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一、当前我国养老保险制度所面临的问题
1制度设计不合理
我国现行的城镇职工养老保险制度包括国家强制的基本保险，企业自愿的补充保险和个人储蓄性保险三个层次，目前企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险还起不到养老保险支柱的作用，只有基本养老保险覆盖了城镇的大部分职工。而且，现行制度在融资方式上仍然保持现收现付制，与过去的企业现收现付制度相比，除扩大了统筹范围和强制个人缴费外，在融资方式和给付方式上没有实质的改革。因此，制度设计本身在长期内是缺乏偿付能力的。
2人个账户出现“空账”
当前养老保险改革所遇到的最大困难恐怕还在于个人账户尚缺乏真正的积累。我国自1995年开始实施社会保障体制改革以来，对基本养老金实行的是社会统筹基金与个人账户基金的混账管理。而在改革之初，由于国家未能对已经退休和即将退休职工的隐含负债作出补偿安排，导致老职工的个人账户出现“空账户”问题。这样，目前个人账户实际上只有数字的记录却没有独立的资金。
3养老保险的替代率高
养老保险的替代率是指退休人员的养老金占退休前工资的比例，它一方面体现了养老保险的保障水平，另一方面在退休年龄等因素确定的条件下又决定了养老保险的供款率。确定恰当的基本养老保险目标替代率对建立合理的养老保险制度有着重要意义。我国养老保险新制度中规定，我国基础养老金发放标准为当地职工上年度月平均工资的20%，个人账户发放标准为个人累计储存额除以120。根据这一规定测算，一个缴费35年并拿社会平均工资的职工退休后从个人账户得到的养老金相当于该职工退休前工资的385%｛11％×12×35（120）}，加上从社会统筹账户得到的基础养老金，则相当于该职工退休前工资的585％。但是当前养老金是按照1993年制定的退休制度来发放的，比例为原工资的80-100%，因此目前退休职工的实际工资替代率平均为88％左右。其中，有些地区的工资替代率甚至高达102％。显然，现行实际工资替代率远高于新制度规定的585%的平均替代率，更高于国际上通行的40-60%的工资替代率。
4征缴基金下降，养老保险基金供款不足
养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。我国养老保险基金收缴率逐年下降已是事实，全国养老保险基金收缴率1993年为933%，1996年为925%，1998年为9024％，其中有部分省份低于85％，1999年为8884％。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。据国家劳动社会保障部公布的数字，2001年1月至8月全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。企业拖欠养老保险费，使基金收缴率下降，其原因是多方面的：其一是企业经济效益滑坡，困难企业较多，客观上无力支付职工的养老保险费；其二是企业的短期行为；其三是部分企业借改革、改制之机，进行企业重组，为减轻重组后企业的负担，将下岗职工、老弱病残人员当包袱甩给原企业，使原企业成为“空壳”，银行账户成为空户，社会保险机构收缴无着落；其四是一部分企业资不抵债，被迫破产。这使基金征缴率逐年下降，养老保险基金积累减少，从而直接降低了基金的支付能力。
5统筹层次低且条块分割，养老保险基金调剂功能不强
我国养老保险基金的筹集，自1997年开始推行社会统筹及社会统筹与个人账户相结合的筹集模式，从其实施的情况来看并不理想。到目前为止，我国养老保险基金统筹层次还较低，调剂范围还比较狭窄，基金的使用效率不高，大多数还仅限于县级范围或地市范围。由于经济发展的不平衡，各地养老基金的供给能力与需求压力各不相同，在经济发达、人口年龄结构年轻的地区或城市，积累的养老保险基金较多，但经济落后、人口年龄结构老化的地区或城市则积累的养老保险基金较少，少数地区甚至入不敷出。这样，一方面，部分发达地区或城市养老保险基金积累较多，另一方面，部分不发达地区的离退休人员不能按时足额领取养老金，同时经国务院批准电力、交通、邮电等11个行业部门在相当长的一段时间内实行行业统筹，不参加地方养老保险统筹，在相当大的程度上影响了地方统筹基金的供给，尽管行业统筹工作于1998年年底向当地社会保险管理机构移交完毕，并按先移交，后调整原则，参加所在地区的社会统筹，但其实施期间所产生的后遗症以及行业移交前的不规范操作（如突击花钱、扩大统筹项目、提高支付标准、调低缴费率等），在短期内是难以消除的。
