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摘要 农村宅基地的利用、退出及其补偿是农村宅基地管理制度创新的核心。该研究根据芜湖市农村实地调查数据，分析农户宅基地利用状况及其特点、农户对宅基地产权的认知、农户宅基地流转状况、农户退出宅基地的意愿及其影响因素，提出了农村宅基地综合管控的制度创新建议。
关键词 农村宅基地；宅基地退出；意愿；影响因素
中图分类号 S29；F301.2文献标识码 A文章编号 0517-6611（2016）11-214-03
近几年，中央文件多次提及要“依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”，让 “市场机制在资源配置中起决定性作用”，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这些重要论述为今后农村宅基地的制度创新指明了方向。我国学者对农村宅基地的研究主要集中在宅基地流转、宅基地退出两方面。其中，农村宅基地流转的研究又主要集中在农户宅基地流转意愿[1-3]、流转决策影响因素[4-6，27]、不同流转模式的影响[7-10]等方面；农村宅基地退出相关研究则主要集中在农户宅基地退出的影响因素[11-17，24]、农户的受偿意愿及其影响因素[18-19]、试点地区调研与分析[20-21]、认识偏差与利益分配[22]、宅基地闲置的原因[23]、退出约束和激励问题[24-25]、退出补偿额度测算[19，26]。笔者根据芜湖市农村实地调查数据，分析农户宅基地利用状况及其特点、农户对宅基地产权的认知、农户宅基地流转状况、农户退出宅基地的意愿及其影响因素，最后提出农村宅基地综合管控的制度创新建议，为更好地开展宅基地退出工作提供参考。
1 芜湖市农村宅基地利用状况
1.1 农户问卷调查的实施
2013年8月，课题组在芜湖市国土局的配合与支持下，对芜湖市下辖4区4县进行了问卷调查和专题访谈。其中，问卷调查对象为农户，共收集有效样本267份；访谈对象分为县（区）国土资源局领导、乡镇分管领导及国土资源所所长。农户调查村庄分布为：无为县4个镇，6个村；繁昌县2个镇，7个村；芜湖县2个镇，7个村；南陵县3个镇，3个村；三山区1个镇，1个村；弋江区1个镇，2个村；镜湖区1个镇，2个村；鸠江区2个镇，4个村。
1.2 农户宅基地利用状况
根据芜湖市土地利用现状变更调查资料，截至2011年末农村居民点用地50 196.56 hm2，占全市建设用地总面积47.98%；户均占地多，呈现点多、分散、布局乱的特点；农村居民点用地主要分布在无为县、南陵县、芜湖县。
调查显示，43.67%的受访农户的宅基地面积在160 m2以下，41.48%的受访农户的宅基地面积为160～300 m2，14.85%的受访农户的宅基地面积大于300 m2。个别农户的宅基地面积非常小，仅20 m2；也有个别农户的宅基地面积特别大，达到1 200 m2，远远超过了国家的规定和芜湖市的标准。86.05%的受访农民认为自己的宅基地（住房）全部在发挥作用，也有7.90%的受访农民认为自己的宅基地（住房）只使用了其中的一部分，6.05%的受访农民表示自己的宅基地（住房）处于闲置状态或其他情形。尽管根据现行法律、法规，农村宅基地的功能被限定于居住功能，不允许转变用途，实际上少数农户宅基地（住房）存在功能扩展现象。
2 芜湖市农村宅基地产权认知与流转
2.1 农户的产权认知 调查表明，83.52%的受访农民对宅基地管理政策了解不多和不了解；61.42%的受访农民认为宅基地所有权归自己所有；52.81%的受访农民认为宅基地应无偿取得；67.42%的受访农民认为宅基地应该无限期的使用；78.28%的受访农民认为申请宅基地需要乡镇人民政府的审查，58.80%的受访农民认为须经县政府批准；71.54%的受访农民认为自己有权利出租宅基地或农房；43.45%的受访农民认为自己有权出售宅基地；支持收回多余宅基地的受访农民占到44.57%。
