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摘要：本文以宁波杭州湾、象山港、三门湾为例，分析“两湾一港”的发展现状、保护管理措施，三大湾区的功能定位和主要导向，研究当前开发中存在的突出问题，借鉴国内外重要湾区保护开发的历史经验教训，查找“两湾一港”在保护和开发中的短板问题，为形成具有强劲持续的经济发展、优美宜人的生活环境、多元包容的文化氛围和便捷高效的交通系统的湾区经济形态，提出发展思路与具体策略。
关键词：资源环境；湾区经济；发展
湾区经济作为重要的滨海经济形态，是世界一流滨海城市的显著标志。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，这体现了我国“十三五”乃至更长时期的发展思路、发展方向和发展重点。习总书记在2016年1月召开的推动长江经济带发展座谈会中，提出了“共抓大保护、不搞大开发”的建设思路。2015年5月，习近平总书记在浙江考察期间，对浙江发挥海洋港口资源优势、在实施国家战略中起好示范作用提出了新要求。加强杭州湾、象山港、三门湾保护和开发，要践行好“五大发展理念”。在创新理念方面，着眼聚集高端要素，重视研发新工艺新技术，发展高端产业；在协调理念方面，坚持生产、生活、生态“三生融合”；在绿色理念方面，坚持陆海统筹，实构筑坚实的海洋蓝色生态屏障；在开放理念方面，坚持包容融合的发展思路，打造全新的空间平台；在共享理念方面，政府提供高效服务，企业获得发展空间。宁波“两湾一港”作为浙江省湾区经济的重要组成部分，如何在资源环境约束下发展湾区经济，对经济社会发展及“十三五”实现跨越转型具有重大战略意义。
一、国内外相关研究及实践
（一）湾区经济基本内涵
湾区是指由一个海湾或相连若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域（刘艳霞，2014）。在区域形态中，湾区经济被认为是具有开放经济结构、高效资源配置能力、强大集聚外溢功能和发达国际交往网络特征的区域（邓志新，2014；雷佳，2015）。湾区经济具有经济开放性、创新引领性、宜居宜业性、区域协同性的特征（吴思康，2015）。国内学者围绕湾区经济的形成，结合对国际湾区经济发展的横向比较，揭示了一些湾区经济的属性特征，但是“湾区经济”的内涵和外延并未十分清晰。
（二）湾区经济形成机理
湾区经济是当今世界经济版图中的突出亮点。为解释湾区经济形成机理，伍凤兰、陶一桃、申勇（2015）在“三力模型”（即基础性动力、内生性动力和外源性动力）框架下，分析了湾区经济的动力演进机制。鲁志国、潘凤、闫振坤（2015）基于全球四大湾区经济发展竞争格局，归纳提炼出湾区经济发展的共性特征。綦鲁明（2016）从创新辐射、开放引领、要素聚集、互联互通、基础支撑五个维度探讨了深圳湾区经济的指标体系及形成机理。马忠新、伍凤兰（2016）基于湾区的特点对“引力”模型理论进行拓展，认为人力资本水平、文化包容度、经济增长速度及基础设施便利性等因素决定了湾区经济的梯度开放格局。Alex Sehafran（2013）采用多尺度来衡量人口、政策、资本3个相互关联的因素如何影响旧金山湾区经济发展。
（三）湾区经济典型案例
国外自上世纪60年代启动湾区建设，刘艳霞（2014）通过比较研究了世界发达湾区的基本情况和发展历程。俞少奇（2016）从地理位置、产业结构、发展引擎、配套设施、区域合作、对外开放等方面分析了纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区的发展经验，总结了改革开放以来环杭州湾湾区、环珠江口湾区和渤海湾区的一些经验做法。我国湾区建设与世界先进湾区城市相比较还存在一定差距，但经过多年的发展，我国部分湾区建设也取得一定的成效（王宏彬，2014）。
