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摘要行政法上的司法审查的强度反映了人民法院对行政机关实施监督制约的力度和程度。在美国,行政诉讼中的司法审查涉及行政权和司法权的关系,因而建立在事实问题、法律问题及混合问题基础上的司法审查标准各不相同。我国与美国相比,行政诉讼中区分事实问题和法律问题及其司法审查标准方面还不太完善。本文通过介绍和借鉴美国司法审查强度来达到对我国原有的审查标准的改进,以期对我国的行政诉讼制度的完善有所帮助。
关键词行政诉讼 审查强度 审查标准
中图分类号:D923.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-112-02
一、司法审查强度的内涵
司法审查标准,是我国学者常用的一个行政法学上的概念,在美国则往往称之为司法审查强度,英文即是intensivenessofreview一词,它揭示的是法院对行政行为的审查能够或达到何种深度和强度。王名扬教授在《美国行政法》中对美国司法审查强度的概括是:“法院受理当事人的申诉以后,究竟能在多大程度上对受攻击的行政行为进行审查,称为司法审查范围……这里所谓范围主要是指问题的深度,即法院在多大的纵深程度以内对问题进行审查。法院可以对一个问题进行深入的细致的审查,也可以进行肤浅的审查,不作深入研究。司法审查的范围主要是指司法审查的程度,即司法审查的纵深范围。”①就其本质而言,行政诉讼审查强度涉及的是行政权与司法权的关系及其权限分配。
二、影响美国司法审查强度的背景因素
(一)美国的法律传统对事实问题和法律问题的区分的影响
美国司法审查强度理论建立的前提条件就是对法律问题和事实问题的区分。这种区分来源于古老的陪审团制,陪审团决定事实问题,②法官决定具体的法律适用,因为陪审团的组成人员是有生活常识的理性人,他们对事实问题的判断比法官更准确,而法官是法律专家,自然在法律问题上最具权威。这是对司法民主原则的充分体现。将其适用于行政诉讼中,主要是考虑到行政机关和法院的分工。显而易见,行政官员是事实问题的专家,对专业性和技术性的问题比较有经验,而法官则是法律问题的专家,在法律问题方面法官比行政官员更有发言权。
(二)权力制衡理念的影响
美国是三权分立的国家,权力制衡的目的归根到底是为了防止专权。众所周知,对行政机关行为的司法审查体现的是法院对行政机关的监督,那么司法审查强度体现的则是法院对行政机关监督的限度。而限度恰是通过分享某一项决定权来实现的。美国法院在对行政机关的行为进行司法审查时,既不会对行政权过分干预,也不会对其坐视不管,所以美国对不同问题的审查力度各不相同。
(三)美国当事人主义审判模式的影响
当事人主义是美国的审判模式,诉讼程序的启动和进行是由当事人发起和操纵的,证据的提出和调查也由当事人负责,基本上法院是无权干涉当事人调查证据的活动的。美国的法院一般不会自己去深挖客观真实,案件论断的基础主要是双方当事人提供的证据。在某种程度上,美国的当事人主义审判模式阻止了法院进行深入的审查。③
三、美国法院对行政机关法律问题的审查强度
在对待法律问题上,美国法院存在三种不同的审查强度态度:独立审查、弱尊重态度和强尊重态度。④传统上认为,对法律问题法院应完全或独立地进行审查,主要根据是1946年联邦行政程序法第706节第1款的规定:“对当事人提出的主张,在判决所必要的范围内,审查法院应决定全部有关的法律问题,解释宪法和法律条文的规定,并且决定机关行为的词句所表示的意义或适用”。弱尊重的态度与独立审查不同,它要求法院根据具体情况给予行政机关的法律解释一定的、部分的尊重。⑤在1984年,最高法院对谢弗朗案的判决则确立了强尊重的审查态度。但是“谢弗朗案并没有真正改变美国在法律问题上的主流态度,在法院独立判断法律问题下辅之以弱尊重仍是美国法院采取的主要审查标准”。⑥
