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摘要：鉴于地方政府行为会对新农村建设产生重大而深远的影响，在新农村建设进程中苛求政府行为规范化不仅具有显著的客观必要性、现实重要性和时间紧迫性，而且应该满足“三有”、“三合”、“三得”等评判标准；而当前个别地方政府行为之所以表现为“四浮”、“三位”、“三得”等非规范性，是由政绩和利益的驱动、传统计划经济管理模式的惯性、法规约束的欠缺、政绩考核制度的缺憾等多方面原因所造成的。今后必须按照“六应六防范”的规范取向，并采取促成管理理念的嬗变、严格政策措施的约束、凸显法规规范的威力、讲求问责奖惩的严明等措施加以纠正。
关键词：新农村建设；地方政府行为；规范
中图分类号：F320.3
文献标识码：A
文章编号：1003－0751(2007)04－0043-05
在新农村建设进程中地方政府实施规范化行为，是扎实贯彻落实中央政策的需要，是解决市场失灵问题的需要，是规范市场竞争的需要，是规避政府行为负外部性的需要，是防范宏观调控中政府失灵的需要。各级政府只有按照“有所为，有所不为”的原则合理地规范和约束自身行为，才能正确引领广大农民群众顺利推进新农村建设进程。但通过调查我们发现，目前不少地方的政府行为仍然存在许多不规范的地方，还远远没有达到规范化的程度。本文设计并展开相关研究，并力求在某些方面有所突破，可以说是既应新农村建设之急，也能抛砖引玉。
当前个别地方政府行为不规范的具体表现
通过调查我们发现，当前不少地方新农村建设进程中的政府行为存在着不同程度的欠规范现象。概括起来，就是如下的“四浮”、“三位”、“三失”：
(一)四浮。主要表现就是已暴露出“急、偏、虚、冒”等苗头性、倾向性问题。1.急。即有的地方政府对建成新农村的心情很急切，急急忙忙甚至急不可待地采取了一些急功近利的政策措施，结果想急于求成却劳而无功。2.偏。即有的地方政府为早日建成新农村不惜采取一些偏激的政策措施，制定的目标偏高，或导致了一定的行为偏差，结果偏离了正确方向。3.虚。即有的地方政府为贪图虚名，满足自身的虚荣心，竟然采取了一些虚夸或虚报的不妥做法，结果是虚张声势地“雷声大雨点小”。4.冒。即有的地方政府为了在新农村建设中赶快“冒尖”，采取了急躁冒进的轻率做法，不惜冒险，结果是冒充先进。
(二)三位。1.缺位。即本该由政府管理、协调、服务的事情政府没有办，或者办得不够得力，乃至以放权为借口不管不问，当甩手政府。更进一步讲，就是在某些方面有缺欠，没有做到或根本没有想到；在某些领域该“出马”但缺勤了，有些不作为；在某些环节留有缺憾，甚至导致了人民群众的微词。譬如说，对于社会管理、公共服务等许多方面都还没有关心到、关照到。2.越位。即政府干了不少不需要政府干的事，管了相当一部分不该管的、也管不了或管不好的事。更进一步讲，就是在某些方面有时越轨，手伸得太长了；在某些领域有时越界，甚至拿审批作为“挡箭牌”；在某些环节有时越权，过高地估计了政府职能。比如说，订单农业本该由农民与对方签订合同，而有些地方政府却包办代替了广大农民群众。3.错位。即本该由市场承担的职能、企业自主决定的事情或社会中介组织管理的职能，政府采用行政手段直接干预，甚至“乐此不疲”。更进一步讲，就是在某些方面错乱了，想赶快出成绩匆忙决策而出错；在某些领域产生了错觉，接着采取了一些不妥的做法；在某些环节错待了农民，使农民丧失了对政府的信任。比如说，有些不该政府做的事而政府却在做，政府本应当裁判员，现在是既当裁判员又当运动员。
(三)三失。1.失范。即规范不得力、不存在或者彼此相互矛盾，以及人们对现存的规范缺乏广泛的认同，从而使规范丧失了控制人们行为的权威和效力。再具体一些讲，就是有些地方政府行为有时失常，让广大农民群众难以接受；有时失策，让广大农民群众跟着倒霉；有时失措，让广大农民群众“摸不着头脑”。2.失调。即主次关系颠倒，丧失了应有的合理结构。再具体一些讲，就是有些地方政府行为失灵了，因为广大农民群众自觉或不自觉地吃过听从的亏；有些地方政府行为失信了，因为广大农民群众觉得纯粹是在说空话、说大话；有些地方政府行为失实了，因为广大农民群众觉得实在是太离谱了。3.失衡。即失去了应有的平衡状态，产生了许多经济和社会问题。再具体一些讲，就是有些地方政府行为显得太过激、太超前，有些失当之处；有些地方政府行为太脱离实际、太脱离群众，有些失误之处；有些地方政府行为太激进、太花哨，有些失算之处。造成地方政府行为不规范的主要原因
(一)政绩和利益的驱动。许多地方政府的主要领导为了在较短的时间内取得更大的政绩，并以此作为其晋升的阶梯，不愿意走稳妥的路子，而是满脑子都是要走在他人前列，甚至不顾当地的自然条件、经济状况和广大农民群众的意愿，一厢情愿、异想天开地闭门造车、想当然，要走捷径、要大跨步，目空一切地所谓向前赶超，只盲目地考虑制定宏伟的蓝图和求取乐观的绩效，而很少考虑政府自身的行为是否规范、是否合理，更不考虑或很少考虑其所出台的政府行为老百姓能否心甘情愿地跟从，以及实施后会不会有副作用或造成不良后果。
