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[摘要] 危机状态下，人们的日常生活秩序被打乱，政府为了维护公共安全，必须采取一些非常态的管理方式与方法。这些管理方式和方法不仅有一个合法性问题，而且还必然涉及到伦理问题。应急处置中的伦理问题包括三个层面：一是理念层面的，即当危机发生时，处理危机事件中应遵循的最基本理念是什么的问题；二是操作层面的，即在危机发生时，政府应急管理中平衡诸多利益需要采取的伦理原则及如何利用机遇进行伦理管理的问题；第三个层面是价值引导问题，即如何调动公民的积极性，使其成为应对危机的重要支持力量，如何利用危险时期的特殊机遇调动国民的伦理资源，提升公民的伦理境界等。
[关键词] 政府；应急处置；伦理管理；价值引导
[中图分类号] C931[文献标识码] A [文章编号] 1006-6470(2009)03-0078-04
现代社会，各种危机事件频发，一些重大矿难、空难、火灾、地震、社会安全事件以及传染性疾病等突发事件不期而至时，政府的管理不再像日常管理一样处于一种隐性状态，只有当事人能感受到其效率和效果，政府应急处置的方式、方法和效果成为全国乃至全世界关注的焦点。这不仅是对政府和政府官员的应急管理和应变能力的一种考验，也是对政府日常管理的一种检视，对政府的核心理念和公信力的一种挑战。政府应急处置除了需要关注技术手段和合法性之外，还需要关注政府管理的核心理念、伦理原则，并对公众的情绪进行价值引导，以提升公职人员及全社会成员的道德水平。
一
人类从产生之日起，就面临着与自然界、与其他种族、与同族人之间的各种各样的矛盾与斗争。有矛盾、有斗争就会有危机。美国学者罗森塔尔认为，危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。[1]人类社会的危机来自两个方面的不确定性：自然环境的不确定性和社会发展过程内部的不确定性。可以说，危机与人类社会相伴而生。但是，在不同的社会历史条件下，危机的特点、人们对危机的认识水平以及人们应对危机的理念各不相同。
由于人类的生存环境不同，人类对危机的认识不同，因而人类应对危机的理念也不断变化。迄今为止，人类应对危机的理念经历了由神本观念到物本观念再到人本观念的转变。在自给自足的自然经济社会，由于生产力低下，人类只能是靠自然的恩赐而生存，所谓“靠山吃山，靠水吃水”，“日出而作，日落而息”，就是对早期农业社会人类的生存状态的准确刻画。那时，人类作为自然界的一分子，与自然融为一体，人类对自然的影响力相对有限，社会分工不发达，加之各种自然屏障的阻隔，社会内部的相互依存性不强，社会成员之间的相互联系主要局限在自然地理空间的范围内，如依自然条件建造房屋居住而形成的自然村落、人们进行简单的商品交换而形成的自然集镇等。这种在经济、社会活动相对孤立和封闭的社会形态，危机的传染性相对较弱，时间上较慢，空间上较小，爆发的频率也较低。面对危机时，由于人类对自然界认识的局限性，对人与自然关系的把握的不确定性，把危机看作是“上天”对人类的惩罚，因而处置危机的理念带有较强的神秘色彩，表现为以各种不同的方式祭拜天神，祈求保佑平安。例如，中国古代就有为避免洪水泛滥而每年为河伯娶亲的传说，《圣经》中也有上帝以“诺亚方舟”救人的典故。
