机制的建立和完善进行探讨。农业转移人口市民化推进机制的建立和完善作为我国城镇化建设的重点之一，离不开政府、企业和农业人口的积极参与。通过建立有效的激励机制，充分调动各方的积极性，实现我国农业转移人口市民化的有序、快速推进，使农业转移人口不但从身份上变成城市人口，更从生活上真正的融入城市生活。
参考文献：
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Abstract：“Government leading， multiparty participating， cost sharing， jointly promoting” is China’s basic principle of promoting the citizenization of transferred agricultural population. Whether the government can fully mobilize the enthusiasm of participators is the key to success of the movement. Based on the incentive mechanism theory in mechanism design theory， this paper discusses the propulsion of the citizenization of China’s transferred agricultural population from the angles of incentive means， behavior orienting system， behavior keeping system， behavior strengthening system and behavior naturalization system， and tries to construct the incentive mechanism for propulsion of the citizenization of China’s transferred agricultural population. It finally puts forward some practical measures， in which the government plays a leading part to promote the rapid and orderly urbanization of China's transferred agricultural population.
Key Words：mechanism design theory； transferred agricultural population； citizenization； urbanization
关键词：机制设计理论；农业转移人口；市民化；城镇化
中图分类号：F304.6文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）03-0100-07
引言
国务院《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“城镇化水平和质量稳步提升”“常住人口城镇化率达到60%在左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”为内容的农业转移人口市民化发展目标和发展战略，农业转移人口市民化近年来一直是政府城镇化工作的重点。我国农村人口过多，农业水土资源紧缺，人均耕地面积仅为0.1公顷，农户户均土地经营规模约为0.6公顷，土地规模化经营难以推行。城镇化建设总体上有利于集约节约利用土地，随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化，提高农民生活水平。以2000年6月中共中央、国务院《 关于促进小城镇健康发展的若干意见》和中共十六届三中全会提出以人为本的理念为标志，我国的农业转移人口政策发生变化，2006年《关于解决农民工问题的若干意见》和2007年《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》的出台，不断完善农业转移人口的教育、医疗和社会保障等公共服务，逐步实现农业转移人口和城市市民的公平待遇，不断促进农业转移人口的社会融合。