老工业基地衰退是世界老工业区发展过程中出现的普遍现象，尤其是在工业化历史比较长的欧美等地区表现得比较明显。德国的鲁尔区在20世纪60年代曾经出现严重的经济衰退，1957-1968年原西德国民生产总值增长147.8%，而鲁尔区只增长了80%。美国东北部地区的老工业基地在20世纪60至80年代也经历了比较严重的经济衰退，匹兹堡地区的钢铁工业在全国钢铁市场的占有率从50年代的25%下降到80年代的12.4%；波士顿地区90%的纺织工业企业倒闭或迁往其他地区。从我国来看，东北地区老工业基地衰退表现得比较明显，从1978年到2003年，东北地区生产总值占全国的比重从14%下降到9.6%，工业总产值占全国的比重由17.1%下降到8.2%，降幅达51.9%；工业增加值占全国的比重由18.2% 下降到10.1%，降幅为44.6%。1980年辽宁省工业总产值是广东省的两倍，到2001年，辽宁、吉林、黑龙江三省工业总产值之和大体相当于广东省一省的62%。
　　从世界范围来看，造成老工业基地衰退的原因可以分为两个层次：第一个层次是基本原因，主要包括产业结构的单一性、需求结构的变化性、人才外流和比较优势丧失等等。
　　第二个层次是制度原因，就是一些制度因素阻碍了老工业基地产业结构的多样化，削弱了企业适应需求结构变化的应变能力。一是产业退出壁垒比较高。二是对原有产业的路径依赖。三是企业缺乏自主决策权。
　　老工业基地衰退的普遍性，说明了老工业基地衰退的规律性，包括了资源的有限性、需求结构和产业结构变化的不同步性、制度因素对产业结构变化的制约作用。在市场经济条件下，应该利用这些规律，加强对衰退产业的调整援助，大力发展新兴产业，美化城市环境，推进国有企业改革改组改造。
　　
　　一、加强对衰退产业的调整援助
　　
　　一是援助衰退中的劳动力转移及人力资源再开发。衰退产业是那些产出增长率和市场需求不断下降的产业，从长期来看，衰退产业将逐渐从市场中退出或者转型。但衰退产业的调整将造成一部分或者大量工人失业，影响到社会的稳定。因此，加强对衰退产业人力资源的培训，提高其再就业能力，是加强对衰退产业援助的重要措施。美国于1962年通过了《劳动力开发训练法》，1972年批准了《综合训练就业法》，1980年实施了《职业培训合作法》，这些法律为结构性失业人员的再培训提供了法律保障，增强失业工人重新寻找工作的能力。
　　二是给予城市内产业衰退地区优惠政策。对于历史久、规模比较大的老工业基地，城市内部的发展是不平衡的。一般而言，城市内的工业区往往基础设施条件差，环境卫生差，影响了城市的发展，需要加强对工业衰退区域的再开发，要结合城市总体规划，明确产业发展的方向。英国政府1977年发布《内城政策》，1978年在城市中一些衰落的工业区域或者商业区域兴建产业改善区，规模一般在50公顷以下，对衰退的城市进行局部改造。在区域内实施优惠政策吸引新的企业，以就业成本补偿金的方式稳定就业。从1981年开始，在城市萧条的工业区中兴建企业区，在企业区内投资享受许多优惠，如免除十年地方税，免除土地开发税。从1981年到1996年选建23个企业区，到1986年有2800多企业落户企业区。
　　三是加强衰退产业的技术援助。一部分加工制造型产业衰退的原因在于技术水平落后，因此提高这些产业的技术水平有助于减缓甚至消除这些产业的衰退。我国过去对老工业基地的改造就采用了技术改造的方式，但是这种技术改造是专门针对国有企业的，由于国有企业数量多，改造资金有限，大多数国有企业难以得到真正的技术改造，但是并不能因此否认技术改造对衰退产业的重要作用。美国为了援助与国防工业相关的处于衰退状态的基础产业，国防部直接提供研究开发费用和早期试验费用，为国防采购中标的供应商提供新的技术开发种子基金，鼓励供应商进行技术创新。20世纪80年代机床工业衰退时，国防部直接资助R&D费用，而且出面联合110家机床生产商、用户、大学和研究机构组建全国制造科学中心。我国利用大型工程项目建设的契机，以市场换技术，极大地提高了我国相关行业的技术水平。
　　
　　二、加强对新兴产业的培育
　　
　　一般来说，老工业基地形成的地区具有较好的交通条件，具有相对较多的科研院所，以及素质较高的产业工人，这些条件对于吸引新兴产业的进入具有较为有利的条件。大力培育新兴产业是改变老工业基地产业结构单一的局面的重要措施，但在市场经济条件下，老工业基地培育哪些新兴产业应以企业为主体，政府通过产业政策进行引导和扶持。美国利用东北部科技发达的优势，在波士顿建立了第二个“硅谷”，形成高新技术产业开发带，进而带动钢铁、汽车等产业的技术改造。武汉老工业基地利用科技资源密集的优势，大力发展光电子产业，使“光谷”成为武汉新的经济增长极。
　　
　　三、美化城市环境
　　
　　老工业基地在建设之初注重生产功能，城市基础设施和服务设施建设滞后。对于城市基础设施欠账比较多的老工业基地，要加强基础设施建设，改善城市形象，提高城市吸引力。德国鲁尔注重提高整体形象和综合能力，区域规划联合机构实施了一个为期10年的改造计划，对鲁尔核心区内的17座城市进行全面整改。此计划包括近百个项目和新模式，如博物馆开发模式、休闲景观公园开发模式、购物旅游模式。而今鲁尔区环境大有改观，蓝天白云下随处可见茂密的“五彩”森林和泛绿的草坪。
　　
　　四、推进老工业基地改造的制度建设
　　
　　一是继续深化国有企业改革，减轻国有企业负担，分离企业办社会职能。二是进一步增加对老工业基地国有企业的支持，取消外资企业所享受的各项优惠待遇，逐步取消国家重点投资项目和外商进口设备的减免税优惠，进口重大技术装备的免税目录要根据重大技术装备的国产化进程定期更新，为重大技术装备出口提供长期贷款。政府投资项目，要优先使用国产设备，不得低于一定比重。要继续推进增值税转型、加速折旧。要加强保险业对大型装备制造项目的支持，提高老工业基地抵御市场风险的能力。三是支持民营企业与国有企业重组，鼓励非国有经济大力兴办高新技术产业和与大中型企业配套企业，牵动型农产品深加工、环保型和资源综合利用型企业，促进老工业基地产业结构调整。四是支持企业建设技术服务体系，帮助企业解决技术来源不足、技术和管理人才缺乏、发展资金短缺等问题。五是对资源枯竭型老工业基地，国家要大力支持其发展接续产业，对接续产业的发展在一定时期内提供税收优惠。
　　
　　（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）