2.2 农户的宅基地流转 在267个有效调查对象中，有10户有出租、出售过宅基地的行为，占总数的3.75%，租金一般为2 000～3 000元/a；31.46%的受访农民表示买卖宅基地对自己有益；59.18%的受访农民担心失去宅基地使用权；52.06%的受访农民愿意接受宅基地有偿使用；59.55%的受访农民认为宅基地交易价格备案管理很有必要；40.45%的受访农民偏向于地方政府治理市场。
3 芜湖市农村宅基地退出与补偿制度
3.1 农户退出宅基地的意愿
调查显示，59.18%的受访农民很愿意搬入新农村建设的小区统建房屋，而愿意退出宅基地的受访农民占36.70%，两者之间有较大数值差。
农民不愿意退出宅基地的主要原因是：①认为宅基地是祖辈的财产；②城市就业没有保障，找不到工作时可以回农村；③买不起城市住房，生活成本高。
3.2 农户退出宅基地的影响因素
调查发现，在20%的显著性水平下，存在6个因素显著影响农户退出宅基地的意愿。其中，农民对宅基地政策的了解程度在1%的显著性水平下影响农户退出宅基地的意愿；农民家庭的农业劳动力数量则在15%的显著性水平下影响农户退出宅基地的意愿；户主年龄、受教育程度、距离主干道的距离、对宅基地政策的满意程度在20%的显著性水平下影响农户退出宅基地的意愿。
农民愿意接受的宅基地退出条件是多元化的。农户愿意接受的退出补偿方式主要包括宅基地换集镇房屋、宅基地换城市房屋、货币补偿等。
4 芜湖市农村宅基地综合管控的制度创新
4.1 简化宅基地申请审批程序，实行宅基地有偿使用制度
一是加快推进农村集体土地所有权确权登记和发证工作。对具备条件的乡镇，可将农民集体土地所有权确权到村民小组；对不具备条件的乡镇，可以行政村为单位，确认村农民集体土地所有权。二是进一步简化取得审批程序，减少农民申请宅基地的麻烦，提高宅基地申请审批的工作效率。三是严格限制建设平房，引导农民建设楼房，提高农村宅基地的利用强度。四是放宽农民利用农房搞多种经营的限制。五是农村宅地使用权申请人可以在行政村或乡镇范围内提出用地申请，并向土地所有权人缴纳有偿使用费。六是农村宅基地有偿使用费征收，建议按新宅基地和旧宅基地分类处理。对新申请宅基地，在符合规划和用途管制前提下，以实际批复的宅基地面积缴纳土地有偿使用费。对旧宅基地使用权人，若宅基地面积在规定标准内，可以不缴纳土地有偿使用费；若宅基地面积超过规定标准，超过部分须缴纳土地有偿使用费。七是农村宅基地有偿使用费标准，各地可根据农民集体建设用地使用权价值评估值来确定。 4.2 推动农村宅基地有序流转，建立宅基地交易管理信息系统
一是允许农民出租或租赁、出售农房，房屋所占宅基地使用权一并转移，允许城镇居民在农村购置旧宅基地，新购宅基地之权利人只作为农村社区之居民，不具备有偿申请新宅基地之权利。二是实施宅基地交易备案制度，考虑到交易双方有瞒报、低报交易价格的倾向，可借鉴城市房地产价格评估制度，创设农村宅基地和农房价格评估制度。三是积极试点农村宅基地流转税制度，农民流转宅基地在备案登记时向农村宅基地转出方征收个人所得税，向农村宅基地转入方征收契税和印花税。四是实施农村宅基地和农房确权统一登记发证工作，逐步建立农村宅基地和农房管理信息系统，服务宅基地与农房交易。
4.3 实施有偿退出制度，推动宅基地有序退出
4.3.1 农户宅基地退出的对象分类。
退出宅基地的3类农户：一是农户拥有两处及以上宅基地，确有闲置宅基地；二是农户只有一处宅基地，但家庭劳动力在城镇有收入稳定的工作，留在城市生活；三是有申请农村宅基地资格的分户农民，愿意永久放弃农村宅基地使用权申请权利。对于第一类农户，建议采取经济补偿办法让农户退出多余的宅基地；对于第二、三类农户，若其愿意退出宅基地，集体土地所有权人可考虑给予其适当的城镇购房补助。