2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革意见》的出台标志着我国农业转移人口市民化进程的加快。在党中央和国务院的重视和支持下，我国农业转移人口市民化稳步推进，与城镇化建设实现良性互动。我国农业转移人口市民化推进机制的框架基本确立为：政府主导、多方参与、成本共担、协同推进。从这个框架可以看出农业转移人口市民化推进的主体包括：各级政府、企业和农业转移人口。三者之间的关系是政府主导，企业和农业转移人口积极配合参与，三者共同推进农业转移人口市民化的顺利开展。该框架虽然清晰地给出了参与主体的角度和定位，但是缺乏相关的理论依据，致使在深化城镇化建设的背景下探讨我国农业转移人口市民化推进机制缺乏理论支撑，降低了理论研究对农业转移人口市民化的指导意义。
随着我国城镇化建设加快，在农业转移人口市民化过程中，暴露出了一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，农业转移人口未能在教育、就业、医疗、养老等方面享受城镇居民的待遇，城镇内部出现新的二元矛盾，给经济社会发展带来诸多风险隐患。这些问题都是威胁我国城镇化建设进程的重大隐患。如何建立健全农业转移人口市民化推进机制？政府如何通过其主导地位来推进农业转移人口市民化？如何有效带动各方积极参与农业转移人口市民化的推进？这些问题的解决急需相关理论的指导。本文首先对建立和完善我国农业转移人口市民化推进机制的影响因素进行分析，在此基础上以机制设计理论中的激励理论为分析手段，对如何建立健全我国农业转移人口市民化推进机制进行了理论探讨和实践分析，试图找到激励各方共同参与推进我国农业转移人口市民化的有效路径。
一、我国农业转移人口市民化推进制约因素分析
（一）农业转移人口市民化内涵分析
“农业转移人口”称谓的产生和使用，最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议，会议提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。“农业转移人口”关注的重点在于农业人口从农村向城镇转移，进而逐步成为城镇居民的过程。在“农业转移人口”中，既有农业剩余劳动力，又包含农村非劳动适龄人口，其内涵要比“农民工”更加丰富。农业转移人口主要可分为两类：一类是户籍仍在农村，但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口，该类人口在农业转移人口群体中占了较大比重。另外一类是由于在城市向外扩张的过程中，因为承包地、宅基地被征用，较为被动地从农村居民转变为城镇居民。该类人口户籍已在城镇，且已在城镇工作生活。本文参考邱鹏旭[1]的相关研究，“农业转移人口市民化”定义为：农村人口在经历生产生活地域空间的转移、户籍身份的转换、综合素质的提升、市民价值观念的形成、职业与就业状态的转变、生活方式与行为习惯的转型后，真正融入城市生活，被城市居民所接受的过程和结果[1]。其内涵与“农民市民化”有所差别，“农民市民化”强调的是农村剩余劳动力进入城镇从事非农产业并在城镇生活的过程，其对象涵盖范围比农业转移人口小。
推进农业转移人口市民化是我国“十二五”乃至更长一个时期积极稳妥推进城镇化的核心任务。伴随着工业化进程加速，我国城镇化建设经历了一个起点低、速度快的发展过程。如表1所示，2002-2013年，城镇常住人口从5.02亿人增加到7.3亿人，城镇化率从39.1%提升到53.9%。虽然2013年城镇化率达到53.9%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，远远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。
（二）农业转移人口市民化推进制约因素分析
关于农业转移人口市民化的制约因素，国内有许多学者进行了研究。已有研究中对农业转移人口市民化宏观制约因素的影响和分析较多。杨风等的研究比较有代表性，其研究认为农业转移人口市民化的制约因素包括：农业发展水平、城市资源环境状况等因素[2]。一方面作为城市发展的源动力，农业生产通过为城市提供粮食、劳动力等，决定着城市发展的规模和速度，而城市发展的规模和速度决定了对农业转移人口的接纳容量；另一方面农业生产水平提高，农业剩余劳动力增多，促使农业剩余劳动力向城镇转移。城市资源环境状况具体指城市自然环境因素、城市基础设施水平、卫生教育资源、社会制度因素等。自然环境因素包括水、土地、空气等自然因素。