（四）湾区经济发展路径
陈俊达、易露霞（2015）以广东发展湾区经济为例，重点从经济、产业、技术人才等条件上来指出其可行性，从消费中心、区域创新、海洋产业、区域合作、滨海旅游等各方面提出广东发展湾区经济和建设黄金海岸带的对策建议。帅燮琅、吴深荣、刘群锋（2016）从创新、协调、绿色、开放、共享五大理念提出发展浙江湾区经济的路径。查振祥、查理（2014）从龙头产业、港口物流业、金融业、科技创新等四个方面来打造湾区经济的发展模式。
学术界和政府对湾区经济的讨论主要集中在湾区经济特征、内涵以及与“一带一路”、自贸区、区域经济的关系等方面，对特定湾区经济的具体历程和演进机制缺乏理论解释。从当前情况来看，能源资源相对匮乏，资源环境约束加剧，在新的发展阶段，必须把生态环境作为最稀缺的发展要素，应在在提升湾区环境来促进湾区经济发展，在资源环境约束基础上进行合理开发。
二、宁波“两湾一港”区域的基本概况
湾区经济是依托沿海地区大型港口群和城镇群，以湾区地理、生态优势为发展基础，而形成的以航运、贸易、金融、科技等核心产业业态带动的开放型、创新型、集聚型、国际化的高质量区域综合经济形态。因而，海洋地理地貌是湾区经济形成的先决条件，强大的产业体系是湾区经济形成的关键支撑，发达的交通体系是湾区经济形成的基础条件。
（一）杭州湾区域的范围界定、资源状况及交通条件
宁波市域范围内的杭州湾区域包括余姚、慈溪、杭州湾新区、镇海的杭州湾沿岸区域，是浙江省特色先进制造业基地和滨海生态保护区。建设有宁波国家级石化区、杭州湾省级产业集聚区、余姚中意生态产业园、慈东滨海新城以及杭州湾国家级湿地公园。杭州湾沿岸区域城市化程度高，人口密集，交通便捷，經济发达。
（二）象山港区域的范围界定、资源状况及交通条件
象山港区域长期以来是宁波市海洋保护的重点区域，包括东部滨海组团、奉化东部、宁海和象山北部地区，位于浙江省宁波市东南部，穿山半岛与象山半岛之间，是一个东北一西南走向的狭长型半封闭港湾。象山港海洋生物、生态、渔业、岛屿等资源丰富，具有“港、渔、涂、岛、景”五大资源优势，但生态环境比较脆弱。 （三）三门湾区域的范围界定、资源状况及交通条件
三门湾是长三角唯一的开放型海湾。地跨宁波和台州两市的宁海、象山、三门三个县，是宁波连接温台地区的重要门户和重要节点。其中宁波三门湾海域主要包括宁海三门湾区域和象山岳井洋区域以及象山石浦港区域，区域环境承载力和自净能力相对较强。建设有宁波南部（宁海）滨海新区、象山对台经贸合作区。
三、宁波“两湾一港”区域的发展现状及存在问题
（一）发展现状
1.规划体系方面。杭州湾区域强化规划引领，做好顶层设计，建立了一套齐全、完善的规划引领体系。2006年起象山港区域先后出台并进一步修编《象山港区域保护和利用规划纲要》、《象山港区域空间保护和利用规划》、《象山港海洋生态环境保护与建设规划》、《象山港旅游发展规划》等，规划体系逐步完善。宁波三门湾区域通过不同层次、不同类型的规划研究论证，初步形成了较为完善的开发建设规划体系。省级层面，《三门湾区域统筹发展规划》已由省政府办公厅发布实施；市级层面，三门湾有宁波市与台州市联合成立了保护与开发领导小组，确保保护与开发工作顺利推进；县级层面，委托权威的研究机构开展新区空间发展战略研究、新区总体规划、下洋涂区域产业开发前期、田湾山岛港区岸线利用规划等专项研究。
2.开发框架方面。宁波在杭州湾地区设立了杭州湾产业集聚区、余姚滨海产业集聚区、慈溪滨海经济开发区等重大产业平台，其中，杭州湾产业集聚区被列为省级产业集聚区，自设立后，主要经济指标连年保持2位数以上高速增长。象山港区域以条例和规划为依据，以生态型经济为导向，在保护环境、控制规模的前提下，重点发展资源消耗少、环境污染小、发展前景大的优势产业。三门湾区域经济社会发展取得显著成效，宁波南部滨海新区成功跻身省市战略平台，初步形成了模具、文教用品、数控、船舶修造、汽车配件和海洋渔业等为主导的特色产业。