近代以来，随着科学技术的发展，人类征服自然、利用自然的能力不断增强。为了增加耕地，人类可以砍伐森林，填湖造地；为了增加农产品的产量，人类发明了化肥、杀虫剂；为了满足人类生活所需，人类发明了自然界难以消化的化学制品……科学技术的发展，人类对自然规律的认识，使人类在与自然的矛盾面前表现出前所未有的自信，人类相信科学技术的发展可以揭开自然界的秘密，人类开始由崇拜上帝转而崇拜科学技术。人类相信自然资源是取之不尽、用之不竭的，科学技术能够不断地拓展人类对自然资源的利用，可以为人类带来无限的繁荣，人类完全有能力战胜自然。人类与自然关系中的人类中心主义、科学主义和功利主义主导了人类对危机的态度，这种观念坚信人类是自然界的中心，只要依靠科学，人类就可以战胜各种各样的危机。在价值观上，近代人类奉行的是功利主义，他们相信，只要增进了人类社会的物质利益，就是增进了人类的幸福。与此同时，应对危机在管理上只被看作是一种技术问题，而没有作为一种管理理念引起重视。在应对危机时，遵从的是集体物质利益本位的理念，其极端表现则是不惜牺牲个人的生命换取集体的微小利益。
现代社会，科学技术和社会化大生产不断发展，极大地改进了人类的生存状态和生存环境。生态环境的改变使人类面对着诸多自然灾害的威胁，重大疾病、地质灾害等危机频发，越来越成为人类社会生存与发展的威胁。与此同时，社会化大生产和社会分工的发展导致社会成员之间协作需要与沟通困难之间的矛盾日益加剧，对人类的和谐发展构成威胁。与社会化大生产不断发展相伴随的是社会分工越来越细，一方面社会分工的差别使社会成员之间的生存和劳动环境的差异加大，人与人之间的共识减少，不同阶层、不同社会群体之间沟通困难、协调减少。另一方面，社会分工使个别的生产过程社会化，劳动产品变成了社会产品，社会成员之间的相互依赖，使彼此协作变得须臾不可分离。一旦协作过程中的某个环节出了问题，就有可能引发公共风险和公共危机。
现代社会自然灾害与社会危机出现的可能性和影响力都在不断加剧加深，给人类造成的危害越来越大。与此同时，随着社会物质财富的不断增加，人们对生命价值的认识的深入，对人与自然关系的不断反思，人们在应对危机时开始形成了以人为本的理念，这里的以人为本，既包含了对作为类的人的长远持续生存与发展的关注，也包含了对个人生命和财产的尊重。在应急管理中，就是在不涉及人类持续生存发展的大原则下，个人的生命和财产的价值成为关注的重点。根据有关学者的研究，西方媒体对国外自然灾难危机的关注点按显著程度排序，分别是伤亡人数、救援效果、危害程度及可能对所谓民主自由产生影响的程度[2]。伤亡人数成为媒体和政府关注的第一焦点，显示了现代社会“以人为本”成为应急管理的第一理念。国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确提出把“以人为本，减少危害”作为处理突发公共事件的基本原则，彰显了现代社会危机处置的基本理念。
二
当危机来临时，政府要启用大量的非常态管理措施，此时，如果处理不慎，就会导致对公民权益的侵犯。政府能否在应急处置中真正忠实于“以人为本”的理念，既是政府存在是否具有合理性的基本体现，同时也决定着政府应急管理是否具有有效性。如何应对危机，不仅是一种技术层面和手段层面的管理，而且还是一种伦理层面的管理。
政府履行行政应急性原则需要依法处置，但问题是在危机出现的紧急时刻，由于事件的突发性决定了政府只能实行非常规决策，此时行政自由裁量权范围内起绝对支配作用的是行政人员的道德价值观。而行政伦理所要讨论的重要内容就表现在对自由裁量权行使的合道德性进行伦理评价。有效地进行伦理管理，既是保证政府管理在危机状态下不偏离目标的关键，也是政府化危机为机遇的重要契机。为此，政府需要注意以下几个关键环节：