四、美国法院对行政机关事实问题的审查强度
在对待事实问题上,美国法院主要有三个审查标准:重新审理标准;实质性证据标准;专横、任性和滥用自由裁量权标准。
第一,重新审理标准是审查强度最大最广的一种标准,即审查的法院丝毫不考虑行政机关的决定,由法院独立地就事实问题作出裁定。也就是说对于行政机关的决定,审查法院并不会采取尊重态度,最终由法院决定所有的事实问题,对于行政机关先前作出过的决定几乎可以忽略不计。
第二,实质性证据标准是一种有限的司法审查标准,只要求行政机关对事实认定有合理的证据支持,并不强求行政机关对证据的判断一定是正确的。但这种合理性审查必须满足两个条件:第一,法院的审查需基于全部行政记录中的证据来认定,不能单独依据一方的证据,尤其是行政机关一方的证据;第二,法院还必须审查行政机关运用记录中的证据和法律说明行政决定的理由是否合理,是否合逻辑。一言以蔽之,如果一个理性的人能得出如同行政机关相同的结论,法院就不能推翻行政决定。⑦
第三,专横、任性和滥用自由裁量权标准。专横、任性和滥用自由裁量权标准,适用于依非正式裁决程序作出的决定以及行政机关行使自由裁量权的决定,法律没有规定必须制作记录,审查的记录由法院决定。适用这一标准的法院着重审查行政行为是否专横、任性或滥用行政自由裁量权。滥用自由裁量权的表现,法院和学术界认为主要有:(1)行使权力时有不正当的考虑;(2)忽视相关因素;(3)行政决定中存在明显的错误;(4)不遵守自己的先例和诺言;(5)显失公正的严厉制裁和(6)不合理的迟延等等。⑧这是一个剩余性的标准,在法院不能适用其他标准的情况下才会考虑这一标准的适用。
五、美国法院对行政机关混合问题的审查强度
混合问题是指确定该案件中有哪些法律问题而本案中的具体事实对法律问题将产生什么影响,在对待混和问题上,美国法院没有统一的标准可循。但在联邦一级,主要按事实认定的标准审查混和问题的格雷诉鲍威尔原则⑨多次被运用。格雷诉鲍威尔原则的核心是审查法律适用问题时应按照合理性质标准,换句话说,只要行政机关的决定是合理的,不是出于专横、任性、滥用自由裁量权而作出,那么不论法院是否同意行政机关的决定都必须无条件接受。
六、美国的司法审查强度对当下中国的启示
(一)关于法律问题审查标准的借鉴
根据《联邦行政程序法》和司法实践,美国法院对法律问题的审查主要是审查其“正确性”,即审查行政机构对法律是否理解正确、解释正确、适用正确;然而美国司法审查的标准并不是机械的,而是根据行政案件的具体情况,灵活地确立与适用审查标准的正确性与合理性。我国对于法律问题,除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外,法院应进行完全审查,审查行政机关是否越权、是否违反程序、适用法律法规是否正确等问题。对于涉及公共政策的选择、技术性法规的解释等问题,只要行政机关的判断在法律规定的范围之内,法院应给予相应的尊重,不得以司法权代替行政权随意否定行政机关享有的自由裁量权。⑩否则,司法权将有越位之嫌。
(二)关于事实问题审查标准的借鉴
我国司法实践对行政行为的事实问题审查采用的是全面、严格的审查标准。这从我国的相关法条规定就可见一斑,《行政诉讼法》第34条规定:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”《行政诉讼法》第54条规定了法院需要审查具体行政行为的证据是否确凿。可见我国的这种完全审查标准的职权主义味道相当浓厚,促使法官在行政机关的判断之外进行独立的事实认定。表面上貌似保证了案件更高层次的公正性,然而它不仅忽视了行政机关在专业上的优势,而且使法院重复行使了行政机关的职能,造成法院的角色错位,更导致大量社会资源、司法资源的浪费。所以,鉴于全面性审查在我国有一定的现实性原因,我们目前还不能“一刀切”完全废除它,但在某些领域,如行政处罚领域,已经在听证制度下建立了行政笔录制度、说明理由制度,因而,在这些领域中,完全可以借鉴美国的“实质性证据标准”,对行政机关的事实认定进行有限度地审查。另外,对于一些专业性和技术性程度较高的领域,对行政机关的事实裁定也可以引入实质性证据标准,因为在这些领域,行政官员是专家而法官则成了外行,法官不能随意地用自己的结论来替代行政官员的结论,否则会削弱其判决的说服力与正确性。