(二)传统计划经济管理模式的惯性。在计划经济时期，政府习惯于把广大农民作为听命于己的草民，习惯于通过发号施令和行政审批等行政手段管理农民。现在不少地方政府部门还对这种做法抱残守缺，不愿意按照市场经济规律转型，仍然像以前“行政主宰一切”那样行事。
(三)法规约束的欠缺。社会主义新农村建设涉及面之广达到了社会的方方面面，绝对是一项宏伟的系统工程。要圆满完成这一历史性使命，客观需要健全规范政府行为的行政法规。到目前为止，我国虽然已经出台并实施有《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法规可参照执行，但所有这些法律法规均显得有些牵强，既不系统也不具体，更缺乏可操作性。
(四)政绩考核制度的缺憾。有些地方政府行为之所以出现“机会主义”倾向，关键问题还在于我们长期以来对干部的考核任用机制是“唯GDP论”，而忽视社会、环境、生态等其他方面的考察，从而也会给地方政府以误导。而且，有的地方即使政绩考核制度制定得比较完善，但在具体执行过程中，也往往是只注重奖优，而很少或不愿罚劣。对于一些荒唐且导致严重不良后果的政府非规范行为，常常是用“好心办坏事”来搪塞，大事化小，小事化了，根本难以起到鞭策、惩戒作用。
新农村建设中地方政府行为的规范取向
新农村建设进程中地方政府要实现行为规范化，应该力争做到如下的“六应六防范”：
(一)应自觉地变“领导”为“引导”，防范“弄权 化”地争当“主角”。在新农村建设过程中，各级政府虽然处于主导地位，但也应该认清自身应处的位置，并进行明确的职责界定，自觉地变“领导”为“引导”。因为从“领导”到“引导”，虽然只有一字之差，但包含的主被动关系却大不相同：“领导”虽然也有“引导”之意，但多数时候是以“官”为主，是自上而下的行政行为，农民一般缺乏自主性；而“引导”正好相反，更多的是以“民”为主，农民一般具有自主性。我国新农村建设的真正主体应该是广大农民，他们对富裕、文明、和谐生活方式的强烈向往是开展新农村建设强大的源动力，新农村建设的“主角”应该由他们去“唱”。政府只有甘当“配角”，采取“引导”的方式和亲民化的做法，充分尊重广大农民的主动权，才能得到广大农民发自内心的拥护和自下而上的响应，才能调动和激发广大农民建设好家乡的积极性和创造美好家园的首创精神，才能实现“美声大合唱”。如果政府不放下“官架”，什么都要群众全听政府的“调遣”，那就“主角”、“配角”混淆不分了。
(二)应正确地了解“求新”之道，防范极端化地“推陈出新”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该引导广大农民走出具有地方特色的创新发展之路，但并不要求什么都应该是“全新”的，也不能将“求新”作为“必有之义”，更不能立即开始“拆旧换新”。因为在新农村建设过程中不仅不能将原有基础“推倒重来”，而且还应该以原有基础作为新农村建设的“本钱”。各级政府只有充分考虑当地的实际，做到因地制宜地创新，才算是“求新”求到了“正道”上。拿“新房舍”建设来讲，就要区分情况，差别对待：如果当地已经进行过村庄规划和房舍更新，就没有必要再“求新”了；如果当地还没有进行过村庄规划，而且当地经济状况也比较好，在充分尊重民意的前提下，可有规划，有建设；如果当地经济条件很差，可先规划，缓建设，大可不必“毕其功于一役”。如果不切实际地“吐故纳新”，让群众有了“被逼上梁山”的逆反心理，那就大错特错了。
(三)应扎实地摸清“底牌”，防范贪图化地好大喜功。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该谋求“大发展”，但也应该建立在对可用的建设资源了如指掌，对规划周期内可以达到的预期建设目标心知肚明的基础之上，力促可用建设资源和预期建设目标的有效对接。因为新农村建设是“站在新的起点上”，各级政府只有正视当地新农村建设的现实背景，才能合情合理地制定出“十一五”乃至更长一段时间内新农村建设的具体量化指标，即树好“靶子”，继而再有针对性地合理整合和配置资源，进一步优化建设格局。绝对不能单纯地认为新农村建设需要“做大文章”，接着就“大手大脚”地搞“大手笔”。新农村建设固然应该“浓墨重抹”，但也不能毫无根据地“胡涂乱抹”，更不能做“无米之炊”式的自欺欺人之举。只有真正明白“目标切近者成”和“目标虚幻者败”的道理，通过全盘掌握和精准筹划，不断地促成“新起点”与“新终点”的良性互动，才能使新农村建设“水到渠成”。如果贪功心切，不顾一切地盲目攀比，东施效颦地盲目效仿，急躁冒进地沉醉于华而不实的“形象工程”或“政绩工程”，那就走入误区了。
