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摘要：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间。推进社会主义新农村建设的有力措施。本文在对溧阳市农村建设用地整理的潜力与可行性分析的基础上，进一步分析了溧阳市实施挂钩的整理模式，实施目标、实施规模与布局，开展农村居民点整理拆迁安置保障的措施，提出了结论和建议。
关键词：建设用地；挂钩；项目区
中图分类号：F301 文献标识码：A
随着新一轮土地利用总体规划修编工作的深入开展相关政策、措施陆续出台，国家对土地的宏观调控力度不断加大。严格保护耕地，节约、集约用地，优化城乡建设用地结构和布局不仅成为土地管理的主旋律，也成为新一轮土地利用总体规划修编的鲜明特色。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策正是在这种背景下应运而生的。为简便起见，笔者将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩简称为城乡建设用地增减挂钩。实施挂钩政策的关键在于农村建设用地的整理，其中主要是农村居民点用地整理。
1、城乡建设用地增减挂钩的内涵和意义
1.1 城乡建设用地增减挂钩的内涵
所谓城乡建设用地增减挂钩，即为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地节约、集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
1.2 城乡建设用地增减挂钩的意义
(1)便于加强村庄规划和农村人居环境治理。对现有分散的村庄和农村居民点进行重新规划和治理，既不科学，也不现实。而将新建设的农民住宅小区统一规划，统一容积率，统一住宅式样，能更好地引导农民搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生，构建环境友好型和谐社会。(2)为城镇建设用地，尤其是重点建设项目用地拓展空间。随着经济的发展，耕地总量减少和用地需求量增加的矛盾在一些地区越来越突出，依靠国家每年下达的用地指标并不能解决用地问题。而通过“挂钩”，以村庄建设用地整理出的节余指标用于城镇建设，可以缓解当前建设用地指标紧张的矛盾。(3)有利于加速农村城镇化、现代化进程。一方面，通过农村建设用地的整理，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”；另一方面，整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区，可以为城镇建设发展拓展空间。(4)有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。现行土地利用总体规划暴露出空间布局不合理、规划实施过程中城乡建设用地总量同步增长等缺点。而大力推进农村建设用地整理复耕，实行城乡建设用地增减挂钩，可以保持耕地总量平衡，确保土地利用总体规划既定目标的实现。
2、溧阳市农村建设用地整理的潜力与可行性
2.1 项目区农村建设用地整理潜力
分析现有土地利用总体规划、城镇规划、镇村布局规划等规划基础、项目区所在区域自然条件、经济投入能力、整理成本和群众意愿等条件，得出规划期内可以实现的农村建设用地整理的现实潜力。在溧阳市近期资金的筹措渠道、筹措能力及群众意愿的基础上，确定溧阳市农村建设用地整理的现实潜力。具体分析可以作为现实潜力的区域具体有以下几类：
(1)农村建设用地长久废弃闲置，空置率高，整理成本较低的区域。随着城镇化进程的加快，溧阳市农村居民点居住人口减少的趋势愈加明显，农民收入的增加，农民在城镇购建住宅在经济上成为可能，农民举家迁往城镇的现象较多，导致项目区内存在一定面积闲置的农村居民点，不少农村居民点常年闲置；在一些村庄内，倒塌的旧房基地荒芜，房屋四周边角地空置，村边建新房，村中弃旧房，旧房或用来堆放杂物、禾草，或关养猪牛，或完全闲置不用，有些村庄空置率接近60-70％。这些都造成农村建设用地利用率低，土地浪费严重。这些区域进行整理成本较低，实施难度小，可作为现实潜力。
(2)农村建设用地整理资金筹集比较容易落实的区域。农村建设用地整理资金是进行整理的首要和关键因素，如何在较短的时间内建立起一套高效的农村建设用地整理资金筹措、运作和监督机制，保证农村建设用地整理过程资金的按时足额到位以及资金的高效利用；是分析能否作为农村建设用地整理现实潜力区域的关键问题；规划中我们考虑把农村建设用地整理资金筹集比较容易落实的区域作为现实潜力可以近期进行整理。
(3)农村居民点零星分散，分布较为偏远，设施条件差，群众要求整理愿望强烈的区域。农村居民点布局比较零星分散，特别是个别发展较为缓慢的农村居民点分布更零星偏远，这就造成了在同一行政村内组与组之间、户与户之间的间距大，给水、排污、电力、电讯、绿化都缺乏规划布置，配套性与共享性差。村内水、电、气、通讯、道路等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等设施不完善，使用功能混杂，不仅导致村庄的居住环境质量差，而且给农村居民生产生活带来极大不便。