以水资源为例，根据《中国统计年鉴（2013）》数据显示，2012年北京市人均水资源为193.2立方米/人，上海市143.4立方米/人，远远低于全国2 186.1立方米/人，城市水资源缺乏和生活用水质量下降将严重影响农业转移人口市民化推进过程。城市基础设施落后和社会制度不完善同样会制约着农业转移人口市民化的推进。城市基础设施、卫生教育资源落后于城市人口的增长，导致交通拥挤、电力不足、看病难等问题使城市居民生活质量下降，影响了农业转移人口参与市民化的积极性。社会制度因素包括户籍制度、农村土地政策、社会保障政策等。二元体制下户籍政策的种种制度安排造成劳动收入不公、社会保障缺乏、子女教育资源不公等问题制约着农业转移人口参与市民化推进的积极性。农村土地政策中土地流转不规范、流转效益不高等问题又进一步阻碍了农业转移人口参与市民化的进程。 宏观因素对农业转移人口市民化影响较大，微观因素也同样制约着农业转移人口市民化的推进。微观制约因素包括：人口素质 、生活方式 、成本等的制约。
第一，人口素质制约。相比较户籍等“硬件”来说，人口素质作为“软件”对农业转移人口市民化的制约影响更深刻。人口素质包括身体素质、思想道德素质和科学文化素质。这三者之中科学文化素质的影响最为强烈[3]。我们以人均受教育年限为例来考察城镇居民和农村居民在科学文化素质方面存在的差异。根据《2013中国人口》数据显示，2011年我国城镇居民与农村居民人均受教育年限相差2.5年左右。城镇人口与农村人口科学文化差异明显，受教育年限低导致农业转移人口在就业等方面竞争力弱，从而影响了农业转移人口参与市民化进程的积极性。人口综合素质水平还会进一步影响着农业转移人口的子女教育、人际交往及社会参与等。
第二，生活方式转型制约。生活方式包括劳动生产方式、消费方式、社会权益实现方式等。（1）农业生产方式和生产环境的季节性和固定性决定了农业人口劳动与生活的散漫性和无序性，人际交往以血缘和地缘为主，交往以直接的面对面交往较多。而城市生活秩序性强，具备严格的工作时间观念，人际交往以业务交往为主，沟通主要通过通讯传媒信息沟通，职业具有易变性。（2）消费方式的差异，与农村生活的自给自足相比较，城市生活中大部分生活用品需要通过购买来满足，这也是农村生活与城市生活的一个很大不同，需要农业转移人口转变消费观念。（3）社会权益实现方式的差异。长期以来，我国实行的城乡分治及传统风俗，造成农村地区和城市地区权利实现方式的不同。农村地区各项权利的实现主要以村集体为单位，村民通过各项约定俗成的习俗来实现自治。而城市地区主要通过社区的方式实现，市民通过各项规范和法律来实现自己的权利。市民化要求农村转移人口熟悉并严格遵守各项规范，同时学会运用法律武器来维护自己的权利，通过广泛的社会参与来保障自身的社会权利，这既是提升和确保农业转移人口“市民化”后社会地位的重要手段，也是农业转移人口市民化推进由“生存导向”向“发展导向”转变的关键因素。
第三， 成本制约。成本制约包括个人成本制约、企业面临的成本制约和地方政府面临的成本制约。个人成本制约的一个突出表现是房价问题上。一方面农业转移人口收入水平低或积蓄不足难以承受城市高房价；另一方面，由于大量人口涌入城市，在很大程度上又进一步推高房价。农业转移人口的就业集中在餐饮、建筑等劳动密集型行业，企业性质多为民营企业或个体工商户。企业为雇佣者提供诸如社会保险、住房等的各项福利制度将大大激励雇佣者劳动积极性，从而能够促进农业转移人口市民化的有序、快速推进。根据西方经济学的相关理论，企业生产经营的目标是利润最大化，为了降低经营成本，企业往往不愿意为雇佣者提供诸如社会保险等各项福利政策。企业用工成本的上升影响了企业参与农业转移人口市民化的积极性。虽然国家对农业转移人口市民化推进工作高度重视，实际责任多落在地方政府身上，中央对地方的转移支付制度尚不能满足地方政府市民化的财政支出。中央和地方政府对农业转移人口市民化的成本未能形成有效的成本分担机制，从而降低了地方政府参与农业转移人口市民化的积极性。
除上述因素外，农业转移人口内部经济分化、城市居民社会排斥等因素影响制约着我国农业转移人口市民化的有序、快速推进。家庭结构不同、劳动力受教育程度差异等因素导致农业转移人口收入的差异。农业转移人口内部经济分化制约着农业转移人口市民化的路径，决定了我国农业转移人口的市民化推进不能搞“一刀切”。城市居民担心外来人口抢占工作机会等原因，导致城市居民对农业转移人口存在歧视，影响农业转移人口融入城市生活。
二 机制设计理论与农业转移人口市民化