3.统筹机制方面。杭州湾独立高效的开发体制基本建立。《宁波杭州湾新区条例》通过市人大审议、省人大批准，于2015年5月1日正式实施。象山港区域保护和利用工作推进机制基本建立，2009年出台了《象山港域保护和利用工作目标责任考核实施办法》，形成了年初有任务、年中有督查、年末有考核的工作推进机制。三门湾区域统筹协调力度得到加强，2012年，为加强对宁波市三门湾区域规划建设的统筹协调，市政府成立了市政府主要领导任组长的宁波市三门湾区域规划建设工作领导小组，为区域整体开发奠定了较为扎实的基础。
（二）存在问题
1.环境保护压力增强。“十二五”期间，宁波市近岸海域8个监控区域全为劣四类海水，近年来三湾区域劣四类和四类海域面积有所扩大，陆源人海排污口水体无机氮、活性磷酸盐、COD、苯胺存在不同程度超标排放。随着杭州湾、象山港和三门湾沿岸区域的进一步开发，一批重大项目的建成运行，沿岸人海排污口数量、各种污染物人海种类和数量将增加，海洋环境压力将会越来越大。杭州湾新区托管一个乡镇庵东镇，庵东镇辖23个行政村，几乎每个村里都设有小型的工业园区，绝大多数企业工艺设备落后，污染治理缺失，新区95%以上的环境信访都来自农村地区，农村环境监管力量有待于进一步加强。
2.开发利用有待加强。一是在岸线资源方面，部分岸线没有按照《宁波一舟山港总体规划》和相关规划进行合理利用，存在违规利用或未批先用等现象；部分县（市）、区业主码头岸线所占比例过高，总体利用效率不高。二是在开发建设过程中，虽然省海洋与渔业局对产业集聚区用海首先给予保障，对存量围填海的利用也有一定便利政策，但有限的建设用海指标还是成为了制约因素，等待指标和项目急于落地成为主要矛盾之一。受发展阶段、行政区划等因素影响，三门湾区域基础设施建设整体滞后、共享程度低。
3.经济基础有待加强。如三门湾区域总体上属于相对欠发达地区，宁海、象山经济总量占全市的比重分别约5%，与慈溪、余姚差距较大，人均GDP分别为全市的50%左右。区域内农业人口比重高，非农化率仅为9.3%，城镇化、工业化程度较低，产业主要以模具、文教用品、船舶修造、汽车配件和农渔业等传统产业为主，新兴产业发展不足、高端特色产业不够突出，产业附加值不高、产业链较短。与此同时，科教人才支撑不足，大项目和大企业少，发展动力不够强劲。三门湾14个乡镇的城镇人口总数为12.2万人，城镇人口平均1万人不到。城镇服务能力不足，区域交通、供排水设施、防涝排涝设施、通讯设施建设相对薄弱。
4.统筹力度有待强化。杭州湾、象山港和三门湾等区域土地资源相对丰富，各乡镇有着经济发展的动力，以及区域产业转移的客观需求，出现产业和城镇发展空间无序扩张的问题，缺乏整体的统筹协调。“三湾”区域在产业布局、港口建设、旅游开发、生态保护等方面统筹推进力度不够。由于区域发展形势复杂多变、规划建设体制尚不完善等因素，一些重点区块规划实施难度较大，实施效果欠佳。特别是三门湾区域，缺乏省级层面建立开发建设领导小组，无法统筹重大基础设施建设、产业布局、招商引资等有关重大问题。
5.要素保障难度增加。一是用地指标制约问题。用地指标趋于紧张，尤其是规划指标不足已越来越明显。至2015年底，宁波三门湾园区原有规划用地指标已全部用完。二是水资源问题。杭州湾本地水资源供应严重不足，目前生活用水主要由慈溪市自来水厂联网供给，水源地主要有本地蓄水水库和境外引水，工业用水和景观用水主要来自曹娥江慈溪引水工程。杭州灣新区属于咸淡水混合交汇地带，水层浅薄且含沙量高，境外引水是其非常重要的水资源保障措施，因此，未来新城建设，必然受到综合用水需水量缺口大的制约，新区必须重点考虑区域供水的协调。三是港口集疏运问题。三门湾区域航道条件较为一般，深水岸线和可建港岸线较少，港口集疏运基础薄弱，影响港口功能发挥。同时，该区域邻近台州三门核电站项目，对区域城镇建设、产业布局、港口开发等提出了较高要求。 四、宁波“两湾一港”的差异化发展思路