首先，要确立应急管理的伦理原则。应急管理中出现的问题有别于常态管理中的问题，通常都是没有先例，没有可效仿的经验。事件的突发性和不确定性造成了高度的紧张和压力，为将危机所造成的损害限制在最低限度内，决策者需要在有限的时间里作出快速的反应和智慧的决策。危机中决策者必须面对一个永远令人遗憾的现实：不可能保全所有的利益，不可能照顾到所有的方面。决策者必须在公共利益与私人利益之间、在公民权与行政权之间、在效率与公平之间作出选择。为此，需要确立一些基本的伦理原则：(1)个人利益与公共利益相结合的原则。公共行政的产生源于公共利益的存在，公共行政活动的目的也在于实现和维护公共利益。在应急管理中，当公共利益受到威胁时，应当把维护和保障公共利益的安全和把损失降到最低作为行为准则。但是，当个人的生命安全受到威胁时，只应“不惜一切代价”地保全个人的生命安全，体现“以人为本”的理念。(2)公民权利与公共权力的平衡原则。应急管理中，政府采取一些应急措施时不仅要考虑到合法性，还要考虑到合伦理性，即是否侵犯了公民的公民权。(3)效率与公平统一原则。公共行政的公共性决定了它的公正性和正义性，其最重要的伦理原则就是公平。但是在危机事件的处置中，则应当突出公共效率原则。危机事态的突发性、严峻性和随时都有扩大的可能性，要求决策者必须在有限信息、有限资源、有限时间的条件下寻求“满意”的处理方案，效率就成为危机决策的第一要求。而在灾后的重建和资源征集补偿时则应充分体现公正原则。
其次，要善于运用媒体，塑造政府和领导的伦理形象，以此改善政府与公民之间的关系，提高公众对政府的满意度和信任度。“政府信任”是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度。换句话说，“政府信任”是公众预期并相信政府官员与政府机构会殚精竭虑地实践其义务与责任，以提供民众所必需的服务、福祉与生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治领导者所领导并在健全的政治制度下高效率运行[3]。在社会处于稳定状态时，政府的日常管理的价值不容易显现，政府管理不具有挑战性，百姓对政府的信任度和满意度通过生活水平是否提高，政府是否廉洁、官员是否亲民来体现危机时期，政府的作用凸显出来，政府的决策是否有力，是否能够带领民众度过危机成为改善政府与公众之间信任关系的关键。大规模的灾难会使民众产生恐慌情绪、对政府的依赖心理，政府处理不当就会发展为对政府的不信任，而有效的处置则会增进政府和公众之间的信任关系。在这方面，政府除了要以积极有效的方式应对灾害之外，还应有意识地塑造领导者的个性魅力并表现政府为民众服务的能力和智慧。现代社会政府、领导者的公共形象和行政行为之间的关系变得无比紧密，正面的形象有利于政令的执行和畅通，相反，负面的形象则会导致“虽令不从”。在塑造政府及领导者的形象方面，媒体发挥着重要的作用。日常情况下，普通公众不了解政府和领导者的工作情况，更少有机会接触领导，公众是凭借现代传媒来认识政府和领导者的。危机时期，政府和领导者成为媒体和公众关注的焦点，政府和领导者应充分利用大众媒介，在媒体上塑造良好的形象以赢得公众的肯定、合作和支持，并使公众树立对领导者乃至整个政府机构的信心。
第三，利用危机带来的机遇，提升公职人员的职业伦理精神。公职人员的伦理水准是实现公共管理民主化、合法化、人文化的重要保障，特别是在危机时期，公职人员的伦理道德素养是保证应急管理取得成效的重要精神资源。从伦理视角来看，由于在危机处置状态中行政行为属于非常规行为，一些约束常态管理的法律、法规不再发挥作用，行政人员的自由裁量权增大。在行政管理者行使自由裁量权的范围内，起决定和支配作用的是道德责任感和行政价值观，以及建立在对道德情境和道德必然性认知基础之上的道德判断力。道德责任感和行政价值观决定了行政人员在关键时刻如何处理个人利益与公共利益的关系问题，道德判断力则决定行政人员最大限度维护公共利益的道德智慧和能力。