机制理论由信息理论和激励理论两部分构成。机制理论主要探讨在自由选择、资源交换和分化决策条件下，对于任意给定的一个经济目标，能否或者如何设计出一个机制，使得活动的参与者的个人利益和组织的既定目标相一致。激励机制设计就是组织为了实现其目标，结合参与者自身的发展需要，设计、组合各种激励手段，使得整个机制规范化和相对固定化，激励参与者充分发挥自身的积极性，以尽可能低的成本达到激励兼容的目的，同时实现参与者个人发展和组织整体目标的过程[4]。激励机制包括激励手段集合、行为导向制度、行为强化制度、行为保持制度和行为归化制度。与此相对应，激励机制设计包括一下五方面的设计：
第一，激励手段集合设计。激励集合手段是指可以调动参与者积极性的各种资源。在推进农业转移人口市民化的过程中，政府对农业转移人口可以采用的激励手段包括教育补贴、租赁补贴、提供与城市市民平等的公共服务等。为了鼓励企业单位参与农业转移人口市民化的推进过程，政府可以采用规划引导、税收等政策支持，引导企业积极为雇佣的“新市民”投保，提供住房等。
第二，行为导向制度设计。该部分主要强调组织应充分了解参与者的实际需求，并根据实际需求来设计措施激励参与者，以使参与者按照组织的期望来行动。在农业转移人口市民化推进的过程中，政府的目标是通过推进农业转移人口市民化，提高人口素质，促进城镇化建设，解决“三农”问题。而企业作为用工单位，其目标是经营利润最大化，农业转移人口其目标是通过市民化来享有市民权利，提高生活质量，三者的目标是不一致的。作为机制设计者的政府，需要通过设计一套行为导向制度，使得参与者按照政府期望的方向来参与农业转移人口市民化的推进过程。
第三，行为强化制度设计。该部分设计是指在行为导向制度设计的基础上，将参与者的努力水平调整在一定的范围之内，防止参与者对激励手段集合响应缓慢或对激励手段的反应强度弱化。在市民化的推进过程中，如果农业转移人口“市民化”后认为未能享有和城市市民同等的权利，那么将会出现拒绝市民化或已“市民化”的农业转移人口返乡的现象。
第四，行为保持制度设计。行为保持制度设计是指为了使参与者的行为具有较好的持续性，防止参与者行为短期化，通过合理选择、组合和运用各种激励手段集合来促使参与者按照组织的整体目标继续努力。政府通过促进农业转移人口的长期就业，实现农业转移人口在城市的可持续发展，从而实现农业转移人口市民化的长期有序推进。 第五，行为规划制度设计。行为归化制度设计是指对参与者进行教育或者采取处罚措施，使参与者的行为符合组织的目标。为了鼓励地方政府积极参与农业人口市民化推进，可以考虑从中央对地方政府转移支付专项补贴的增加额中，将一定比例转移与农业转移人口市民化推进过程较快地区，专项用于对该类型地区的补助，并在此基础上对能积极推进农业转移人口市民化的城市进行一定的奖励。通过奖励的示范效应，来带动更多的城市参与市民化的推进。这五方面的设计构成了激励机制设计，以综合形式表现出来。激励机制一旦形成，就开始影响组织的生产和发展，使组织的机能处于特定的状态。
激励机制对组织产生两种性质的作用：助长性和致弱性。激励机制的助长性是指设计出的机制对组织具有助长作用。具体来说，激励机制对参与者表现出来的符合组织期望的行为具有不断强化、增强的作用。激励机制的助长性，使得组织不断成长、壮大，朝着预定目标发展。为了最大限度地发挥激励机制助长性，组织在设计机制时，应该深入了解并确定参与者的真实目的和需求，并努力将满足参与者真实需求的措施与预定目标的实现措施相结合，从而使得激励机制的助长性得到充分发挥。在农业转移人口市民化推进过程中，作为主导者的政府，应利用激励机制的助长性，在激励措施的设计中，应深入了解农业转移人口、用工企业和地方政府的真正需求。例如，政府要求企业对“新市民”缴纳城镇职工社会保险，应考虑缴费率的高低是否适合企业和农业转移人口的负担水平，如果在其负担水平之内，企业和“新市民”本身都将会积极响应，从而有利于我国农业转移人口市民化的推进。激励机制的致弱性强调的是激励机制中的消极因素会导致参与者不能表现出组织者所期望的行动。激励机制设计的初衷是希望能够有效调动参与者的积极性以实现组织者所期望的目标。但在机制的实际运行过程中，或者是因为激励机制本身存在缺陷，或者是机制不具有可行性等原因，都会对参与者的行为起到削弱或抑制的作用。比如在农业转移人口市民化推进的过程中，政府对用工企业提供税收优惠政策，鼓励其积极雇佣农业转移人口，但也可能会导致企业道德风险事件的发生，通过编制虚假雇佣材料来骗取各项优惠政策。当激励机制的致弱性超过其助长性，并长期在组织中处于主导地位时，组织目标的实现乃至组织的生存就会受到威胁。在农业转移人口市民化推进的过程中，必须及时发现并根除存在致弱作用的激励手段，积极发挥激励机制的助长性[5]。