(4)土地产权清晰简单，土地权属调整难度小的区域。在对农村居民点进行整理的过程中，不可避免地会出现土地权属调整问题。土地权属调整是土地所有权、使用权和土地利用方式的变更，涉及不同主体之间用地关系和利益关系的协调问题，是能否实施农村建设用地整理的重要条件。规划中考虑把土地产权清晰简单，土地权属调整难度小的区域作为农村建设用地整理的现实潜力。
2.2 项目区农村建设用地整理可行性
项目区土壤、水文、气候等自然条件都比较优越，适宜农业生产和农作物的生长，为农村建设用地整理活动创造了良好的自然环境。根据实地踏勘，拆旧地块所在地区的农业生产基础设施配套程度能够满足土地耕作的基本要求。且溧阳市的社会经济发展水平相对较高，土地市场也比较活跃，政府对挂钩试点工作高度重视，资金筹措保障有力，各部门协调配合，公众对试点工作积极支持，这些都有利于农村建设用地整理工作顺利开展，有利于挂钩实施规划的稳步实施。
3、溧阳市挂钩规划方案
3.1 整理模式
2007年度溧阳市三个项目区整理的类型主要是农村居民点整理和废弃工矿用地整理。
所处区位不同、经济发展水平不同、农村建设用地现状特点不同的地区，其农村建设用地整理具有不同的特点，相应采用不同的农村建设用地整理模式。靠近镇区的地方，可以采用城镇化模式，即结合农村城镇化进程的推进，选择靠近镇区且有条件的地区对分散的自然村实行整體搬迁，有步骤、有计划地向城镇聚集；远离镇区的僻远区域，可以采用中心村模式，即结合农民新建住宅、拆除旧住宅等需要，使农民逐步搬迁到中心村。结合溧阳市农村建设用地整理实际，项目区主要为 城镇化模式与中心村模式相结合的农村建设用地整理。
3.2 项目区实施目标
根据江苏省国土资源厅及常州国土资源局下达的挂钩周转指标及溧阳市人民政府的统一部署，并结合溧阳市挂钩试点工作的实际情况，确定了全市2007年挂钩项目区农村建设用地整理目标为：通过1067，3亩的农村建设用地整理，新增农用地面积1067.3亩，新增耕地811.1亩，等量核定为挂钩周转指标。全市共安排建新区1066.7亩，占用耕地656.1亩。
3.3 项目区实施规模与布局
3.3.1 别桥镇-埭头镇-上黄镇-竹箦镇-溧城镇挂钩项目区
项目区内拆旧区总面积368.4亩，新增农用地面积368.4亩，可新增耕地面积280.0亩，涉及拆旧地块26个。其中，农村居民点拆旧地块总面积为95.9亩，可新增耕地面积72.9亩；农村工矿废弃地拆旧地块总面积为272.5亩，可新增耕地面积207.1亩。
项目区安排建新区367.9亩，其中安排安置区共1块，分布于竹箦镇竹箦村，总面积12.2亩，占建新区总面积的3.3‰安排留用区14块，分布于别桥镇别桥村等，总面积355.7亩，占建新区总面积的96.7％。留用区全部用于城镇建设，土地开发利用方向主要为住宅、工业和商业，其中住宅用地占20％，商业用地占30％，工业用地占50％，主要发展机械、服装、建材等产业。
3.3.2 戴埠镇-天目湖镇-溧城镇挂钩项目区
项目区内拆旧区总面积201.7亩，新增农用地面积201.7亩，新增耕地面积153.3亩，涉及拆旧地块9个，项目区实施农村居民点整理31.4亩，可新增耕地面积23.9亩；农村独立工矿整理170.3亩，可新增耕地面积129.4亩。
项目区安排建新区201.7亩，其中安排留用区10块，分布于戴埠镇高桥村等，总面积201.7亩，占建新区总面积的100％。留用区全部用于城镇建设，土地开发利用方向主要为住宅、工业和商业，其中住宅用地占20％，商业用地占35％，工业用地占45％，主要发展机械、电子、建材等产业。
3.3.3 南渡镇-上兴镇-社渚镇-溧城镇挂钩项目区
项目区内拆旧区总面积497.2亩，新增农用地面积497.2亩，新增耕地面积377.8亩，涉及拆旧地块63个，项目区实施农村居民点整理253.7亩，可新增耕地面积192.7亩；农村独立工矿整理243.5亩，可新增耕地面积185.1亩。
项目区安排建新区497.1亩，其中安排安置区共1块，分布于南渡镇强埠村，总面积16.7亩，占建新区总面积的3.3％；安排留用区14块，分布于南渡镇联盟村等，总面积480.4亩，占建新区总面积的96.7％。留用区全部用于城镇建设，土地开发利用方向主要为住宅、工业和商业，其中住宅用地占20％，商业用地占40％，工业用地占40％，主要发展机电、冶金、建材等产业。
4、结论与建议
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间，推进社会主义新农村建设的有力措施。2007年溧阳市挂钩项目拆旧区面积1067.3亩，建新区1066.7亩(其中安置区28.9亩，留用区1037.8亩)，总投资为3224.25万元，平均每亩投资3.02万元。项目的实施有利于提高土地集约利用程度，促进土地资源可持续利用，能够有效缓解用地供需矛盾，有利于改善农村居民居住条件和生态环境质量，推进社会主义新农村建设步伐，具有明显的社会、经济和生态效益。