4.3.2 农户宅基地退出的路径选择。
退出宅基地的路径：一是退出旧宅基地后进入中心村小区居住；二是农户退出宅基地后，购买城镇商品房居住；三是农户退出宅基地后，到大中城市工作生活。制定农村宅基地退出补偿政策，须综合考虑农户的经济状况、居住状况和非农就业能力，分析不同退出路径下采取差异化补偿政策的可行性，提高补偿政策的科学性和农户满意度。
4.3.3 农户宅基地退出的补偿方式。
充分尊重农民意愿，采取多元退出补偿方式，包括宅基地置换集镇住房、宅基地置换城市房屋现金补偿等。在确定补偿方式时，需要测算退出补偿费用以及节约宅基地指标置换成城镇建设用地后的出让金，以实现土地市场和金融市场的双平衡。
4.3.4 农户宅基地退出的补偿标准。
各地经济发展水平、居民消费水平、城镇住房价格等存在一定差异，制定退出宅基地补偿标准，必须考虑各地差异，且保证农民生活水平不降低。对农房的补偿既要考虑面积，更要考虑农民承受力，以不增加农民负担、不损害农民利益为前提。未来进行农村宅基地退出补偿时，考虑以市场机制来决定补偿标准。
4.4 积极试行宅基地和农房抵押担保贷款，提高农民的融资能力
以先行试点为基础，在芜湖市各县区逐步推行农村宅基地、农民住房抵押贷款担保制度，提高农民的融资能力，完善农村金融体系。建立和完善农村宅基地、农房价格评估制度，建议按评估价格的50%～60%发放贷款。
4.5 与宅基地退出结合，有序稳妥利用农村集体建设用地建设公共租赁住房
在实施农村宅基地退出过程中，从保障公民住房权利和降低退出宅基地退出阻力出发，以有序、合规和稳妥为前提，可选择若干乡镇，先行试点利用农村集体建设用地建设公共租赁住房，较好地解决弱势农民的住房问题。地方政府按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制定试点方案。对经济条件较好的乡镇，可试行农民住房公积金制度，以保障农民基本住房权利的实现，提高农民建设住房的融资能力。
参考文献
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关键词 农村宅基地；宅基地退出；意愿；影响因素
中图分类号 S29；F301.2文献标识码 A文章编号 0517-6611（2016）11-214-03
近几年，中央文件多次提及要“依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”，让 “市场机制在资源配置中起决定性作用”，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这些重要论述为今后农村宅基地的制度创新指明了方向。我国学者对农村宅基地的研究主要集中在宅基地流转、宅基地退出两方面。其中，农村宅基地流转的研究又主要集中在农户宅基地流转意愿[1-3]、流转决策影响因素[4-6，27]、不同流转模式的影响[7-10]等方面；农村宅基地退出相关研究则主要集中在农户宅基地退出的影响因素[11-17，24]、农户的受偿意愿及其影响因素[18-19]、试点地区调研与分析[20-21]、认识偏差与利益分配[22]、宅基地闲置的原因[23]、退出约束和激励问题[24-25]、退出补偿额度测算[19，26]。笔者根据芜湖市农村实地调查数据，分析农户宅基地利用状况及其特点、农户对宅基地产权的认知、农户宅基地流转状况、农户退出宅基地的意愿及其影响因素，最后提出农村宅基地综合管控的制度创新建议，为更好地开展宅基地退出工作提供参考。
1 芜湖市农村宅基地利用状况
1.1 农户问卷调查的实施
2013年8月，课题组在芜湖市国土局的配合与支持下，对芜湖市下辖4区4县进行了问卷调查和专题访谈。其中，问卷调查对象为农户，共收集有效样本267份；访谈对象分为县（区）国土资源局领导、乡镇分管领导及国土资源所所长。农户调查村庄分布为：无为县4个镇，6个村；繁昌县2个镇，7个村；芜湖县2个镇，7个村；南陵县3个镇，3个村；三山区1个镇，1个村；弋江区1个镇，2个村；镜湖区1个镇，2个村；鸠江区2个镇，4个村。