以创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念为引领，在生态保护基础上合理开发利用，坚持海域、海岛、岸线、陆域的海陆统筹保护，以陆域经济支撑海洋经济发展，以海洋经济拓展提升陆域经济。切实把湾区作为一个有机整体，以合理开发“岛、涂、渔、景、油”等海洋资源为动力，一盘棋考虑功能定位、产业布局、旅游发展、基础设施等要素。建立完善多方参与保护和开发建设的体制机制，推进跨区域的土地、资金、人才、政策、体制机制等重大战略资源整合与创新，不断提升“三湾”统筹协调发展的力度和水平，打造陆海统筹发展的战略支点、港产城融合的战略基地和蓝色经济发展新增长点。
（一）杭州湾区域
要坚持战略高度、世界眼光和国际化标准，以高端现代服务业和新兴先进制造业培育为重点，推进传统产业优化升级，大力发展临港大工业和港口服务业，坚持保护与开发两手抓，加快发展滨海旅游及湿地保护，努力打造成为我国统筹协调发展的先行区，长三角亚太国际门户的重要节点区，宁波都市区北部综合性新城及现代化国际港口城市的核心区。
（二）象山港区域
要坚持以“开发、保护、整治”为主线，严格保护生态环境，加强海域污染治理，合理开发海洋资源，高效利用岸线资源，重点发展滨海旅游、海洋渔业、现代物流和海洋高新技术产业。依托都市区功能，立足海洋生态文明，围绕象山港创建全国著名生态休闲港湾，将象山港区域建设成为宜居、宜业、宜游的美丽港湾，浙江的“维多利亚港”，打造海洋综合开发与保护示范区。
（三）三门湾区域
要依托都市区功能，立足海洋生态文明，充分发挥三门湾区域的滩涂资源优势、港口资源组合优势，以港口开发为先导，以临港型产业、现代物流、生态农业为重点，建设成为浙江海洋经济发展带的战略大平台，上海国际航运中心的重要功能区，打造国际一流生态型、复合型、都市型海湾。
五、宁波“两湾一港”的发展策略
（一）强化规划刚性约束
加快完善土地利用、城镇体系、基础设施、生态保护、水资源综合利用、防涝排涝等专项规划体系。做好海洋功能区划调整和近岸海域功能区划调整工作，并积极引导三湾重点功能区块规划的编制和实施。在进一步明确港湾定位的基础上，强化规划的刚性约束，以协调港灣区域的发展布局，明确保护与利用的具体要求。要根据规划，采取措施组织开展港湾区域的有效整治。
（二）加强环境保护力度
目前杭州湾区域属重度富营养化区域，无机氮和活性磷酸盐平均含量宁波全市最高、均劣于第四类海水水质标准。杭州湾区域的污染源相当复杂，除了本地的排污口（监测结果表明各排污口或多或少存在超标排放现象）和其他人海污染物外，还受到长江径流特别是上游钱塘江排污的影响和叠加，治理难度非常大。开展跨行政区域污染治理，大力削减人海陆源污染物排放，让杭州湾海域休养生息，保护湿地和滩涂生态系统物种、种群和群落，不断提高生物多样性，逐步恢复海岸生态功能。同时建议财政能够安排一定的财政资金，采取多元化措施激励各地各部门整治修复的积极性，建立必要的生态补偿和转移支付机制。
（三）加快基础设施建设
随着高铁时代的到来，宁波将成为高铁交通的末端，亟需建设新的铁路通道。加快建设三门湾大桥、穿山港铁路，加快推进杭甬高速复线一期、象山湾疏港高速一期、石浦高速一期等一批重大通道和疏港交通项目，推进区域内干线公路、农村公路和客货运场站及交通物流基地建设。按照湾区经济发展规律，围绕城市、港口、产业、人才、生态“五位一体”模式，系统实施湾区经济发展战略。推动海洋经济相关功能区块建设，按照区域定位和发展优势，实现错位发展。
（四）加强统筹机制建设