6养老保险地区差异明显
养老保障的地区差异与各地的经济发展程度（以人均财政收入和人均GDP表示）联系起来分析，可以发现三大类群：一类是上海、北京、浙江、江苏、广东等经济发达的地区，其财政的养老保障支出比重名次与其经济实力排名顺序基本一致；另一类是辽宁、天津、重庆、黑龙江、吉林、青海等地，其经济发展的名次靠前，但财政的养老保障支出比重名次却明显靠后（比重大）；还有一类如西藏、贵州、广西、四川、甘肃地区，虽然经济比较落后，但财政的养老保障支出比重却跃到了经济发达地区的数值区间。这说明养老保险的地区差异与其经济发展程度有关，但并不完全取决于经济发展一个因素，与产业结构和经济体制的关联度也很高。
二、完善养老保险制度的具体措施
1建立与完善多元化养老保险制度，以适应就业结构、就业形式的发展
中国是城乡二元经济结构十分明显的发展中国家，地域经济发展水平差别较大，农村老年人口基数大，人数多。因此，根据城市人口、农村人口和乡镇企业职工及农村进城务工人员三类人群的不同性质，有针对的建立和完善多元化养老保险制度。第一，建立企业职工退休基金（年金）制度。第二，建立个人养老特别储蓄制度。这个安排可以先在城市个体户和居民中推广。第三，逐步在农民中推广养老优惠储蓄特别账户。第四，对于那些有固定雇主且受雇时间较长的人员来说，可以根据雇主开出的雇佣证明和居住地证明参加城市人口养老保险，但缴费不能像城市人口那样逐步到位，须一步到位，按基本工资的一定百分比（如8%）执行。对于那些无雇主但在城市中有固定住所的人员，无法参加社会统筹，但可以按照所在城市的平均工资水平计算缴费比率，参加个人账户累积储蓄制度。第五，对学生建立10年的保险追纳制度。即大学生如果在上学期间不能缴纳国民养老金的保险费，可在毕业后补交。
2建立社保征缴部门与税务部门、工商等部门的定期沟通及资料交流制度
实施联合年审或一站式、一表式共同信息审计。共同审计和交流的信息包括：劳动力的成本是多少、有多少应缴养老保险的职工、是否足额交纳了养老基金、不应缴纳养老保险的职工是出于什么原因、职工收入水平等等。尤其可以利用养老保险与所得税的关系的“双刃剑”——虚列人数降低平均工资会导致少交企业所得税和个人所得税，但虚列职工人数会导致交纳养老保险金人员增加，从而多缴养老保险费。这种制约机制应注意建立并用政策加以完善，以保证社保基金和国家税收尽可能少的流失。
3基金管理由混账改为分账
在混账管理模式下，基金账户中哪些资金属于统筹部分，哪些资金属于个人账户部分是分不清的。混账管理的缺陷是容易发生养老金待遇扩张失控、统筹部分挤占个人账户部分，从而导致基金寅吃卯粮、出现基金透支现象。实行实账运营之后，个人账户缴费进入个人账户基金、并负责个人账户养老金的发放。统筹部分缴费（企业缴费扣除记入个人账户后的部分）进入统筹基金账户，并负责当年统筹部分养老金（包括老人养老金、中人基础养老金和过渡性养老金、新人基础养老金）的发放。两者自求收支平衡，不准互相挪用，社会统筹和个人账户分开管理、统一征收。
4解决养老保险隐性债务的方法
养老保险隐性债务是指现行养老保险制度如果立即停止运行，为了兑现对已经退休的老人已经参加工作尚未退行的职工承诺的养老保险待遇应该积累的资金现值。对于实行新制度前已就业但没有个人账户（实行新制度时已退休职工，即“老人”）或个人账户积累额不足的职工（在实行新制度后退休的职工，即“中人”），国家对于他们的历史贡献（虽然没有直接缴纳养老保险费，但这部分费用实际上已由国家从其工资中进行了扣除后转变成国有资产的事实）应予承认，并切实承认他们的养老权益。目前仅仅靠企业提高缴费率和运用在职人员的养老基金积累支付这部分人的养老金是不合理的，最主要的措施还是由国家将被扣除或“借用”的养老保险费偿还，补偿养老保险基金的欠债。当现收现付体制转轨为部分积累制时，养老保险隐性债务就会部分或全部的显性化，这时就必须采取一些措施来偿还。
5完善社会统筹支付的基本养老保险待遇
在欧美国家公共养老保险基金支付条件由法律规定，主要包括退休年龄、缴费记录、就业记录和经济状况。公共养老保险基金支出项目，主要是养老金支出、养老金继承支出和法律规定的其他支出。在实行地方统筹的国家，养老保险基金支出还包括异地转移支出、上下级统筹机构之间的基金上解和下级补助。公共养老保险基金的支付标准，按照预先给付的原则，根据当地平均工资水平、当前物价指数和法律规定的替代比例确定。借鉴以上规定，将我国社会统筹支付的基本养老保险待遇由社会平均工资的20％改为个人退休前10年平均工资的20％，即养老金＝最高10年平均工资×比例（20％）×工作记录。根据物价的变化对养老金进行调整。养老金必须通过银行支付，并使用养老金指数化调节机制来调整收入增长与物价变化和经济发展之间的关系。