道德不是一种知识，而是一种实践理性，道德只有在实践中检验，也只有在实践中得以形成。危机事件处置，既是对行政人员的道德责任感和判断力的一种检验，也是培养行政人员德性的一个重要契机。在危机事件处置中，事件的紧迫性迫使行政人员必须在一刹那作出明确的善恶裁决，这就是对行政人员的道德价值观与选择判断能力的一个最好检验。危机处置中的行政人员目标的明确性和公众的高度关注，会调动和激发起公职人员的使命感和责任感，使其选择有利于大众的，甚至是牺牲自我利益的道德行为。在特殊情境中的道德选择因其善行带来了显著的社会效果，引起公众关注、认同，因而使当事人获得较强的幸福感和荣誉感。这种行善之后带来的满足感有利于善行的延续，直到形成稳定的道德人格。
三
危机不仅导致社会物质的损失，更使人们的精神价值体系遭受冲击，并引起社会秩序偏离正常轨道，直接影响到国家的公共安全与社会稳定。应急管理者不仅要关注危机本身，而且更要关注危机中的人，关注全人类共同的生命价值，关注危机中的精神价值体系，政府应采取有效的措施进行有效的心理关怀和价值引导，倡导人类形成共同应对危机的伦理标准和价值观念。
首先，要通过心理安抚、伦理关怀缓解公众的恐慌情绪，提高公众抗御灾害的能力和相互友善的伦理境界。“某种自然灾害或人为事故能否演变为公共危机事件，公众作出什么样的心理与行为反应是一个关键性的变量”。[4]关注灾害和事故中公众的心理和行为，既有利于控制事态的发展，也是政府在危机时刻应当承担的伦理责任。在危机没有发生时，政府有责任做好各种应急演练和知识传授，针对某一地区、某一特定时期可能发生的重大危机事件，预先告知公众自我调节和寻求救助的方法与途径。当危机来临时，政府要通过各种途径宣传倡导人与人之间互相的关怀、信任、友爱、理解、宽容与帮助，领导干部和公务员要带头以健康、乐观的心态对待危机，化解由避难场所的环境问题所引发的人际关系的紧张等；危机过后，政府和社会有责任对受害者进行心理辅导和安慰，特别是对于在危机事件中受到重大打击，如因失去亲人和健康而心理孤独的人群，在危机中失去住所而无家可归的人群等，要给他们以心理的治疗和社会福利的救济治疗，给予他们重新面对生活的精神勇气和物质支持。
第二，要利用危难之时，转危为安，凝聚民心民意，提升公民战胜危机的信心和勇气。在这方面，媒体发挥着非常重要的作用。在美国发生“9•11”恐怖袭击后，传媒上既有民众恐惧、悲伤、焦虑情感的宣泄，也有乐观、坚定、同仇敌忾等情绪的表达，起到了很好的传播效果，也稳定了整个社会的情绪。中国“5•12”地震发生后，国务院总理温家宝立即亲临一线，指导抗震救灾工作，成了灾区和全国民心稳定的巨大精神力量。政府和媒体通过尽可能及时、准确、充分、透明的公开信息发布，使全国人民随时了解灾情、与灾区人民同呼吸共命运，不但增强了广大群众战胜灾难的信心和勇气，而且大力宣传慈善救援精神，倡导以人为本的精神和众志成城的理念，焕发和凝聚了广大民众的爱国热情，为政府和媒体如何利用危机凝聚民心民意提供了宝贵的经验。
第三，利用危机时期，培养公民社会赖以成长的信任、互惠及合作精神。现代社会，由于人与自然、人与社会、国与国之间的联系越来越密切，矛盾越来越复杂，导致危机事件呈现频发性、损失的巨大性、涉及广泛性、应对复杂性等特点。单纯依靠政府显然难以承担应急管理和救援的责任，应急管理需要全国以及全世界人民的广泛参与合作，这就要求培育公民及公民自愿性团体的参与意识和参与能力。现代公民的参与意识，不仅包含积极和主动参与救援的意识，而且包含危机发生时公民、社会和政府之间的一种相互信任和相互合作的精神，这种合作精神是建立起一个战胜危机的强大的社会支持系统所必需的基础。危机让人们感到个体生命的脆弱性，产生对他人的依赖感，这就为倡导人与人之间互相的关怀、信任、友爱、合作等提供了契机。政府要有意识地运用这一契机，通过各种途径，开展不同形式的宣传、教育活动，使广大民众了解公众参与对于社会救助的重要性和必要性，并创造条件让公众在广泛的参与中体验公民意识的崇高和作用，进而形成并强化公众在社会治理中的参与意识。
注释：
[1]薛澜等.危机管理[M].清华大学出版社，2003，25.