湾的保护与利用不仅是海洋部门的事，还涉及发改、规划、环保、水利、国土、林业等诸多部门。杭州湾区域涉及嘉兴、宁波两市，还涉及绍兴、杭州和上海区域，三门湾区域涉及台州、宁波两市三县，象山港区域涉及五个县市区，需要建立有效地政府领导、部门协作、区域联动、综合执法和考核机制。同时还要强化土地、资金、人才等要素保障，创新金融配套服务模式。
关键词：资源环境；湾区经济；发展
湾区经济作为重要的滨海经济形态，是世界一流滨海城市的显著标志。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，这体现了我国“十三五”乃至更长时期的发展思路、发展方向和发展重点。习总书记在2016年1月召开的推动长江经济带发展座谈会中，提出了“共抓大保护、不搞大开发”的建设思路。2015年5月，习近平总书记在浙江考察期间，对浙江发挥海洋港口资源优势、在实施国家战略中起好示范作用提出了新要求。加强杭州湾、象山港、三门湾保护和开发，要践行好“五大发展理念”。在创新理念方面，着眼聚集高端要素，重视研发新工艺新技术，发展高端产业；在协调理念方面，坚持生产、生活、生态“三生融合”；在绿色理念方面，坚持陆海统筹，实构筑坚实的海洋蓝色生态屏障；在开放理念方面，坚持包容融合的发展思路，打造全新的空间平台；在共享理念方面，政府提供高效服务，企业获得发展空间。宁波“两湾一港”作为浙江省湾区经济的重要组成部分，如何在资源环境约束下发展湾区经济，对经济社会发展及“十三五”实现跨越转型具有重大战略意义。
一、国内外相关研究及实践
（一）湾区经济基本内涵
湾区是指由一个海湾或相连若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域（刘艳霞，2014）。在区域形态中，湾区经济被认为是具有开放经济结构、高效资源配置能力、强大集聚外溢功能和发达国际交往网络特征的区域（邓志新，2014；雷佳，2015）。湾区经济具有经济开放性、创新引领性、宜居宜业性、区域协同性的特征（吴思康，2015）。国内学者围绕湾区经济的形成，结合对国际湾区经济发展的横向比较，揭示了一些湾区经济的属性特征，但是“湾区经济”的内涵和外延并未十分清晰。
（二）湾区经济形成机理
湾区经济是当今世界经济版图中的突出亮点。为解释湾区经济形成机理，伍凤兰、陶一桃、申勇（2015）在“三力模型”（即基础性动力、内生性动力和外源性动力）框架下，分析了湾区经济的动力演进机制。鲁志国、潘凤、闫振坤（2015）基于全球四大湾区经济发展竞争格局，归纳提炼出湾区经济发展的共性特征。綦鲁明（2016）从创新辐射、开放引领、要素聚集、互联互通、基础支撑五个维度探讨了深圳湾区经济的指标体系及形成机理。马忠新、伍凤兰（2016）基于湾区的特点对“引力”模型理论进行拓展，认为人力资本水平、文化包容度、经济增长速度及基础设施便利性等因素决定了湾区经济的梯度开放格局。Alex Sehafran（2013）采用多尺度来衡量人口、政策、资本3个相互关联的因素如何影响旧金山湾区经济发展。
（三）湾区经济典型案例
国外自上世纪60年代启动湾区建设，刘艳霞（2014）通过比较研究了世界发达湾区的基本情况和发展历程。俞少奇（2016）从地理位置、产业结构、发展引擎、配套设施、区域合作、对外开放等方面分析了纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区的发展经验，总结了改革开放以来环杭州湾湾区、环珠江口湾区和渤海湾区的一些经验做法。我国湾区建设与世界先进湾区城市相比较还存在一定差距，但经过多年的发展，我国部分湾区建设也取得一定的成效（王宏彬，2014）。
（四）湾区经济发展路径