1制度设计不合理
我国现行的城镇职工养老保险制度包括国家强制的基本保险，企业自愿的补充保险和个人储蓄性保险三个层次，目前企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险还起不到养老保险支柱的作用，只有基本养老保险覆盖了城镇的大部分职工。而且，现行制度在融资方式上仍然保持现收现付制，与过去的企业现收现付制度相比，除扩大了统筹范围和强制个人缴费外，在融资方式和给付方式上没有实质的改革。因此，制度设计本身在长期内是缺乏偿付能力的。
2人个账户出现“空账”
当前养老保险改革所遇到的最大困难恐怕还在于个人账户尚缺乏真正的积累。我国自1995年开始实施社会保障体制改革以来，对基本养老金实行的是社会统筹基金与个人账户基金的混账管理。而在改革之初，由于国家未能对已经退休和即将退休职工的隐含负债作出补偿安排，导致老职工的个人账户出现“空账户”问题。这样，目前个人账户实际上只有数字的记录却没有独立的资金。
3养老保险的替代率高
养老保险的替代率是指退休人员的养老金占退休前工资的比例，它一方面体现了养老保险的保障水平，另一方面在退休年龄等因素确定的条件下又决定了养老保险的供款率。确定恰当的基本养老保险目标替代率对建立合理的养老保险制度有着重要意义。我国养老保险新制度中规定，我国基础养老金发放标准为当地职工上年度月平均工资的20%，个人账户发放标准为个人累计储存额除以120。根据这一规定测算，一个缴费35年并拿社会平均工资的职工退休后从个人账户得到的养老金相当于该职工退休前工资的385%｛11％×12×35（120）}，加上从社会统筹账户得到的基础养老金，则相当于该职工退休前工资的585％。但是当前养老金是按照1993年制定的退休制度来发放的，比例为原工资的80-100%，因此目前退休职工的实际工资替代率平均为88％左右。其中，有些地区的工资替代率甚至高达102％。显然，现行实际工资替代率远高于新制度规定的585%的平均替代率，更高于国际上通行的40-60%的工资替代率。
4征缴基金下降，养老保险基金供款不足
养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。我国养老保险基金收缴率逐年下降已是事实，全国养老保险基金收缴率1993年为933%，1996年为925%，1998年为9024％，其中有部分省份低于85％，1999年为8884％。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。据国家劳动社会保障部公布的数字，2001年1月至8月全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。企业拖欠养老保险费，使基金收缴率下降，其原因是多方面的：其一是企业经济效益滑坡，困难企业较多，客观上无力支付职工的养老保险费；其二是企业的短期行为；其三是部分企业借改革、改制之机，进行企业重组，为减轻重组后企业的负担，将下岗职工、老弱病残人员当包袱甩给原企业，使原企业成为“空壳”，银行账户成为空户，社会保险机构收缴无着落；其四是一部分企业资不抵债，被迫破产。这使基金征缴率逐年下降，养老保险基金积累减少，从而直接降低了基金的支付能力。
5统筹层次低且条块分割，养老保险基金调剂功能不强
我国养老保险基金的筹集，自1997年开始推行社会统筹及社会统筹与个人账户相结合的筹集模式，从其实施的情况来看并不理想。到目前为止，我国养老保险基金统筹层次还较低，调剂范围还比较狭窄，基金的使用效率不高，大多数还仅限于县级范围或地市范围。由于经济发展的不平衡，各地养老基金的供给能力与需求压力各不相同，在经济发达、人口年龄结构年轻的地区或城市，积累的养老保险基金较多，但经济落后、人口年龄结构老化的地区或城市则积累的养老保险基金较少，少数地区甚至入不敷出。这样，一方面，部分发达地区或城市养老保险基金积累较多，另一方面，部分不发达地区的离退休人员不能按时足额领取养老金，同时经国务院批准电力、交通、邮电等11个行业部门在相当长的一段时间内实行行业统筹，不参加地方养老保险统筹，在相当大的程度上影响了地方统筹基金的供给，尽管行业统筹工作于1998年年底向当地社会保险管理机构移交完毕，并按先移交，后调整原则，参加所在地区的社会统筹，但其实施期间所产生的后遗症以及行业移交前的不规范操作（如突击花钱、扩大统筹项目、提高支付标准、调低缴费率等），在短期内是难以消除的。
6养老保险地区差异明显