(四)应精心地搞好科学规划，防范盲目化地“闭门造车”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该大有作为，但也应该将坚持科学规划作为基本原则，在科学规划先行前提下有的放矢地推进新农村建设，才会无后顾之忧。因为规划是行动的纲领，科学的规划对于优化建设布局和资源配置至关重要，科学规划既是建设好新农村的最基本前提，又是正确指导新农村建设的中心环节。只有本着“长远不落后、眼前要领先”的原则，科学地确立社会主义新农村建设的近景规划、远景规划及其主要内容、工作目标和验收标准，才能统筹安排各项建设任务，有计划有步骤有重点地逐步推进新农村建设。但在制定规划的过程中，各级政府不再受计划经济时期传统思维定式的影响，走出“我说了算”的“政令惯性”，保障规划的科学性、民主性和可行性，则绝非易事。要坚持和搞好科学规划，各级政府就要自觉地建立健全民主协商机制，主动地“和群众打成一片”，倾听群众呼声，准确把握建设取向，使规划目标既符合民意，又符合发展大局，既有一定高度，又不是高不可攀。如果不尊重民情民意，忘乎所以地“想当然”，甚至以新农村建设为名加重农民负担，那就很可能会遭致“农民不买账”、欲速则不达了。
(五)应积极地做好扶持和服务工作，防范冲动化地越俎代庖。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该搞好宣传发动等工作，但也应该将加大扶持作为搞好新农村建设的得力保障，将强化服务作为搞好新农村建设的具体要求，自觉地、积极地、主动地做好相关工作。因为扶持和服务都是搞好新农村建设的重要手段，各级政府只有加大对新农村建设大业的扶持和服务力度，才能保证达到预期的进度和实效。但无论是扶持也好，还是服务也好，都只能是“助民”，而不能以扶持和服务为借口相要挟。各级政府只有明晰自身在新农村建设中的分工定位，乐于当好宣传员和服务员，做实舆论引导、政策支持、典型示范、信息服务等细致工作，才能为新农村建设“铺好路”、“搭好桥”、“保好驾”、“护好航”。如果错误地认为“什么都能去为”，政府行为“走样”了，去“包打天下”了，那就明显地本末倒置了。
(六)应坚持脚踏实地，防范过激化地急于求成。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该追求比学赶超，但也应该将实事求是精神贯穿于规划和建设的全过程，将从实际出发作为最根本的原则，将拿准切入点作为最根本的抓手，将珍惜国力民力作为最根本的前提，将赢得百姓口碑作为最根本的约束。因为新农村建设是一个代表着“十一五”期间乃至更长时间段内促进农村经济社会全面发展的纲领性口号，是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。在建设过程中必须既要符合建立节约型社会与和谐社会的要求，又要强调脚踏实地。脚踏实地强调的是一个“实”字，从这个意义上讲，脚踏实地也可以说是新农村建设中必须切实把握的出发点和落脚点。因为中央的大政方针已经确定，关键是要看各地在贯彻落实中怎样研究实招，把工作做到实处。只有坚决防止说大话、空话和似是而非的话，杜绝任何形式的虚招、花招、假招和邪招，塌下心来琢磨切实解决问题的真招、实招、高招和妙招，从群众最不满意、又最容易突破的问题人手，制定具体的、可操作的、又不过于繁琐的措施，让广大农民对新农村建设“看得见”、“摸得着”、“挨得上”，才能“真刀真枪”地真抓实干，并讲究和追求实际效果。如果一哄而上地“大干快上”，“头脑发热”地“大跃进”，那就既不能“一口吃个胖子”，又是在做劳民伤财的傻事了。
推进地方政府行为规范化的有效措施
在新农村建设进程中，地方政府必须尽快实现职能归位，尽心尽力地圆满完成规划组织、财政支 持、技术服务等“分内之事”。为此，政府管理方式必须推进“四个转变”——由直接干预微观经济活动向创造公平竞争的市场环境转变，由统揽一切向主要提供公共产品和公共服务转变，由主要依靠行政手段进行行政管理向主要依靠经济手段和法律手段进行公共管理转变，由对农民的过多管制向为农民提供服务转变。也就是说，要由行政主导型政府转变为公共服务型政府和有限有效政府，力争达到完善政府动态运作机制，使政府的责任意识与服务意识实现有效统一；改善政府静态生存状态，使政府的有限性与有效性实现高度统一；提高政府质量，使法制政府的权威和威望实现全面统一。为了实现这种转变，有关部门除了积极抓好“有一个好的带头人、有一个好的领导班子、有一个好的发展思路、有一个好的创业氛围、有一套好的扶持政策”等“五个一”工程之外，还要采取如下几个关键性措施：