(三)关于混合问题审查标准的借鉴
我们都知道,法律适用是行政机关做出具体行政行为的过程中不可或缺的步骤。法律适用过程包含着行政机关的裁量过程。而行政自由裁量权极易扩张和被滥用,并给相对人的合法权益造成侵害。仅仅适用对其进行合法性审查,显然无法满足对行政权的有效控制和规范。我国长期以来只重视对行政行为的合法性审查标准,淡化或忽视合理性审查标准。因此,笔者认为,针对我国行政行为司法审查标准存在的上述问题,我国应借鉴美国司法审查标准有益经验,引入合理性审查标准。在我国引入合理性审查标准的另外一个原因是因为现代行政已经由消极行政发展到积极行政并在社会生活中占主导地位,行政必须使人民相信其在行政活动中合理考虑了他所追求的公共利益和他所干预的私人利益之间的平衡。引入合理性审查标准是现代行政的基本要求之一。
法院的具体做法是:首先,对法律适用进行合法性审查。如果行政机关的法律适用是违法的,那么法院可以直接撤销具体行政行为。如果满足合法性条件,则进入下一阶段。其次,考虑是否要对行政机关的裁量予以尊重,即只要裁量合理,就应该维持行政机关的决定。这里我们有必要参考美国的做法。美国在这一问题上设定的标准是不明确的,法院拥有很大的裁量权,但还是存在一些参考因素。结合中国的国情,笔者认为,可以在一些案件中,给予行政机关的裁量一定程度的尊重,即引入合理性审查标准。具体而言,法院对行政裁量可以从两个方面进行审查:一方面,审查行政机关是否滥用裁量权,包括是否符合法律目的,是否考虑了不相关因素或未考虑相关因素,是否存在裁量怠慢。另一方面,审查行政裁量的结果是否合理,例如在行政处罚案件中,要审查处罚的种类和幅度是否与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当,同时要审查本案或同类案件中各被处罚人所受处罚是否相当,如果处罚畸轻畸重,则可认定为不合理。当然对自由裁量权的合理性审查应有限度。笔者赞同一位西方学者所言,司法审查并不追求理性的或完美的行政决定,其功能仅仅在于确保行政决定最低限度的公正合理性。
总之,作为行政权与司法权之间关系的调节阀,司法审查标准过于宽松或严格都不可取:若法院一味尊重行政机关的结论,则审查难免流于形式;反之,若法院对每个问题都重新进行审查判断,无疑又会牺牲行政机关的优势。在我们身处的行政国时代,面对极易越轨却又不可或缺的广泛而强大的行政权,司法审查所采用的标准应当是宽严适度的,以期既能实现对行政权的有效控制,又能为行政权的运作留下必要的空间。
注释:
①⑨王名扬.美国行政法.北京:中国法制出版社.1995年版.第673-674页,第714-715页.
②③钱蓓蓓.美国行政法上的司法审查强度问题研究.中国政法大学硕士论文.2008年.第7-8页.
④⑥杨伟东.行政行为司法审查强度研究—行政审判权纵向范围分析.中国政法大学博士学位论文,中国政法大学研究生院.2001年3月26日.第41页,第55页.
⑤刘东刚.WTO与司法审查的变革.中国政法大学硕士学位论文,中国政法大学研究生院.2005年4月.第6页.
⑦薛刚凌.外国及港澳台行政诉讼制度.北京大学出版社.2006年版.第217页.
⑧王名扬.美国行政法(下).中国法制出版社.1995年版.第687-689页.
⑩王学栋,张定安.完善我国行政行为司法审查标准的思考.中国行政管理.2003(7).第45页.
参考文献:
[1]杨伟东.行政行为司法审查强度研究—行政审判权纵向范围分析.中国人民大学出版社.2003年版.