陈俊达、易露霞（2015）以广东发展湾区经济为例，重点从经济、产业、技术人才等条件上来指出其可行性，从消费中心、区域创新、海洋产业、区域合作、滨海旅游等各方面提出广东发展湾区经济和建设黄金海岸带的对策建议。帅燮琅、吴深荣、刘群锋（2016）从创新、协调、绿色、开放、共享五大理念提出发展浙江湾区经济的路径。查振祥、查理（2014）从龙头产业、港口物流业、金融业、科技创新等四个方面来打造湾区经济的发展模式。
学术界和政府对湾区经济的讨论主要集中在湾区经济特征、内涵以及与“一带一路”、自贸区、区域经济的关系等方面，对特定湾区经济的具体历程和演进机制缺乏理论解释。从当前情况来看，能源资源相对匮乏，资源环境约束加剧，在新的发展阶段，必须把生态环境作为最稀缺的发展要素，应在在提升湾区环境来促进湾区经济发展，在资源环境约束基础上进行合理开发。
二、宁波“两湾一港”区域的基本概况
湾区经济是依托沿海地区大型港口群和城镇群，以湾区地理、生态优势为发展基础，而形成的以航运、贸易、金融、科技等核心产业业态带动的开放型、创新型、集聚型、国际化的高质量区域综合经济形态。因而，海洋地理地貌是湾区经济形成的先决条件，强大的产业体系是湾区经济形成的关键支撑，发达的交通体系是湾区经济形成的基础条件。
（一）杭州湾区域的范围界定、资源状况及交通条件
宁波市域范围内的杭州湾区域包括余姚、慈溪、杭州湾新区、镇海的杭州湾沿岸区域，是浙江省特色先进制造业基地和滨海生态保护区。建设有宁波国家级石化区、杭州湾省级产业集聚区、余姚中意生态产业园、慈东滨海新城以及杭州湾国家级湿地公园。杭州湾沿岸区域城市化程度高，人口密集，交通便捷，經济发达。
（二）象山港区域的范围界定、资源状况及交通条件
象山港区域长期以来是宁波市海洋保护的重点区域，包括东部滨海组团、奉化东部、宁海和象山北部地区，位于浙江省宁波市东南部，穿山半岛与象山半岛之间，是一个东北一西南走向的狭长型半封闭港湾。象山港海洋生物、生态、渔业、岛屿等资源丰富，具有“港、渔、涂、岛、景”五大资源优势，但生态环境比较脆弱。 （三）三门湾区域的范围界定、资源状况及交通条件
三门湾是长三角唯一的开放型海湾。地跨宁波和台州两市的宁海、象山、三门三个县，是宁波连接温台地区的重要门户和重要节点。其中宁波三门湾海域主要包括宁海三门湾区域和象山岳井洋区域以及象山石浦港区域，区域环境承载力和自净能力相对较强。建设有宁波南部（宁海）滨海新区、象山对台经贸合作区。
三、宁波“两湾一港”区域的发展现状及存在问题
（一）发展现状
1.规划体系方面。杭州湾区域强化规划引领，做好顶层设计，建立了一套齐全、完善的规划引领体系。2006年起象山港区域先后出台并进一步修编《象山港区域保护和利用规划纲要》、《象山港区域空间保护和利用规划》、《象山港海洋生态环境保护与建设规划》、《象山港旅游发展规划》等，规划体系逐步完善。宁波三门湾区域通过不同层次、不同类型的规划研究论证，初步形成了较为完善的开发建设规划体系。省级层面，《三门湾区域统筹发展规划》已由省政府办公厅发布实施；市级层面，三门湾有宁波市与台州市联合成立了保护与开发领导小组，确保保护与开发工作顺利推进；县级层面，委托权威的研究机构开展新区空间发展战略研究、新区总体规划、下洋涂区域产业开发前期、田湾山岛港区岸线利用规划等专项研究。
2.开发框架方面。宁波在杭州湾地区设立了杭州湾产业集聚区、余姚滨海产业集聚区、慈溪滨海经济开发区等重大产业平台，其中，杭州湾产业集聚区被列为省级产业集聚区，自设立后，主要经济指标连年保持2位数以上高速增长。象山港区域以条例和规划为依据，以生态型经济为导向，在保护环境、控制规模的前提下，重点发展资源消耗少、环境污染小、发展前景大的优势产业。三门湾区域经济社会发展取得显著成效，宁波南部滨海新区成功跻身省市战略平台，初步形成了模具、文教用品、数控、船舶修造、汽车配件和海洋渔业等为主导的特色产业。