(一)促成管理理念的嬗变。在后农业税时代，各级政府干部尤其是基层政府干部必须确立以市场为取向的价值理念、以创新促发展的改革思维和以公平求效率的行为准则，及时地向以民为本、工作透明、诚实信用、权责一致的方向“转轨变型”。具体讲：首先，要从“重权”变为“重责”。取消农业税以后，基层干部的权利减少了，责任却并没有减少。基层干部只有体察民情、了解民意、集中民智、珍惜民力，重新审视和正确处理自身的权、责、利关系，才能以良好的心态干好本职工作。其次，要从“增财”变为“增收”。过去，我们的一些基层干部一说发展经济，优先考虑的就是要如何增加财政收入，这本无可厚非，但长期延续下来，就使这一思路形成了惯性，各地也相继出现了“烟叶财政”、“瓜菜财政”等所谓的“发展模式”。殊不知，仅仅考虑财政收入的增加是极其偏颇的，因为在现实经济生活中，政府的意愿、目标与农民的意愿、目标往往存在着非一致性。于是，在一些地方，就出现了“政府号召做什么，农民偏偏不去做什么”的悖逆现象。有的基层政府为了达到增加财政收入的目的，甚至不惜采用专政工具来对付群众，最后导致了干群关系的紧张，这是应该引以为戒的。取消农业税后的历史新时期，需要时时处处为民着想的服务型“乡官”。基层干部只有以农民增收为工作的首要出发点，才能满足新形势对基层干部的新要求。再次，要从“管民”变为“助民”。实行联产承包责任制以后，许多乡镇已经习惯于做“催粮派款，刮宫流产”等日常工作，以至于一些乡镇干部除了催缴“公粮”、收取“统筹”、强搞“计生”以外，别的好像什么都不知道做了。由此也衍生了不少权欲很重的“老爷官”，他们习惯于这样管农民，好像这样就有了权威性。其实，农民对这种“管法”很反感。我国已确立市场经济体制十多年，广大农民也已经懂得运用市场机制去发展经济、增加收入，而不再需要干部们的所谓“管教”。取消农业税后的历史新时期，对于基层干部来说，要想农民听你的，就得带领农民致富。乡镇干部只有以服务为天职，真正做到思想上尊重农民，感情上贴近农民，生活上关心农民，主动地从管理者变为服务者，寓管理于服务之中，当好农业市场化、农业产业化的领头人，全力帮助农民奔小康，才会被群众认可为好干部。最后，要从“虚拟”变为“真实”。过去，不少乡镇干部陶醉于“赖好是个官，胜似卖水烟”的虚荣里，迷失在“当干部”的荣誉感中不能自拔，以为只要“吃上皇粮”就“万事大吉”了，可以整天地“混日子”、“混工资”了，很少考虑为百姓做点啥事或解决点啥问题。取消农业税后，这些人也该彻底抛弃一些不切实际的幻想，回到现实中去了。乡镇干部只有努力做学习“三个代表”重要思想的典范，把广大农民群众建设新农村的积极性引导好、保护好、发挥好，善于用说服教育、示范引导、提供服务的方法完善同农民群众的关系，积极寻找解决“三农”问题的“良方”，甚至成为发展市场经济的“弄潮儿”，才能找到适合自己的位置。
(二)严格政策措施的约束。对于新农村建设进程中需要注意的事项，2006年中央一号文件明确提出了“五要五不要”的明确要求，即“要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替”。这实际上已经是在给各级地方政府规范自身行为提供指针，也可以说是先给各级地方政府“敲敲警钟”、“打打预防针”，各级地方政府只要严格执行，就应该不会犯行为欠规范的错误。但遗憾的是，有的地方政府对中央的具体要求置若罔闻，今后很有必要严格按照“五要五不要”的要求考察各级政府行为。同时，为了配合中央有关政策措施的具体落实，各地还可以再出台一些配套的约束性措施，以保障各级政府因地制宜地引领广大人民群众建设社会主义新农村。比如说，要促成各级政府逐步由“人治型”向“法治型”、由“压力型”向“人性化”转变，体现以人为本的思想；逐步淡化“统治型”、“官本位”的色彩，组织好农村公共产品的供应；逐步在打造“信用政府”、“效率政府”、“廉洁政府”上下功夫，树立各级政府在人民群众心目中的高大形象。也就是说，要努力促成各级政府尽快树立包括从管制到服务、从权力行政到服务行政、从政府本位到公民本位等在内的服务行政理念，由全能行政转向有限行政，由管制行政转向服务行政，由权力行政转向民主行政，由人治行政转向法治行政，由经验行政转向科学行政，由免责行政转向责任行政。
(三)凸显法规规范的威力。为了保障新农村建设这一“我国现代化进程中的重大历史任务”的顺利完成，国家还十分有必要专门制定一部《新农村建设法》。在此法规中，明确界定各级政府在新农村建设中的基本职能及其具有的权力、责任和义务，使行政行为本身也要接受法律监督和法律制约，避免地方政府出现“上有政策，下有对策”的行为发生。譬如说，就乡镇政府来说，除了明确其必须完善社会管理职能、经济发展职能、公共服务职能、基层建设职能“四大职能”以外，还要具体规定其各项职能的具体内容和具体规范性做法，让基层干部心知肚明，做到有法可依。同时，严格落实有法必依、违法必究、执法必严的“三必”精神，严厉追究那些胆敢违法乱纪的政府主要领导干部的刑事责任，切实维护法规的权威和尊严。
(四)讲求问责奖惩的严明。根据新农村建设的要求，同时根据各个地区农村的实际状况和发展要求，制订政绩考核指标体系时，可在原有的GDP及其增长率、人均收入及其增长率之外，再增加社会事业发展、环境保护、精神文明建设等指标，并将其具体落实到各级政府，并作为评价各届政府任期内工作业绩的依据，使各级干部的考核尽可能地做到科学、公正、严明。同时，必须旗帜鲜明地落实相关的奖惩制度，一方面使那些实施了规范行为，并已取得明显成效的政府得到大张旗鼓的表彰，另一方面使那些没有实施规范行为，导致广大农民怨声载道的政府得到严厉的惩戒。通过正反两方面的宣传教育，使规范的政府行为逐渐蔚然成风，使不规范的政府行为逐渐得到遏制。