养老保障的地区差异与各地的经济发展程度（以人均财政收入和人均GDP表示）联系起来分析，可以发现三大类群：一类是上海、北京、浙江、江苏、广东等经济发达的地区，其财政的养老保障支出比重名次与其经济实力排名顺序基本一致；另一类是辽宁、天津、重庆、黑龙江、吉林、青海等地，其经济发展的名次靠前，但财政的养老保障支出比重名次却明显靠后（比重大）；还有一类如西藏、贵州、广西、四川、甘肃地区，虽然经济比较落后，但财政的养老保障支出比重却跃到了经济发达地区的数值区间。这说明养老保险的地区差异与其经济发展程度有关，但并不完全取决于经济发展一个因素，与产业结构和经济体制的关联度也很高。
二、完善养老保险制度的具体措施
1建立与完善多元化养老保险制度，以适应就业结构、就业形式的发展
中国是城乡二元经济结构十分明显的发展中国家，地域经济发展水平差别较大，农村老年人口基数大，人数多。因此，根据城市人口、农村人口和乡镇企业职工及农村进城务工人员三类人群的不同性质，有针对的建立和完善多元化养老保险制度。第一，建立企业职工退休基金（年金）制度。第二，建立个人养老特别储蓄制度。这个安排可以先在城市个体户和居民中推广。第三，逐步在农民中推广养老优惠储蓄特别账户。第四，对于那些有固定雇主且受雇时间较长的人员来说，可以根据雇主开出的雇佣证明和居住地证明参加城市人口养老保险，但缴费不能像城市人口那样逐步到位，须一步到位，按基本工资的一定百分比（如8%）执行。对于那些无雇主但在城市中有固定住所的人员，无法参加社会统筹，但可以按照所在城市的平均工资水平计算缴费比率，参加个人账户累积储蓄制度。第五，对学生建立10年的保险追纳制度。即大学生如果在上学期间不能缴纳国民养老金的保险费，可在毕业后补交。
2建立社保征缴部门与税务部门、工商等部门的定期沟通及资料交流制度
实施联合年审或一站式、一表式共同信息审计。共同审计和交流的信息包括：劳动力的成本是多少、有多少应缴养老保险的职工、是否足额交纳了养老基金、不应缴纳养老保险的职工是出于什么原因、职工收入水平等等。尤其可以利用养老保险与所得税的关系的“双刃剑”——虚列人数降低平均工资会导致少交企业所得税和个人所得税，但虚列职工人数会导致交纳养老保险金人员增加，从而多缴养老保险费。这种制约机制应注意建立并用政策加以完善，以保证社保基金和国家税收尽可能少的流失。
3基金管理由混账改为分账
在混账管理模式下，基金账户中哪些资金属于统筹部分，哪些资金属于个人账户部分是分不清的。混账管理的缺陷是容易发生养老金待遇扩张失控、统筹部分挤占个人账户部分，从而导致基金寅吃卯粮、出现基金透支现象。实行实账运营之后，个人账户缴费进入个人账户基金、并负责个人账户养老金的发放。统筹部分缴费（企业缴费扣除记入个人账户后的部分）进入统筹基金账户，并负责当年统筹部分养老金（包括老人养老金、中人基础养老金和过渡性养老金、新人基础养老金）的发放。两者自求收支平衡，不准互相挪用，社会统筹和个人账户分开管理、统一征收。
4解决养老保险隐性债务的方法
养老保险隐性债务是指现行养老保险制度如果立即停止运行，为了兑现对已经退休的老人已经参加工作尚未退行的职工承诺的养老保险待遇应该积累的资金现值。对于实行新制度前已就业但没有个人账户（实行新制度时已退休职工，即“老人”）或个人账户积累额不足的职工（在实行新制度后退休的职工，即“中人”），国家对于他们的历史贡献（虽然没有直接缴纳养老保险费，但这部分费用实际上已由国家从其工资中进行了扣除后转变成国有资产的事实）应予承认，并切实承认他们的养老权益。目前仅仅靠企业提高缴费率和运用在职人员的养老基金积累支付这部分人的养老金是不合理的，最主要的措施还是由国家将被扣除或“借用”的养老保险费偿还，补偿养老保险基金的欠债。当现收现付体制转轨为部分积累制时，养老保险隐性债务就会部分或全部的显性化，这时就必须采取一些措施来偿还。
5完善社会统筹支付的基本养老保险待遇
在欧美国家公共养老保险基金支付条件由法律规定，主要包括退休年龄、缴费记录、就业记录和经济状况。公共养老保险基金支出项目，主要是养老金支出、养老金继承支出和法律规定的其他支出。在实行地方统筹的国家，养老保险基金支出还包括异地转移支出、上下级统筹机构之间的基金上解和下级补助。公共养老保险基金的支付标准，按照预先给付的原则，根据当地平均工资水平、当前物价指数和法律规定的替代比例确定。借鉴以上规定，将我国社会统筹支付的基本养老保险待遇由社会平均工资的20％改为个人退休前10年平均工资的20％，即养老金＝最高10年平均工资×比例（20％）×工作记录。根据物价的变化对养老金进行调整。养老金必须通过银行支付，并使用养老金指数化调节机制来调整收入增长与物价变化和经济发展之间的关系。