激励机制的设计和激励机制的运行要受到各种条件的制约，农业转移人口市民化推进机制的建立和健全受到的约束包括财政约束和社会环境约束等。各种激励手段的制定和实施受到政府财政收入的约束。激励机制的内容只有在政府财政承受能力范围内才有可能得以实现，这样的机制设计才具有可行性和现实意义。同时激励机制的运行需要一定的社会环境。
三、我国农业转移人口市民化推进激励机制设计
新形势下，我国农业转移人口市民化的推进有许多有利条件。首先，国家层面上，我国农业转移人口市民化政策不断取得重大突破。公共服务的各领域内均有提高农业转移人口公共服务水平的相关政策出台。其次，许多地方政府积极进行推进农业转移人口市民化的探索。如浙江嘉兴市的“两分两换”模式、南京的“三个置换”模式等等。这些探索为我国农业转移人口市民化的推进积累了宝贵的经验。最后，从农业转移人口的角度，新生代农业转移人口城市定居能力和倾向有所提高。以此为背景，为了深化我国的城镇化建设，必须建立健全我国农业转移人口市民化推进机制。根据激励机制设计理论，如图1所示，我国农业转移人口市民化推进可以通过以下五个路径来实施：
（一）从激励手段集合设计的角度
中央政府可以多种激励手段综合使用，来激励地方政府、企业和农业转移人口参与农业转移人口市民化的推进。基于农业转移人口流入城市在吸纳人口方面的因素都不尽相同，农业转移人口市民化能否成功推进在很大程度上取决于地方政府参与农业转移人口市民化的积极性。对地方政府的激励手段包括：财政支持差别化，提升地方政府财政能力，完善城乡建设用地挂钩制度等。对人口流入集中的地区加大中央财政的支持力度，提升地方政府财政能力，地方政府提供公共服务的能力将会进一步提高。城乡建设用地挂钩制度可以调动地方政府的积极性，并且提高农业转移人口的社保和住房水平。政府对企业的激励手段包括为中小企业减免税收、投融资担保等多项措施以鼓励其参与农业转移人口市民化的推进。以日本为例，在日本农村劳动力转移过程中，政府采取多项措施为中小企业提供经营技术咨询、投融资担保和培训等措施，通过促进中小企业发展来吸纳更多的农业转移人口就业，通过提供就业指导服务，帮助农业转移人口就业等。政府对农业转移人口的激励手段包括深化户籍制度改革、完善社会保障制度等措施，使农业转移人口在市民化过程中真切地认识到城镇化市民化的好处。
（二）从行为导向制度设计角度
加强城镇化建设和市民化推进的宣传，帮助农业转移人口正确认识城镇化和市民化的积极作用，帮助其了解相关的扶持政策，以激励其积极参加市民化的推进。政府应总结、推广我国浙江、威海等地关于农业转移人口住房保障方面的成功经验，确定城市适度人口规模，引导人口合理流动。积极发展中小城市，吸引农业转移人口流向中小城市，缓解人口流动对大城市的压力。实施市民化路径多样化，结合农业转移人口自身意愿及当地的实际条件通过农村转移人口就地市民化、城中村、城郊地区市民化、迁移人口市民化等多种路径来实现市民化。从城镇化的角度看，在一些地理位置优越、经济辐射能力强的农村地区就地发展成为市镇，将农业人口适当集中，同时集中教育、医疗等公共资源，有利于节约其他诸多成本，使城镇化的公共基础设施得到规模经济利用，降低了农业转移人口市民化的“城市进入壁垒”。就地城镇化同时还可以避免人口单向流向城市，有利于现有城市居民生活成本的相对稳定，有利于城市的社会管理，保障现有城市的有序发展。
（三）从行为强化制度设计角度 申兵等提出有效的城市治理是促进农业转移人口融入城市社会，防止其阶层固化的重要手段[6]。鼓励社区组织吸纳“新市民”共同参与社区管理，构建以社区为依托的市民化服务和管理平台，帮助农业转移人口融入社会。依托社区及基层政府组织加强针对性培训和宣传，包括文化素质培训、计划生育知识培训、法律知识培训等，提高农业转移人口素质。关注农业转移人口心理问题。通过对其心理疏导，帮助其从心理层面上适应城市生活。社区组织通过设置农业转移人口综合服务中心，为“新市民”提供咨询帮扶服务，同时通过组织相应文化体育活动，努力消除城市居民对农业转移人口的歧视，帮助农业转移人口与城市居民进行融合。
（四）从行为保持制度设计角度