责任编辑：晓 立
关键词：新农村建设；地方政府行为；规范
中图分类号：F320.3
文献标识码：A
文章编号：1003－0751(2007)04－0043-05
在新农村建设进程中地方政府实施规范化行为，是扎实贯彻落实中央政策的需要，是解决市场失灵问题的需要，是规范市场竞争的需要，是规避政府行为负外部性的需要，是防范宏观调控中政府失灵的需要。各级政府只有按照“有所为，有所不为”的原则合理地规范和约束自身行为，才能正确引领广大农民群众顺利推进新农村建设进程。但通过调查我们发现，目前不少地方的政府行为仍然存在许多不规范的地方，还远远没有达到规范化的程度。本文设计并展开相关研究，并力求在某些方面有所突破，可以说是既应新农村建设之急，也能抛砖引玉。
当前个别地方政府行为不规范的具体表现
通过调查我们发现，当前不少地方新农村建设进程中的政府行为存在着不同程度的欠规范现象。概括起来，就是如下的“四浮”、“三位”、“三失”：
(一)四浮。主要表现就是已暴露出“急、偏、虚、冒”等苗头性、倾向性问题。1.急。即有的地方政府对建成新农村的心情很急切，急急忙忙甚至急不可待地采取了一些急功近利的政策措施，结果想急于求成却劳而无功。2.偏。即有的地方政府为早日建成新农村不惜采取一些偏激的政策措施，制定的目标偏高，或导致了一定的行为偏差，结果偏离了正确方向。3.虚。即有的地方政府为贪图虚名，满足自身的虚荣心，竟然采取了一些虚夸或虚报的不妥做法，结果是虚张声势地“雷声大雨点小”。4.冒。即有的地方政府为了在新农村建设中赶快“冒尖”，采取了急躁冒进的轻率做法，不惜冒险，结果是冒充先进。
(二)三位。1.缺位。即本该由政府管理、协调、服务的事情政府没有办，或者办得不够得力，乃至以放权为借口不管不问，当甩手政府。更进一步讲，就是在某些方面有缺欠，没有做到或根本没有想到；在某些领域该“出马”但缺勤了，有些不作为；在某些环节留有缺憾，甚至导致了人民群众的微词。譬如说，对于社会管理、公共服务等许多方面都还没有关心到、关照到。2.越位。即政府干了不少不需要政府干的事，管了相当一部分不该管的、也管不了或管不好的事。更进一步讲，就是在某些方面有时越轨，手伸得太长了；在某些领域有时越界，甚至拿审批作为“挡箭牌”；在某些环节有时越权，过高地估计了政府职能。比如说，订单农业本该由农民与对方签订合同，而有些地方政府却包办代替了广大农民群众。3.错位。即本该由市场承担的职能、企业自主决定的事情或社会中介组织管理的职能，政府采用行政手段直接干预，甚至“乐此不疲”。更进一步讲，就是在某些方面错乱了，想赶快出成绩匆忙决策而出错；在某些领域产生了错觉，接着采取了一些不妥的做法；在某些环节错待了农民，使农民丧失了对政府的信任。比如说，有些不该政府做的事而政府却在做，政府本应当裁判员，现在是既当裁判员又当运动员。
(三)三失。1.失范。即规范不得力、不存在或者彼此相互矛盾，以及人们对现存的规范缺乏广泛的认同，从而使规范丧失了控制人们行为的权威和效力。再具体一些讲，就是有些地方政府行为有时失常，让广大农民群众难以接受；有时失策，让广大农民群众跟着倒霉；有时失措，让广大农民群众“摸不着头脑”。2.失调。即主次关系颠倒，丧失了应有的合理结构。再具体一些讲，就是有些地方政府行为失灵了，因为广大农民群众自觉或不自觉地吃过听从的亏；有些地方政府行为失信了，因为广大农民群众觉得纯粹是在说空话、说大话；有些地方政府行为失实了，因为广大农民群众觉得实在是太离谱了。3.失衡。即失去了应有的平衡状态，产生了许多经济和社会问题。再具体一些讲，就是有些地方政府行为显得太过激、太超前，有些失当之处；有些地方政府行为太脱离实际、太脱离群众，有些失误之处；有些地方政府行为太激进、太花哨，有些失算之处。造成地方政府行为不规范的主要原因
(一)政绩和利益的驱动。许多地方政府的主要领导为了在较短的时间内取得更大的政绩，并以此作为其晋升的阶梯，不愿意走稳妥的路子，而是满脑子都是要走在他人前列，甚至不顾当地的自然条件、经济状况和广大农民群众的意愿，一厢情愿、异想天开地闭门造车、想当然，要走捷径、要大跨步，目空一切地所谓向前赶超，只盲目地考虑制定宏伟的蓝图和求取乐观的绩效，而很少考虑政府自身的行为是否规范、是否合理，更不考虑或很少考虑其所出台的政府行为老百姓能否心甘情愿地跟从，以及实施后会不会有副作用或造成不良后果。
(二)传统计划经济管理模式的惯性。在计划经济时期，政府习惯于把广大农民作为听命于己的草民，习惯于通过发号施令和行政审批等行政手段管理农民。现在不少地方政府部门还对这种做法抱残守缺，不愿意按照市场经济规律转型，仍然像以前“行政主宰一切”那样行事。