[2]王振清,吉罗洪.行政诉讼前沿实务问题研究.中国方正出版社.2004年版.
[3]刘东亮,丁学栋.我国行政行为司法审查标准值理性选择.法商研究.2000(2).
关键词行政诉讼 审查强度 审查标准
中图分类号:D923.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-112-02
一、司法审查强度的内涵
司法审查标准,是我国学者常用的一个行政法学上的概念,在美国则往往称之为司法审查强度,英文即是intensivenessofreview一词,它揭示的是法院对行政行为的审查能够或达到何种深度和强度。王名扬教授在《美国行政法》中对美国司法审查强度的概括是:“法院受理当事人的申诉以后,究竟能在多大程度上对受攻击的行政行为进行审查,称为司法审查范围……这里所谓范围主要是指问题的深度,即法院在多大的纵深程度以内对问题进行审查。法院可以对一个问题进行深入的细致的审查,也可以进行肤浅的审查,不作深入研究。司法审查的范围主要是指司法审查的程度,即司法审查的纵深范围。”①就其本质而言,行政诉讼审查强度涉及的是行政权与司法权的关系及其权限分配。
二、影响美国司法审查强度的背景因素
(一)美国的法律传统对事实问题和法律问题的区分的影响
美国司法审查强度理论建立的前提条件就是对法律问题和事实问题的区分。这种区分来源于古老的陪审团制,陪审团决定事实问题,②法官决定具体的法律适用,因为陪审团的组成人员是有生活常识的理性人,他们对事实问题的判断比法官更准确,而法官是法律专家,自然在法律问题上最具权威。这是对司法民主原则的充分体现。将其适用于行政诉讼中,主要是考虑到行政机关和法院的分工。显而易见,行政官员是事实问题的专家,对专业性和技术性的问题比较有经验,而法官则是法律问题的专家,在法律问题方面法官比行政官员更有发言权。
(二)权力制衡理念的影响
美国是三权分立的国家,权力制衡的目的归根到底是为了防止专权。众所周知,对行政机关行为的司法审查体现的是法院对行政机关的监督,那么司法审查强度体现的则是法院对行政机关监督的限度。而限度恰是通过分享某一项决定权来实现的。美国法院在对行政机关的行为进行司法审查时,既不会对行政权过分干预,也不会对其坐视不管,所以美国对不同问题的审查力度各不相同。
(三)美国当事人主义审判模式的影响
当事人主义是美国的审判模式,诉讼程序的启动和进行是由当事人发起和操纵的,证据的提出和调查也由当事人负责,基本上法院是无权干涉当事人调查证据的活动的。美国的法院一般不会自己去深挖客观真实,案件论断的基础主要是双方当事人提供的证据。在某种程度上,美国的当事人主义审判模式阻止了法院进行深入的审查。③
三、美国法院对行政机关法律问题的审查强度
在对待法律问题上,美国法院存在三种不同的审查强度态度:独立审查、弱尊重态度和强尊重态度。④传统上认为,对法律问题法院应完全或独立地进行审查,主要根据是1946年联邦行政程序法第706节第1款的规定:“对当事人提出的主张,在判决所必要的范围内,审查法院应决定全部有关的法律问题,解释宪法和法律条文的规定,并且决定机关行为的词句所表示的意义或适用”。弱尊重的态度与独立审查不同,它要求法院根据具体情况给予行政机关的法律解释一定的、部分的尊重。⑤在1984年,最高法院对谢弗朗案的判决则确立了强尊重的审查态度。但是“谢弗朗案并没有真正改变美国在法律问题上的主流态度,在法院独立判断法律问题下辅之以弱尊重仍是美国法院采取的主要审查标准”。⑥
四、美国法院对行政机关事实问题的审查强度
在对待事实问题上,美国法院主要有三个审查标准:重新审理标准;实质性证据标准;专横、任性和滥用自由裁量权标准。
第一,重新审理标准是审查强度最大最广的一种标准,即审查的法院丝毫不考虑行政机关的决定,由法院独立地就事实问题作出裁定。也就是说对于行政机关的决定,审查法院并不会采取尊重态度,最终由法院决定所有的事实问题,对于行政机关先前作出过的决定几乎可以忽略不计。