1.2 农户宅基地利用状况
根据芜湖市土地利用现状变更调查资料，截至2011年末农村居民点用地50 196.56 hm2，占全市建设用地总面积47.98%；户均占地多，呈现点多、分散、布局乱的特点；农村居民点用地主要分布在无为县、南陵县、芜湖县。
调查显示，43.67%的受访农户的宅基地面积在160 m2以下，41.48%的受访农户的宅基地面积为160～300 m2，14.85%的受访农户的宅基地面积大于300 m2。个别农户的宅基地面积非常小，仅20 m2；也有个别农户的宅基地面积特别大，达到1 200 m2，远远超过了国家的规定和芜湖市的标准。86.05%的受访农民认为自己的宅基地（住房）全部在发挥作用，也有7.90%的受访农民认为自己的宅基地（住房）只使用了其中的一部分，6.05%的受访农民表示自己的宅基地（住房）处于闲置状态或其他情形。尽管根据现行法律、法规，农村宅基地的功能被限定于居住功能，不允许转变用途，实际上少数农户宅基地（住房）存在功能扩展现象。
2 芜湖市农村宅基地产权认知与流转
2.1 农户的产权认知 调查表明，83.52%的受访农民对宅基地管理政策了解不多和不了解；61.42%的受访农民认为宅基地所有权归自己所有；52.81%的受访农民认为宅基地应无偿取得；67.42%的受访农民认为宅基地应该无限期的使用；78.28%的受访农民认为申请宅基地需要乡镇人民政府的审查，58.80%的受访农民认为须经县政府批准；71.54%的受访农民认为自己有权利出租宅基地或农房；43.45%的受访农民认为自己有权出售宅基地；支持收回多余宅基地的受访农民占到44.57%。
2.2 农户的宅基地流转 在267个有效调查对象中，有10户有出租、出售过宅基地的行为，占总数的3.75%，租金一般为2 000～3 000元/a；31.46%的受访农民表示买卖宅基地对自己有益；59.18%的受访农民担心失去宅基地使用权；52.06%的受访农民愿意接受宅基地有偿使用；59.55%的受访农民认为宅基地交易价格备案管理很有必要；40.45%的受访农民偏向于地方政府治理市场。
3 芜湖市农村宅基地退出与补偿制度
3.1 农户退出宅基地的意愿
调查显示，59.18%的受访农民很愿意搬入新农村建设的小区统建房屋，而愿意退出宅基地的受访农民占36.70%，两者之间有较大数值差。
农民不愿意退出宅基地的主要原因是：①认为宅基地是祖辈的财产；②城市就业没有保障，找不到工作时可以回农村；③买不起城市住房，生活成本高。
3.2 农户退出宅基地的影响因素
调查发现，在20%的显著性水平下，存在6个因素显著影响农户退出宅基地的意愿。其中，农民对宅基地政策的了解程度在1%的显著性水平下影响农户退出宅基地的意愿；农民家庭的农业劳动力数量则在15%的显著性水平下影响农户退出宅基地的意愿；户主年龄、受教育程度、距离主干道的距离、对宅基地政策的满意程度在20%的显著性水平下影响农户退出宅基地的意愿。
农民愿意接受的宅基地退出条件是多元化的。农户愿意接受的退出补偿方式主要包括宅基地换集镇房屋、宅基地换城市房屋、货币补偿等。
4 芜湖市农村宅基地综合管控的制度创新
4.1 简化宅基地申请审批程序，实行宅基地有偿使用制度