3.统筹机制方面。杭州湾独立高效的开发体制基本建立。《宁波杭州湾新区条例》通过市人大审议、省人大批准，于2015年5月1日正式实施。象山港区域保护和利用工作推进机制基本建立，2009年出台了《象山港域保护和利用工作目标责任考核实施办法》，形成了年初有任务、年中有督查、年末有考核的工作推进机制。三门湾区域统筹协调力度得到加强，2012年，为加强对宁波市三门湾区域规划建设的统筹协调，市政府成立了市政府主要领导任组长的宁波市三门湾区域规划建设工作领导小组，为区域整体开发奠定了较为扎实的基础。
（二）存在问题
1.环境保护压力增强。“十二五”期间，宁波市近岸海域8个监控区域全为劣四类海水，近年来三湾区域劣四类和四类海域面积有所扩大，陆源人海排污口水体无机氮、活性磷酸盐、COD、苯胺存在不同程度超标排放。随着杭州湾、象山港和三门湾沿岸区域的进一步开发，一批重大项目的建成运行，沿岸人海排污口数量、各种污染物人海种类和数量将增加，海洋环境压力将会越来越大。杭州湾新区托管一个乡镇庵东镇，庵东镇辖23个行政村，几乎每个村里都设有小型的工业园区，绝大多数企业工艺设备落后，污染治理缺失，新区95%以上的环境信访都来自农村地区，农村环境监管力量有待于进一步加强。
2.开发利用有待加强。一是在岸线资源方面，部分岸线没有按照《宁波一舟山港总体规划》和相关规划进行合理利用，存在违规利用或未批先用等现象；部分县（市）、区业主码头岸线所占比例过高，总体利用效率不高。二是在开发建设过程中，虽然省海洋与渔业局对产业集聚区用海首先给予保障，对存量围填海的利用也有一定便利政策，但有限的建设用海指标还是成为了制约因素，等待指标和项目急于落地成为主要矛盾之一。受发展阶段、行政区划等因素影响，三门湾区域基础设施建设整体滞后、共享程度低。
3.经济基础有待加强。如三门湾区域总体上属于相对欠发达地区，宁海、象山经济总量占全市的比重分别约5%，与慈溪、余姚差距较大，人均GDP分别为全市的50%左右。区域内农业人口比重高，非农化率仅为9.3%，城镇化、工业化程度较低，产业主要以模具、文教用品、船舶修造、汽车配件和农渔业等传统产业为主，新兴产业发展不足、高端特色产业不够突出，产业附加值不高、产业链较短。与此同时，科教人才支撑不足，大项目和大企业少，发展动力不够强劲。三门湾14个乡镇的城镇人口总数为12.2万人，城镇人口平均1万人不到。城镇服务能力不足，区域交通、供排水设施、防涝排涝设施、通讯设施建设相对薄弱。
4.统筹力度有待强化。杭州湾、象山港和三门湾等区域土地资源相对丰富，各乡镇有着经济发展的动力，以及区域产业转移的客观需求，出现产业和城镇发展空间无序扩张的问题，缺乏整体的统筹协调。“三湾”区域在产业布局、港口建设、旅游开发、生态保护等方面统筹推进力度不够。由于区域发展形势复杂多变、规划建设体制尚不完善等因素，一些重点区块规划实施难度较大，实施效果欠佳。特别是三门湾区域，缺乏省级层面建立开发建设领导小组，无法统筹重大基础设施建设、产业布局、招商引资等有关重大问题。
5.要素保障难度增加。一是用地指标制约问题。用地指标趋于紧张，尤其是规划指标不足已越来越明显。至2015年底，宁波三门湾园区原有规划用地指标已全部用完。二是水资源问题。杭州湾本地水资源供应严重不足，目前生活用水主要由慈溪市自来水厂联网供给，水源地主要有本地蓄水水库和境外引水，工业用水和景观用水主要来自曹娥江慈溪引水工程。杭州灣新区属于咸淡水混合交汇地带，水层浅薄且含沙量高，境外引水是其非常重要的水资源保障措施，因此，未来新城建设，必然受到综合用水需水量缺口大的制约，新区必须重点考虑区域供水的协调。三是港口集疏运问题。三门湾区域航道条件较为一般，深水岸线和可建港岸线较少，港口集疏运基础薄弱，影响港口功能发挥。同时，该区域邻近台州三门核电站项目，对区域城镇建设、产业布局、港口开发等提出了较高要求。 四、宁波“两湾一港”的差异化发展思路