(三)法规约束的欠缺。社会主义新农村建设涉及面之广达到了社会的方方面面，绝对是一项宏伟的系统工程。要圆满完成这一历史性使命，客观需要健全规范政府行为的行政法规。到目前为止，我国虽然已经出台并实施有《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法规可参照执行，但所有这些法律法规均显得有些牵强，既不系统也不具体，更缺乏可操作性。
(四)政绩考核制度的缺憾。有些地方政府行为之所以出现“机会主义”倾向，关键问题还在于我们长期以来对干部的考核任用机制是“唯GDP论”，而忽视社会、环境、生态等其他方面的考察，从而也会给地方政府以误导。而且，有的地方即使政绩考核制度制定得比较完善，但在具体执行过程中，也往往是只注重奖优，而很少或不愿罚劣。对于一些荒唐且导致严重不良后果的政府非规范行为，常常是用“好心办坏事”来搪塞，大事化小，小事化了，根本难以起到鞭策、惩戒作用。
新农村建设中地方政府行为的规范取向
新农村建设进程中地方政府要实现行为规范化，应该力争做到如下的“六应六防范”：
(一)应自觉地变“领导”为“引导”，防范“弄权 化”地争当“主角”。在新农村建设过程中，各级政府虽然处于主导地位，但也应该认清自身应处的位置，并进行明确的职责界定，自觉地变“领导”为“引导”。因为从“领导”到“引导”，虽然只有一字之差，但包含的主被动关系却大不相同：“领导”虽然也有“引导”之意，但多数时候是以“官”为主，是自上而下的行政行为，农民一般缺乏自主性；而“引导”正好相反，更多的是以“民”为主，农民一般具有自主性。我国新农村建设的真正主体应该是广大农民，他们对富裕、文明、和谐生活方式的强烈向往是开展新农村建设强大的源动力，新农村建设的“主角”应该由他们去“唱”。政府只有甘当“配角”，采取“引导”的方式和亲民化的做法，充分尊重广大农民的主动权，才能得到广大农民发自内心的拥护和自下而上的响应，才能调动和激发广大农民建设好家乡的积极性和创造美好家园的首创精神，才能实现“美声大合唱”。如果政府不放下“官架”，什么都要群众全听政府的“调遣”，那就“主角”、“配角”混淆不分了。
(二)应正确地了解“求新”之道，防范极端化地“推陈出新”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该引导广大农民走出具有地方特色的创新发展之路，但并不要求什么都应该是“全新”的，也不能将“求新”作为“必有之义”，更不能立即开始“拆旧换新”。因为在新农村建设过程中不仅不能将原有基础“推倒重来”，而且还应该以原有基础作为新农村建设的“本钱”。各级政府只有充分考虑当地的实际，做到因地制宜地创新，才算是“求新”求到了“正道”上。拿“新房舍”建设来讲，就要区分情况，差别对待：如果当地已经进行过村庄规划和房舍更新，就没有必要再“求新”了；如果当地还没有进行过村庄规划，而且当地经济状况也比较好，在充分尊重民意的前提下，可有规划，有建设；如果当地经济条件很差，可先规划，缓建设，大可不必“毕其功于一役”。如果不切实际地“吐故纳新”，让群众有了“被逼上梁山”的逆反心理，那就大错特错了。
(三)应扎实地摸清“底牌”，防范贪图化地好大喜功。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该谋求“大发展”，但也应该建立在对可用的建设资源了如指掌，对规划周期内可以达到的预期建设目标心知肚明的基础之上，力促可用建设资源和预期建设目标的有效对接。因为新农村建设是“站在新的起点上”，各级政府只有正视当地新农村建设的现实背景，才能合情合理地制定出“十一五”乃至更长一段时间内新农村建设的具体量化指标，即树好“靶子”，继而再有针对性地合理整合和配置资源，进一步优化建设格局。绝对不能单纯地认为新农村建设需要“做大文章”，接着就“大手大脚”地搞“大手笔”。新农村建设固然应该“浓墨重抹”，但也不能毫无根据地“胡涂乱抹”，更不能做“无米之炊”式的自欺欺人之举。只有真正明白“目标切近者成”和“目标虚幻者败”的道理，通过全盘掌握和精准筹划，不断地促成“新起点”与“新终点”的良性互动，才能使新农村建设“水到渠成”。如果贪功心切，不顾一切地盲目攀比，东施效颦地盲目效仿，急躁冒进地沉醉于华而不实的“形象工程”或“政绩工程”，那就走入误区了。