第二,实质性证据标准是一种有限的司法审查标准,只要求行政机关对事实认定有合理的证据支持,并不强求行政机关对证据的判断一定是正确的。但这种合理性审查必须满足两个条件:第一,法院的审查需基于全部行政记录中的证据来认定,不能单独依据一方的证据,尤其是行政机关一方的证据;第二,法院还必须审查行政机关运用记录中的证据和法律说明行政决定的理由是否合理,是否合逻辑。一言以蔽之,如果一个理性的人能得出如同行政机关相同的结论,法院就不能推翻行政决定。⑦
第三,专横、任性和滥用自由裁量权标准。专横、任性和滥用自由裁量权标准,适用于依非正式裁决程序作出的决定以及行政机关行使自由裁量权的决定,法律没有规定必须制作记录,审查的记录由法院决定。适用这一标准的法院着重审查行政行为是否专横、任性或滥用行政自由裁量权。滥用自由裁量权的表现,法院和学术界认为主要有:(1)行使权力时有不正当的考虑;(2)忽视相关因素;(3)行政决定中存在明显的错误;(4)不遵守自己的先例和诺言;(5)显失公正的严厉制裁和(6)不合理的迟延等等。⑧这是一个剩余性的标准,在法院不能适用其他标准的情况下才会考虑这一标准的适用。
五、美国法院对行政机关混合问题的审查强度
混合问题是指确定该案件中有哪些法律问题而本案中的具体事实对法律问题将产生什么影响,在对待混和问题上,美国法院没有统一的标准可循。但在联邦一级,主要按事实认定的标准审查混和问题的格雷诉鲍威尔原则⑨多次被运用。格雷诉鲍威尔原则的核心是审查法律适用问题时应按照合理性质标准,换句话说,只要行政机关的决定是合理的,不是出于专横、任性、滥用自由裁量权而作出,那么不论法院是否同意行政机关的决定都必须无条件接受。
六、美国的司法审查强度对当下中国的启示
(一)关于法律问题审查标准的借鉴
根据《联邦行政程序法》和司法实践,美国法院对法律问题的审查主要是审查其“正确性”,即审查行政机构对法律是否理解正确、解释正确、适用正确;然而美国司法审查的标准并不是机械的,而是根据行政案件的具体情况,灵活地确立与适用审查标准的正确性与合理性。我国对于法律问题,除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外,法院应进行完全审查,审查行政机关是否越权、是否违反程序、适用法律法规是否正确等问题。对于涉及公共政策的选择、技术性法规的解释等问题,只要行政机关的判断在法律规定的范围之内,法院应给予相应的尊重,不得以司法权代替行政权随意否定行政机关享有的自由裁量权。⑩否则,司法权将有越位之嫌。
(二)关于事实问题审查标准的借鉴
我国司法实践对行政行为的事实问题审查采用的是全面、严格的审查标准。这从我国的相关法条规定就可见一斑,《行政诉讼法》第34条规定:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”《行政诉讼法》第54条规定了法院需要审查具体行政行为的证据是否确凿。可见我国的这种完全审查标准的职权主义味道相当浓厚,促使法官在行政机关的判断之外进行独立的事实认定。表面上貌似保证了案件更高层次的公正性,然而它不仅忽视了行政机关在专业上的优势,而且使法院重复行使了行政机关的职能,造成法院的角色错位,更导致大量社会资源、司法资源的浪费。所以,鉴于全面性审查在我国有一定的现实性原因,我们目前还不能“一刀切”完全废除它,但在某些领域,如行政处罚领域,已经在听证制度下建立了行政笔录制度、说明理由制度,因而,在这些领域中,完全可以借鉴美国的“实质性证据标准”,对行政机关的事实认定进行有限度地审查。另外,对于一些专业性和技术性程度较高的领域,对行政机关的事实裁定也可以引入实质性证据标准,因为在这些领域,行政官员是专家而法官则成了外行,法官不能随意地用自己的结论来替代行政官员的结论,否则会削弱其判决的说服力与正确性。