政府应通过促进农业转移人口的长期就业来实现市民化推进机制的稳定化。针对农业转移人口的就业特点，在注重发展高新技术产业的同时，继续重视发展劳动密集型产业，发展多种服务业，积极支持中小企业，特别是微小企业。同时应确保企业履行相应义务。加强企业社会保险费的征缴。政府可以从工商、税务等部门多方面入手，加强征缴检查，从而保障农业转移人口的权益，促进其就业。鉴于农业转移人口从事建筑业的高危行业的比例较高，政府应当加强对高危企业安全措施的检查，从而保障农业转移人口的就业。针对灵活就业的农业转移人口，建立非正规就业管理和服务体系，来促进就业。对农业转移人口提供创业培训、人才培训及场地、税收支持等，鼓励其自主创业等。为解决农业转移人口的“后顾之忧”，帮助农业转移人口实现在城市的长期稳定发展，政府可以成立房屋银行，以合理价格收购其农村房产或者发放住房补贴，为农业转移人口在城镇购房提供资金支持；规范农村土地流转，确保其土地权益，构建城乡之间土地平等交易制度，给“市民化”后的农业转移人口吃一颗“定心丸”。
（五）行为归化的设计角度
通过完善城镇化建设与市民化推进的相关法律法规，为农业转移人口市民化的推进提供法律保障。通过立法，对农业转移人口市民化的参与主体的权利和义务进行规范，有利于我国农业人口市民化的有序推进。日本在其农业转移人口市民化的过程中通过制定和实施《过疏地区振兴特别措施法》《工业控制法》等法律法规对农业转移人口进行引导和疏散，取得了良好的效果。相比较而言，我国现阶段关于城镇化和市民化的法律法规相对缺乏，完善相关的法律法规是推进农业转移人口市民化的当务之急。适时修正《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》为农业转移人口维护土地权益提供法律保障。适时修正《中华人民共和国劳动和社会保障法》《中华人民共和国社会保险法》来规范用工企业行为，维护农业转移人口的劳动和社会保障权益。
本文以机制设计理论中的激励理论为基础，对我国农业转移人口市民化推进机制的建立和完善进行探讨。农业转移人口市民化推进机制的建立和完善作为我国城镇化建设的重点之一，离不开政府、企业和农业人口的积极参与。通过建立有效的激励机制，充分调动各方的积极性，实现我国农业转移人口市民化的有序、快速推进，使农业转移人口不但从身份上变成城市人口，更从生活上真正的融入城市生活。
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Abstract：“Government leading， multiparty participating， cost sharing， jointly promoting” is China’s basic principle of promoting the citizenization of transferred agricultural population. Whether the government can fully mobilize the enthusiasm of participators is the key to success of the movement. Based on the incentive mechanism theory in mechanism design theory， this paper discusses the propulsion of the citizenization of China’s transferred agricultural population from the angles of incentive means， behavior orienting system， behavior keeping system， behavior strengthening system and behavior naturalization system， and tries to construct the incentive mechanism for propulsion of the citizenization of China’s transferred agricultural population. It finally puts forward some practical measures， in which the government plays a leading part to promote the rapid and orderly urbanization of China's transferred agricultural population.
Key Words：mechanism design theory； transferred agricultural population； citizenization； urbanization