[2]周庆安.大规模公共危机中的国家形象塑造[J].对外传播，2008(7).
[3]李砚忠.政府信任：一个值得关注的政治学问题[J].中国党政干部论坛，2007(4)
[4]戴健林等.公共危机应急机制：和谐社会的呼唤[J].发展，2006(1)。
作者简介：鄯爱红(1965-)，女，山西太原人，北京市委党校公共管理教研部教授
[关键词] 政府；应急处置；伦理管理；价值引导
[中图分类号] C931[文献标识码] A [文章编号] 1006-6470(2009)03-0078-04
现代社会，各种危机事件频发，一些重大矿难、空难、火灾、地震、社会安全事件以及传染性疾病等突发事件不期而至时，政府的管理不再像日常管理一样处于一种隐性状态，只有当事人能感受到其效率和效果，政府应急处置的方式、方法和效果成为全国乃至全世界关注的焦点。这不仅是对政府和政府官员的应急管理和应变能力的一种考验，也是对政府日常管理的一种检视，对政府的核心理念和公信力的一种挑战。政府应急处置除了需要关注技术手段和合法性之外，还需要关注政府管理的核心理念、伦理原则，并对公众的情绪进行价值引导，以提升公职人员及全社会成员的道德水平。
一
人类从产生之日起，就面临着与自然界、与其他种族、与同族人之间的各种各样的矛盾与斗争。有矛盾、有斗争就会有危机。美国学者罗森塔尔认为，危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。[1]人类社会的危机来自两个方面的不确定性：自然环境的不确定性和社会发展过程内部的不确定性。可以说，危机与人类社会相伴而生。但是，在不同的社会历史条件下，危机的特点、人们对危机的认识水平以及人们应对危机的理念各不相同。
由于人类的生存环境不同，人类对危机的认识不同，因而人类应对危机的理念也不断变化。迄今为止，人类应对危机的理念经历了由神本观念到物本观念再到人本观念的转变。在自给自足的自然经济社会，由于生产力低下，人类只能是靠自然的恩赐而生存，所谓“靠山吃山，靠水吃水”，“日出而作，日落而息”，就是对早期农业社会人类的生存状态的准确刻画。那时，人类作为自然界的一分子，与自然融为一体，人类对自然的影响力相对有限，社会分工不发达，加之各种自然屏障的阻隔，社会内部的相互依存性不强，社会成员之间的相互联系主要局限在自然地理空间的范围内，如依自然条件建造房屋居住而形成的自然村落、人们进行简单的商品交换而形成的自然集镇等。这种在经济、社会活动相对孤立和封闭的社会形态，危机的传染性相对较弱，时间上较慢，空间上较小，爆发的频率也较低。面对危机时，由于人类对自然界认识的局限性，对人与自然关系的把握的不确定性，把危机看作是“上天”对人类的惩罚，因而处置危机的理念带有较强的神秘色彩，表现为以各种不同的方式祭拜天神，祈求保佑平安。例如，中国古代就有为避免洪水泛滥而每年为河伯娶亲的传说，《圣经》中也有上帝以“诺亚方舟”救人的典故。
近代以来，随着科学技术的发展，人类征服自然、利用自然的能力不断增强。为了增加耕地，人类可以砍伐森林，填湖造地；为了增加农产品的产量，人类发明了化肥、杀虫剂；为了满足人类生活所需，人类发明了自然界难以消化的化学制品……科学技术的发展，人类对自然规律的认识，使人类在与自然的矛盾面前表现出前所未有的自信，人类相信科学技术的发展可以揭开自然界的秘密，人类开始由崇拜上帝转而崇拜科学技术。人类相信自然资源是取之不尽、用之不竭的，科学技术能够不断地拓展人类对自然资源的利用，可以为人类带来无限的繁荣，人类完全有能力战胜自然。人类与自然关系中的人类中心主义、科学主义和功利主义主导了人类对危机的态度，这种观念坚信人类是自然界的中心，只要依靠科学，人类就可以战胜各种各样的危机。在价值观上，近代人类奉行的是功利主义，他们相信，只要增进了人类社会的物质利益，就是增进了人类的幸福。与此同时，应对危机在管理上只被看作是一种技术问题，而没有作为一种管理理念引起重视。在应对危机时，遵从的是集体物质利益本位的理念，其极端表现则是不惜牺牲个人的生命换取集体的微小利益。