(四)应精心地搞好科学规划，防范盲目化地“闭门造车”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该大有作为，但也应该将坚持科学规划作为基本原则，在科学规划先行前提下有的放矢地推进新农村建设，才会无后顾之忧。因为规划是行动的纲领，科学的规划对于优化建设布局和资源配置至关重要，科学规划既是建设好新农村的最基本前提，又是正确指导新农村建设的中心环节。只有本着“长远不落后、眼前要领先”的原则，科学地确立社会主义新农村建设的近景规划、远景规划及其主要内容、工作目标和验收标准，才能统筹安排各项建设任务，有计划有步骤有重点地逐步推进新农村建设。但在制定规划的过程中，各级政府不再受计划经济时期传统思维定式的影响，走出“我说了算”的“政令惯性”，保障规划的科学性、民主性和可行性，则绝非易事。要坚持和搞好科学规划，各级政府就要自觉地建立健全民主协商机制，主动地“和群众打成一片”，倾听群众呼声，准确把握建设取向，使规划目标既符合民意，又符合发展大局，既有一定高度，又不是高不可攀。如果不尊重民情民意，忘乎所以地“想当然”，甚至以新农村建设为名加重农民负担，那就很可能会遭致“农民不买账”、欲速则不达了。
(五)应积极地做好扶持和服务工作，防范冲动化地越俎代庖。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该搞好宣传发动等工作，但也应该将加大扶持作为搞好新农村建设的得力保障，将强化服务作为搞好新农村建设的具体要求，自觉地、积极地、主动地做好相关工作。因为扶持和服务都是搞好新农村建设的重要手段，各级政府只有加大对新农村建设大业的扶持和服务力度，才能保证达到预期的进度和实效。但无论是扶持也好，还是服务也好，都只能是“助民”，而不能以扶持和服务为借口相要挟。各级政府只有明晰自身在新农村建设中的分工定位，乐于当好宣传员和服务员，做实舆论引导、政策支持、典型示范、信息服务等细致工作，才能为新农村建设“铺好路”、“搭好桥”、“保好驾”、“护好航”。如果错误地认为“什么都能去为”，政府行为“走样”了，去“包打天下”了，那就明显地本末倒置了。
(六)应坚持脚踏实地，防范过激化地急于求成。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该追求比学赶超，但也应该将实事求是精神贯穿于规划和建设的全过程，将从实际出发作为最根本的原则，将拿准切入点作为最根本的抓手，将珍惜国力民力作为最根本的前提，将赢得百姓口碑作为最根本的约束。因为新农村建设是一个代表着“十一五”期间乃至更长时间段内促进农村经济社会全面发展的纲领性口号，是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。在建设过程中必须既要符合建立节约型社会与和谐社会的要求，又要强调脚踏实地。脚踏实地强调的是一个“实”字，从这个意义上讲，脚踏实地也可以说是新农村建设中必须切实把握的出发点和落脚点。因为中央的大政方针已经确定，关键是要看各地在贯彻落实中怎样研究实招，把工作做到实处。只有坚决防止说大话、空话和似是而非的话，杜绝任何形式的虚招、花招、假招和邪招，塌下心来琢磨切实解决问题的真招、实招、高招和妙招，从群众最不满意、又最容易突破的问题人手，制定具体的、可操作的、又不过于繁琐的措施，让广大农民对新农村建设“看得见”、“摸得着”、“挨得上”，才能“真刀真枪”地真抓实干，并讲究和追求实际效果。如果一哄而上地“大干快上”，“头脑发热”地“大跃进”，那就既不能“一口吃个胖子”，又是在做劳民伤财的傻事了。
推进地方政府行为规范化的有效措施
在新农村建设进程中，地方政府必须尽快实现职能归位，尽心尽力地圆满完成规划组织、财政支 持、技术服务等“分内之事”。为此，政府管理方式必须推进“四个转变”——由直接干预微观经济活动向创造公平竞争的市场环境转变，由统揽一切向主要提供公共产品和公共服务转变，由主要依靠行政手段进行行政管理向主要依靠经济手段和法律手段进行公共管理转变，由对农民的过多管制向为农民提供服务转变。也就是说，要由行政主导型政府转变为公共服务型政府和有限有效政府，力争达到完善政府动态运作机制，使政府的责任意识与服务意识实现有效统一；改善政府静态生存状态，使政府的有限性与有效性实现高度统一；提高政府质量，使法制政府的权威和威望实现全面统一。为了实现这种转变，有关部门除了积极抓好“有一个好的带头人、有一个好的领导班子、有一个好的发展思路、有一个好的创业氛围、有一套好的扶持政策”等“五个一”工程之外，还要采取如下几个关键性措施：
(一)促成管理理念的嬗变。在后农业税时代，各级政府干部尤其是基层政府干部必须确立以市场为取向的价值理念、以创新促发展的改革思维和以公平求效率的行为准则，及时地向以民为本、工作透明、诚实信用、权责一致的方向“转轨变型”。具体讲：首先，要从“重权”变为“重责”。取消农业税以后，基层干部的权利减少了，责任却并没有减少。基层干部只有体察民情、了解民意、集中民智、珍惜民力，重新审视和正确处理自身的权、责、利关系，才能以良好的心态干好本职工作。其次，要从“增财”变为“增收”。过去，我们的一些基层干部一说发展经济，优先考虑的就是要如何增加财政收入，这本无可厚非，但长期延续下来，就使这一思路形成了惯性，各地也相继出现了“烟叶财政”、“瓜菜财政”等所谓的“发展模式”。