(三)关于混合问题审查标准的借鉴
我们都知道,法律适用是行政机关做出具体行政行为的过程中不可或缺的步骤。法律适用过程包含着行政机关的裁量过程。而行政自由裁量权极易扩张和被滥用,并给相对人的合法权益造成侵害。仅仅适用对其进行合法性审查,显然无法满足对行政权的有效控制和规范。我国长期以来只重视对行政行为的合法性审查标准,淡化或忽视合理性审查标准。因此,笔者认为,针对我国行政行为司法审查标准存在的上述问题,我国应借鉴美国司法审查标准有益经验,引入合理性审查标准。在我国引入合理性审查标准的另外一个原因是因为现代行政已经由消极行政发展到积极行政并在社会生活中占主导地位,行政必须使人民相信其在行政活动中合理考虑了他所追求的公共利益和他所干预的私人利益之间的平衡。引入合理性审查标准是现代行政的基本要求之一。
法院的具体做法是:首先,对法律适用进行合法性审查。如果行政机关的法律适用是违法的,那么法院可以直接撤销具体行政行为。如果满足合法性条件,则进入下一阶段。其次,考虑是否要对行政机关的裁量予以尊重,即只要裁量合理,就应该维持行政机关的决定。这里我们有必要参考美国的做法。美国在这一问题上设定的标准是不明确的,法院拥有很大的裁量权,但还是存在一些参考因素。结合中国的国情,笔者认为,可以在一些案件中,给予行政机关的裁量一定程度的尊重,即引入合理性审查标准。具体而言,法院对行政裁量可以从两个方面进行审查:一方面,审查行政机关是否滥用裁量权,包括是否符合法律目的,是否考虑了不相关因素或未考虑相关因素,是否存在裁量怠慢。另一方面,审查行政裁量的结果是否合理,例如在行政处罚案件中,要审查处罚的种类和幅度是否与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当,同时要审查本案或同类案件中各被处罚人所受处罚是否相当,如果处罚畸轻畸重,则可认定为不合理。当然对自由裁量权的合理性审查应有限度。笔者赞同一位西方学者所言,司法审查并不追求理性的或完美的行政决定,其功能仅仅在于确保行政决定最低限度的公正合理性。
总之,作为行政权与司法权之间关系的调节阀,司法审查标准过于宽松或严格都不可取:若法院一味尊重行政机关的结论,则审查难免流于形式;反之,若法院对每个问题都重新进行审查判断,无疑又会牺牲行政机关的优势。在我们身处的行政国时代,面对极易越轨却又不可或缺的广泛而强大的行政权,司法审查所采用的标准应当是宽严适度的,以期既能实现对行政权的有效控制,又能为行政权的运作留下必要的空间。
注释:
①⑨王名扬.美国行政法.北京:中国法制出版社.1995年版.第673-674页,第714-715页.
②③钱蓓蓓.美国行政法上的司法审查强度问题研究.中国政法大学硕士论文.2008年.第7-8页.
④⑥杨伟东.行政行为司法审查强度研究—行政审判权纵向范围分析.中国政法大学博士学位论文,中国政法大学研究生院.2001年3月26日.第41页,第55页.
⑤刘东刚.WTO与司法审查的变革.中国政法大学硕士学位论文,中国政法大学研究生院.2005年4月.第6页.
⑦薛刚凌.外国及港澳台行政诉讼制度.北京大学出版社.2006年版.第217页.
⑧王名扬.美国行政法(下).中国法制出版社.1995年版.第687-689页.
⑩王学栋,张定安.完善我国行政行为司法审查标准的思考.中国行政管理.2003(7).第45页.
参考文献:
[1]杨伟东.行政行为司法审查强度研究—行政审判权纵向范围分析.中国人民大学出版社.2003年版.
[2]王振清,吉罗洪.行政诉讼前沿实务问题研究.中国方正出版社.2004年版.
[3]刘东亮,丁学栋.我国行政行为司法审查标准值理性选择.法商研究.2000(2).