现代社会，科学技术和社会化大生产不断发展，极大地改进了人类的生存状态和生存环境。生态环境的改变使人类面对着诸多自然灾害的威胁，重大疾病、地质灾害等危机频发，越来越成为人类社会生存与发展的威胁。与此同时，社会化大生产和社会分工的发展导致社会成员之间协作需要与沟通困难之间的矛盾日益加剧，对人类的和谐发展构成威胁。与社会化大生产不断发展相伴随的是社会分工越来越细，一方面社会分工的差别使社会成员之间的生存和劳动环境的差异加大，人与人之间的共识减少，不同阶层、不同社会群体之间沟通困难、协调减少。另一方面，社会分工使个别的生产过程社会化，劳动产品变成了社会产品，社会成员之间的相互依赖，使彼此协作变得须臾不可分离。一旦协作过程中的某个环节出了问题，就有可能引发公共风险和公共危机。
现代社会自然灾害与社会危机出现的可能性和影响力都在不断加剧加深，给人类造成的危害越来越大。与此同时，随着社会物质财富的不断增加，人们对生命价值的认识的深入，对人与自然关系的不断反思，人们在应对危机时开始形成了以人为本的理念，这里的以人为本，既包含了对作为类的人的长远持续生存与发展的关注，也包含了对个人生命和财产的尊重。在应急管理中，就是在不涉及人类持续生存发展的大原则下，个人的生命和财产的价值成为关注的重点。根据有关学者的研究，西方媒体对国外自然灾难危机的关注点按显著程度排序，分别是伤亡人数、救援效果、危害程度及可能对所谓民主自由产生影响的程度[2]。伤亡人数成为媒体和政府关注的第一焦点，显示了现代社会“以人为本”成为应急管理的第一理念。国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确提出把“以人为本，减少危害”作为处理突发公共事件的基本原则，彰显了现代社会危机处置的基本理念。
二
当危机来临时，政府要启用大量的非常态管理措施，此时，如果处理不慎，就会导致对公民权益的侵犯。政府能否在应急处置中真正忠实于“以人为本”的理念，既是政府存在是否具有合理性的基本体现，同时也决定着政府应急管理是否具有有效性。如何应对危机，不仅是一种技术层面和手段层面的管理，而且还是一种伦理层面的管理。
政府履行行政应急性原则需要依法处置，但问题是在危机出现的紧急时刻，由于事件的突发性决定了政府只能实行非常规决策，此时行政自由裁量权范围内起绝对支配作用的是行政人员的道德价值观。而行政伦理所要讨论的重要内容就表现在对自由裁量权行使的合道德性进行伦理评价。有效地进行伦理管理，既是保证政府管理在危机状态下不偏离目标的关键，也是政府化危机为机遇的重要契机。为此，政府需要注意以下几个关键环节：
首先，要确立应急管理的伦理原则。应急管理中出现的问题有别于常态管理中的问题，通常都是没有先例，没有可效仿的经验。事件的突发性和不确定性造成了高度的紧张和压力，为将危机所造成的损害限制在最低限度内，决策者需要在有限的时间里作出快速的反应和智慧的决策。危机中决策者必须面对一个永远令人遗憾的现实：不可能保全所有的利益，不可能照顾到所有的方面。决策者必须在公共利益与私人利益之间、在公民权与行政权之间、在效率与公平之间作出选择。为此，需要确立一些基本的伦理原则：(1)个人利益与公共利益相结合的原则。公共行政的产生源于公共利益的存在，公共行政活动的目的也在于实现和维护公共利益。在应急管理中，当公共利益受到威胁时，应当把维护和保障公共利益的安全和把损失降到最低作为行为准则。但是，当个人的生命安全受到威胁时，只应“不惜一切代价”地保全个人的生命安全，体现“以人为本”的理念。