殊不知，仅仅考虑财政收入的增加是极其偏颇的，因为在现实经济生活中，政府的意愿、目标与农民的意愿、目标往往存在着非一致性。于是，在一些地方，就出现了“政府号召做什么，农民偏偏不去做什么”的悖逆现象。有的基层政府为了达到增加财政收入的目的，甚至不惜采用专政工具来对付群众，最后导致了干群关系的紧张，这是应该引以为戒的。取消农业税后的历史新时期，需要时时处处为民着想的服务型“乡官”。基层干部只有以农民增收为工作的首要出发点，才能满足新形势对基层干部的新要求。再次，要从“管民”变为“助民”。实行联产承包责任制以后，许多乡镇已经习惯于做“催粮派款，刮宫流产”等日常工作，以至于一些乡镇干部除了催缴“公粮”、收取“统筹”、强搞“计生”以外，别的好像什么都不知道做了。由此也衍生了不少权欲很重的“老爷官”，他们习惯于这样管农民，好像这样就有了权威性。其实，农民对这种“管法”很反感。我国已确立市场经济体制十多年，广大农民也已经懂得运用市场机制去发展经济、增加收入，而不再需要干部们的所谓“管教”。取消农业税后的历史新时期，对于基层干部来说，要想农民听你的，就得带领农民致富。乡镇干部只有以服务为天职，真正做到思想上尊重农民，感情上贴近农民，生活上关心农民，主动地从管理者变为服务者，寓管理于服务之中，当好农业市场化、农业产业化的领头人，全力帮助农民奔小康，才会被群众认可为好干部。最后，要从“虚拟”变为“真实”。过去，不少乡镇干部陶醉于“赖好是个官，胜似卖水烟”的虚荣里，迷失在“当干部”的荣誉感中不能自拔，以为只要“吃上皇粮”就“万事大吉”了，可以整天地“混日子”、“混工资”了，很少考虑为百姓做点啥事或解决点啥问题。取消农业税后，这些人也该彻底抛弃一些不切实际的幻想，回到现实中去了。乡镇干部只有努力做学习“三个代表”重要思想的典范，把广大农民群众建设新农村的积极性引导好、保护好、发挥好，善于用说服教育、示范引导、提供服务的方法完善同农民群众的关系，积极寻找解决“三农”问题的“良方”，甚至成为发展市场经济的“弄潮儿”，才能找到适合自己的位置。
(二)严格政策措施的约束。对于新农村建设进程中需要注意的事项，2006年中央一号文件明确提出了“五要五不要”的明确要求，即“要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替”。这实际上已经是在给各级地方政府规范自身行为提供指针，也可以说是先给各级地方政府“敲敲警钟”、“打打预防针”，各级地方政府只要严格执行，就应该不会犯行为欠规范的错误。但遗憾的是，有的地方政府对中央的具体要求置若罔闻，今后很有必要严格按照“五要五不要”的要求考察各级政府行为。同时，为了配合中央有关政策措施的具体落实，各地还可以再出台一些配套的约束性措施，以保障各级政府因地制宜地引领广大人民群众建设社会主义新农村。比如说，要促成各级政府逐步由“人治型”向“法治型”、由“压力型”向“人性化”转变，体现以人为本的思想；逐步淡化“统治型”、“官本位”的色彩，组织好农村公共产品的供应；逐步在打造“信用政府”、“效率政府”、“廉洁政府”上下功夫，树立各级政府在人民群众心目中的高大形象。也就是说，要努力促成各级政府尽快树立包括从管制到服务、从权力行政到服务行政、从政府本位到公民本位等在内的服务行政理念，由全能行政转向有限行政，由管制行政转向服务行政，由权力行政转向民主行政，由人治行政转向法治行政，由经验行政转向科学行政，由免责行政转向责任行政。
(三)凸显法规规范的威力。为了保障新农村建设这一“我国现代化进程中的重大历史任务”的顺利完成，国家还十分有必要专门制定一部《新农村建设法》。在此法规中，明确界定各级政府在新农村建设中的基本职能及其具有的权力、责任和义务，使行政行为本身也要接受法律监督和法律制约，避免地方政府出现“上有政策，下有对策”的行为发生。譬如说，就乡镇政府来说，除了明确其必须完善社会管理职能、经济发展职能、公共服务职能、基层建设职能“四大职能”以外，还要具体规定其各项职能的具体内容和具体规范性做法，让基层干部心知肚明，做到有法可依。同时，严格落实有法必依、违法必究、执法必严的“三必”精神，严厉追究那些胆敢违法乱纪的政府主要领导干部的刑事责任，切实维护法规的权威和尊严。
(四)讲求问责奖惩的严明。根据新农村建设的要求，同时根据各个地区农村的实际状况和发展要求，制订政绩考核指标体系时，可在原有的GDP及其增长率、人均收入及其增长率之外，再增加社会事业发展、环境保护、精神文明建设等指标，并将其具体落实到各级政府，并作为评价各届政府任期内工作业绩的依据，使各级干部的考核尽可能地做到科学、公正、严明。同时，必须旗帜鲜明地落实相关的奖惩制度，一方面使那些实施了规范行为，并已取得明显成效的政府得到大张旗鼓的表彰，另一方面使那些没有实施规范行为，导致广大农民怨声载道的政府得到严厉的惩戒。通过正反两方面的宣传教育，使规范的政府行为逐渐蔚然成风，使不规范的政府行为逐渐得到遏制。
责任编辑：晓 立