一是加快推进农村集体土地所有权确权登记和发证工作。对具备条件的乡镇，可将农民集体土地所有权确权到村民小组；对不具备条件的乡镇，可以行政村为单位，确认村农民集体土地所有权。二是进一步简化取得审批程序，减少农民申请宅基地的麻烦，提高宅基地申请审批的工作效率。三是严格限制建设平房，引导农民建设楼房，提高农村宅基地的利用强度。四是放宽农民利用农房搞多种经营的限制。五是农村宅地使用权申请人可以在行政村或乡镇范围内提出用地申请，并向土地所有权人缴纳有偿使用费。六是农村宅基地有偿使用费征收，建议按新宅基地和旧宅基地分类处理。对新申请宅基地，在符合规划和用途管制前提下，以实际批复的宅基地面积缴纳土地有偿使用费。对旧宅基地使用权人，若宅基地面积在规定标准内，可以不缴纳土地有偿使用费；若宅基地面积超过规定标准，超过部分须缴纳土地有偿使用费。七是农村宅基地有偿使用费标准，各地可根据农民集体建设用地使用权价值评估值来确定。 4.2 推动农村宅基地有序流转，建立宅基地交易管理信息系统
一是允许农民出租或租赁、出售农房，房屋所占宅基地使用权一并转移，允许城镇居民在农村购置旧宅基地，新购宅基地之权利人只作为农村社区之居民，不具备有偿申请新宅基地之权利。二是实施宅基地交易备案制度，考虑到交易双方有瞒报、低报交易价格的倾向，可借鉴城市房地产价格评估制度，创设农村宅基地和农房价格评估制度。三是积极试点农村宅基地流转税制度，农民流转宅基地在备案登记时向农村宅基地转出方征收个人所得税，向农村宅基地转入方征收契税和印花税。四是实施农村宅基地和农房确权统一登记发证工作，逐步建立农村宅基地和农房管理信息系统，服务宅基地与农房交易。
4.3 实施有偿退出制度，推动宅基地有序退出
4.3.1 农户宅基地退出的对象分类。
退出宅基地的3类农户：一是农户拥有两处及以上宅基地，确有闲置宅基地；二是农户只有一处宅基地，但家庭劳动力在城镇有收入稳定的工作，留在城市生活；三是有申请农村宅基地资格的分户农民，愿意永久放弃农村宅基地使用权申请权利。对于第一类农户，建议采取经济补偿办法让农户退出多余的宅基地；对于第二、三类农户，若其愿意退出宅基地，集体土地所有权人可考虑给予其适当的城镇购房补助。
4.3.2 农户宅基地退出的路径选择。
退出宅基地的路径：一是退出旧宅基地后进入中心村小区居住；二是农户退出宅基地后，购买城镇商品房居住；三是农户退出宅基地后，到大中城市工作生活。制定农村宅基地退出补偿政策，须综合考虑农户的经济状况、居住状况和非农就业能力，分析不同退出路径下采取差异化补偿政策的可行性，提高补偿政策的科学性和农户满意度。
4.3.3 农户宅基地退出的补偿方式。
充分尊重农民意愿，采取多元退出补偿方式，包括宅基地置换集镇住房、宅基地置换城市房屋现金补偿等。在确定补偿方式时，需要测算退出补偿费用以及节约宅基地指标置换成城镇建设用地后的出让金，以实现土地市场和金融市场的双平衡。
4.3.4 农户宅基地退出的补偿标准。
各地经济发展水平、居民消费水平、城镇住房价格等存在一定差异，制定退出宅基地补偿标准，必须考虑各地差异，且保证农民生活水平不降低。对农房的补偿既要考虑面积，更要考虑农民承受力，以不增加农民负担、不损害农民利益为前提。未来进行农村宅基地退出补偿时，考虑以市场机制来决定补偿标准。
4.4 积极试行宅基地和农房抵押担保贷款，提高农民的融资能力
以先行试点为基础，在芜湖市各县区逐步推行农村宅基地、农民住房抵押贷款担保制度，提高农民的融资能力，完善农村金融体系。建立和完善农村宅基地、农房价格评估制度，建议按评估价格的50%～60%发放贷款。
4.5 与宅基地退出结合，有序稳妥利用农村集体建设用地建设公共租赁住房
在实施农村宅基地退出过程中，从保障公民住房权利和降低退出宅基地退出阻力出发，以有序、合规和稳妥为前提，可选择若干乡镇，先行试点利用农村集体建设用地建设公共租赁住房，较好地解决弱势农民的住房问题。地方政府按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制定试点方案。对经济条件较好的乡镇，可试行农民住房公积金制度，以保障农民基本住房权利的实现，提高农民建设住房的融资能力。
参考文献
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