(2)公民权利与公共权力的平衡原则。应急管理中，政府采取一些应急措施时不仅要考虑到合法性，还要考虑到合伦理性，即是否侵犯了公民的公民权。(3)效率与公平统一原则。公共行政的公共性决定了它的公正性和正义性，其最重要的伦理原则就是公平。但是在危机事件的处置中，则应当突出公共效率原则。危机事态的突发性、严峻性和随时都有扩大的可能性，要求决策者必须在有限信息、有限资源、有限时间的条件下寻求“满意”的处理方案，效率就成为危机决策的第一要求。而在灾后的重建和资源征集补偿时则应充分体现公正原则。
其次，要善于运用媒体，塑造政府和领导的伦理形象，以此改善政府与公民之间的关系，提高公众对政府的满意度和信任度。“政府信任”是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度。换句话说，“政府信任”是公众预期并相信政府官员与政府机构会殚精竭虑地实践其义务与责任，以提供民众所必需的服务、福祉与生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治领导者所领导并在健全的政治制度下高效率运行[3]。在社会处于稳定状态时，政府的日常管理的价值不容易显现，政府管理不具有挑战性，百姓对政府的信任度和满意度通过生活水平是否提高，政府是否廉洁、官员是否亲民来体现危机时期，政府的作用凸显出来，政府的决策是否有力，是否能够带领民众度过危机成为改善政府与公众之间信任关系的关键。大规模的灾难会使民众产生恐慌情绪、对政府的依赖心理，政府处理不当就会发展为对政府的不信任，而有效的处置则会增进政府和公众之间的信任关系。在这方面，政府除了要以积极有效的方式应对灾害之外，还应有意识地塑造领导者的个性魅力并表现政府为民众服务的能力和智慧。现代社会政府、领导者的公共形象和行政行为之间的关系变得无比紧密，正面的形象有利于政令的执行和畅通，相反，负面的形象则会导致“虽令不从”。在塑造政府及领导者的形象方面，媒体发挥着重要的作用。日常情况下，普通公众不了解政府和领导者的工作情况，更少有机会接触领导，公众是凭借现代传媒来认识政府和领导者的。危机时期，政府和领导者成为媒体和公众关注的焦点，政府和领导者应充分利用大众媒介，在媒体上塑造良好的形象以赢得公众的肯定、合作和支持，并使公众树立对领导者乃至整个政府机构的信心。
第三，利用危机带来的机遇，提升公职人员的职业伦理精神。公职人员的伦理水准是实现公共管理民主化、合法化、人文化的重要保障，特别是在危机时期，公职人员的伦理道德素养是保证应急管理取得成效的重要精神资源。从伦理视角来看，由于在危机处置状态中行政行为属于非常规行为，一些约束常态管理的法律、法规不再发挥作用，行政人员的自由裁量权增大。在行政管理者行使自由裁量权的范围内，起决定和支配作用的是道德责任感和行政价值观，以及建立在对道德情境和道德必然性认知基础之上的道德判断力。道德责任感和行政价值观决定了行政人员在关键时刻如何处理个人利益与公共利益的关系问题，道德判断力则决定行政人员最大限度维护公共利益的道德智慧和能力。
道德不是一种知识，而是一种实践理性，道德只有在实践中检验，也只有在实践中得以形成。危机事件处置，既是对行政人员的道德责任感和判断力的一种检验，也是培养行政人员德性的一个重要契机。在危机事件处置中，事件的紧迫性迫使行政人员必须在一刹那作出明确的善恶裁决，这就是对行政人员的道德价值观与选择判断能力的一个最好检验。危机处置中的行政人员目标的明确性和公众的高度关注，会调动和激发起公职人员的使命感和责任感，使其选择有利于大众的，甚至是牺牲自我利益的道德行为。在特殊情境中的道德选择因其善行带来了显著的社会效果，引起公众关注、认同，因而使当事人获得较强的幸福感和荣誉感。这种行善之后带来的满足感有利于善行的延续，直到形成稳定的道德人格。