以创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念为引领，在生态保护基础上合理开发利用，坚持海域、海岛、岸线、陆域的海陆统筹保护，以陆域经济支撑海洋经济发展，以海洋经济拓展提升陆域经济。切实把湾区作为一个有机整体，以合理开发“岛、涂、渔、景、油”等海洋资源为动力，一盘棋考虑功能定位、产业布局、旅游发展、基础设施等要素。建立完善多方参与保护和开发建设的体制机制，推进跨区域的土地、资金、人才、政策、体制机制等重大战略资源整合与创新，不断提升“三湾”统筹协调发展的力度和水平，打造陆海统筹发展的战略支点、港产城融合的战略基地和蓝色经济发展新增长点。
（一）杭州湾区域
要坚持战略高度、世界眼光和国际化标准，以高端现代服务业和新兴先进制造业培育为重点，推进传统产业优化升级，大力发展临港大工业和港口服务业，坚持保护与开发两手抓，加快发展滨海旅游及湿地保护，努力打造成为我国统筹协调发展的先行区，长三角亚太国际门户的重要节点区，宁波都市区北部综合性新城及现代化国际港口城市的核心区。
（二）象山港区域
要坚持以“开发、保护、整治”为主线，严格保护生态环境，加强海域污染治理，合理开发海洋资源，高效利用岸线资源，重点发展滨海旅游、海洋渔业、现代物流和海洋高新技术产业。依托都市区功能，立足海洋生态文明，围绕象山港创建全国著名生态休闲港湾，将象山港区域建设成为宜居、宜业、宜游的美丽港湾，浙江的“维多利亚港”，打造海洋综合开发与保护示范区。
（三）三门湾区域
要依托都市区功能，立足海洋生态文明，充分发挥三门湾区域的滩涂资源优势、港口资源组合优势，以港口开发为先导，以临港型产业、现代物流、生态农业为重点，建设成为浙江海洋经济发展带的战略大平台，上海国际航运中心的重要功能区，打造国际一流生态型、复合型、都市型海湾。
五、宁波“两湾一港”的发展策略
（一）强化规划刚性约束
加快完善土地利用、城镇体系、基础设施、生态保护、水资源综合利用、防涝排涝等专项规划体系。做好海洋功能区划调整和近岸海域功能区划调整工作，并积极引导三湾重点功能区块规划的编制和实施。在进一步明确港湾定位的基础上，强化规划的刚性约束，以协调港灣区域的发展布局，明确保护与利用的具体要求。要根据规划，采取措施组织开展港湾区域的有效整治。
（二）加强环境保护力度
目前杭州湾区域属重度富营养化区域，无机氮和活性磷酸盐平均含量宁波全市最高、均劣于第四类海水水质标准。杭州湾区域的污染源相当复杂，除了本地的排污口（监测结果表明各排污口或多或少存在超标排放现象）和其他人海污染物外，还受到长江径流特别是上游钱塘江排污的影响和叠加，治理难度非常大。开展跨行政区域污染治理，大力削减人海陆源污染物排放，让杭州湾海域休养生息，保护湿地和滩涂生态系统物种、种群和群落，不断提高生物多样性，逐步恢复海岸生态功能。同时建议财政能够安排一定的财政资金，采取多元化措施激励各地各部门整治修复的积极性，建立必要的生态补偿和转移支付机制。
（三）加快基础设施建设
随着高铁时代的到来，宁波将成为高铁交通的末端，亟需建设新的铁路通道。加快建设三门湾大桥、穿山港铁路，加快推进杭甬高速复线一期、象山湾疏港高速一期、石浦高速一期等一批重大通道和疏港交通项目，推进区域内干线公路、农村公路和客货运场站及交通物流基地建设。按照湾区经济发展规律，围绕城市、港口、产业、人才、生态“五位一体”模式，系统实施湾区经济发展战略。推动海洋经济相关功能区块建设，按照区域定位和发展优势，实现错位发展。
（四）加强统筹机制建设
湾的保护与利用不仅是海洋部门的事，还涉及发改、规划、环保、水利、国土、林业等诸多部门。杭州湾区域涉及嘉兴、宁波两市，还涉及绍兴、杭州和上海区域，三门湾区域涉及台州、宁波两市三县，象山港区域涉及五个县市区，需要建立有效地政府领导、部门协作、区域联动、综合执法和考核机制。同时还要强化土地、资金、人才等要素保障，创新金融配套服务模式。