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中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中第四条“促进城乡基本公共文化服务均等化”里明确提出“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设”。2017年7月，文化部印发的《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》提出，到2020年，全国公共图书馆设施网络进一步完善，县级图书馆总分馆制基本建立，公共图书馆服务标准化、均等化水平显著提高。