三
危机不仅导致社会物质的损失，更使人们的精神价值体系遭受冲击，并引起社会秩序偏离正常轨道，直接影响到国家的公共安全与社会稳定。应急管理者不仅要关注危机本身，而且更要关注危机中的人，关注全人类共同的生命价值，关注危机中的精神价值体系，政府应采取有效的措施进行有效的心理关怀和价值引导，倡导人类形成共同应对危机的伦理标准和价值观念。
首先，要通过心理安抚、伦理关怀缓解公众的恐慌情绪，提高公众抗御灾害的能力和相互友善的伦理境界。“某种自然灾害或人为事故能否演变为公共危机事件，公众作出什么样的心理与行为反应是一个关键性的变量”。[4]关注灾害和事故中公众的心理和行为，既有利于控制事态的发展，也是政府在危机时刻应当承担的伦理责任。在危机没有发生时，政府有责任做好各种应急演练和知识传授，针对某一地区、某一特定时期可能发生的重大危机事件，预先告知公众自我调节和寻求救助的方法与途径。当危机来临时，政府要通过各种途径宣传倡导人与人之间互相的关怀、信任、友爱、理解、宽容与帮助，领导干部和公务员要带头以健康、乐观的心态对待危机，化解由避难场所的环境问题所引发的人际关系的紧张等；危机过后，政府和社会有责任对受害者进行心理辅导和安慰，特别是对于在危机事件中受到重大打击，如因失去亲人和健康而心理孤独的人群，在危机中失去住所而无家可归的人群等，要给他们以心理的治疗和社会福利的救济治疗，给予他们重新面对生活的精神勇气和物质支持。
第二，要利用危难之时，转危为安，凝聚民心民意，提升公民战胜危机的信心和勇气。在这方面，媒体发挥着非常重要的作用。在美国发生“9•11”恐怖袭击后，传媒上既有民众恐惧、悲伤、焦虑情感的宣泄，也有乐观、坚定、同仇敌忾等情绪的表达，起到了很好的传播效果，也稳定了整个社会的情绪。中国“5•12”地震发生后，国务院总理温家宝立即亲临一线，指导抗震救灾工作，成了灾区和全国民心稳定的巨大精神力量。政府和媒体通过尽可能及时、准确、充分、透明的公开信息发布，使全国人民随时了解灾情、与灾区人民同呼吸共命运，不但增强了广大群众战胜灾难的信心和勇气，而且大力宣传慈善救援精神，倡导以人为本的精神和众志成城的理念，焕发和凝聚了广大民众的爱国热情，为政府和媒体如何利用危机凝聚民心民意提供了宝贵的经验。
第三，利用危机时期，培养公民社会赖以成长的信任、互惠及合作精神。现代社会，由于人与自然、人与社会、国与国之间的联系越来越密切，矛盾越来越复杂，导致危机事件呈现频发性、损失的巨大性、涉及广泛性、应对复杂性等特点。单纯依靠政府显然难以承担应急管理和救援的责任，应急管理需要全国以及全世界人民的广泛参与合作，这就要求培育公民及公民自愿性团体的参与意识和参与能力。现代公民的参与意识，不仅包含积极和主动参与救援的意识，而且包含危机发生时公民、社会和政府之间的一种相互信任和相互合作的精神，这种合作精神是建立起一个战胜危机的强大的社会支持系统所必需的基础。危机让人们感到个体生命的脆弱性，产生对他人的依赖感，这就为倡导人与人之间互相的关怀、信任、友爱、合作等提供了契机。政府要有意识地运用这一契机，通过各种途径，开展不同形式的宣传、教育活动，使广大民众了解公众参与对于社会救助的重要性和必要性，并创造条件让公众在广泛的参与中体验公民意识的崇高和作用，进而形成并强化公众在社会治理中的参与意识。
注释：
[1]薛澜等.危机管理[M].清华大学出版社，2003，25.
[2]周庆安.大规模公共危机中的国家形象塑造[J].对外传播，2008(7).
[3]李砚忠.政府信任：一个值得关注的政治学问题[J].中国党政干部论坛，2007(4)
[4]戴健林等.公共危机应急机制：和谐社会的呼唤[J].发展，2006(1)。
作者简介：鄯爱红(1965-)，女，山西太原人，北京市委党校公共管理教研部教授