溧阳市在探索和实施挂钩政策中采取了进一步明确责任，采用分级管理的模式，建立“市指导，镇主抓并实施”的工作机制。争取市领导和部门的大力支持，特别是各相关部门要整合力量，按照规划要求，积极投入资金，融入到新一轮的新农村建设中去，并加强服务管理，达到双赢。同时加强宣传力度，使广大农民认识到城乡建设用地增减挂钩的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督，推进农村居民点整理和新農村建设。
参考文献：
[1]国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见[R]国土资发[2005]207号文，2005-10-01
[2]庄杜明，加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间——关于落实“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策的思考[J]国土资源通讯，2005(19)：37
[31江苏省国土资源厅，关于加强城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知[R]，苏国土资发[2006]231号文2006-08-14
[4]李如海，吴飞，关于农村建设用地整理挂钩政策的思考——以江苏省为例[M]北京：中国论文下载中心网站，2006-02-04
[5]张宇，欧名豪，钩该怎么挂——对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考Ⅲ，中国土地，2006(3)：23
关键词：建设用地；挂钩；项目区
中图分类号：F301 文献标识码：A
随着新一轮土地利用总体规划修编工作的深入开展相关政策、措施陆续出台，国家对土地的宏观调控力度不断加大。严格保护耕地，节约、集约用地，优化城乡建设用地结构和布局不仅成为土地管理的主旋律，也成为新一轮土地利用总体规划修编的鲜明特色。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策正是在这种背景下应运而生的。为简便起见，笔者将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩简称为城乡建设用地增减挂钩。实施挂钩政策的关键在于农村建设用地的整理，其中主要是农村居民点用地整理。
1、城乡建设用地增减挂钩的内涵和意义
1.1 城乡建设用地增减挂钩的内涵
所谓城乡建设用地增减挂钩，即为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地节约、集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
1.2 城乡建设用地增减挂钩的意义
(1)便于加强村庄规划和农村人居环境治理。对现有分散的村庄和农村居民点进行重新规划和治理，既不科学，也不现实。而将新建设的农民住宅小区统一规划，统一容积率，统一住宅式样，能更好地引导农民搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生，构建环境友好型和谐社会。(2)为城镇建设用地，尤其是重点建设项目用地拓展空间。随着经济的发展，耕地总量减少和用地需求量增加的矛盾在一些地区越来越突出，依靠国家每年下达的用地指标并不能解决用地问题。而通过“挂钩”，以村庄建设用地整理出的节余指标用于城镇建设，可以缓解当前建设用地指标紧张的矛盾。(3)有利于加速农村城镇化、现代化进程。一方面，通过农村建设用地的整理，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”；另一方面，整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区，可以为城镇建设发展拓展空间。(4)有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。现行土地利用总体规划暴露出空间布局不合理、规划实施过程中城乡建设用地总量同步增长等缺点。而大力推进农村建设用地整理复耕，实行城乡建设用地增减挂钩，可以保持耕地总量平衡，确保土地利用总体规划既定目标的实现。
2、溧阳市农村建设用地整理的潜力与可行性
2.1 项目区农村建设用地整理潜力
分析现有土地利用总体规划、城镇规划、镇村布局规划等规划基础、项目区所在区域自然条件、经济投入能力、整理成本和群众意愿等条件，得出规划期内可以实现的农村建设用地整理的现实潜力。在溧阳市近期资金的筹措渠道、筹措能力及群众意愿的基础上，确定溧阳市农村建设用地整理的现实潜力。具体分析可以作为现实潜力的区域具体有以下几类：
(1)农村建设用地长久废弃闲置，空置率高，整理成本较低的区域。随着城镇化进程的加快，溧阳市农村居民点居住人口减少的趋势愈加明显，农民收入的增加，农民在城镇购建住宅在经济上成为可能，农民举家迁往城镇的现象较多，导致项目区内存在一定面积闲置的农村居民点，不少农村居民点常年闲置；在一些村庄内，倒塌的旧房基地荒芜，房屋四周边角地空置，村边建新房，村中弃旧房，旧房或用来堆放杂物、禾草，或关养猪牛，或完全闲置不用，有些村庄空置率接近60-70％。这些都造成农村建设用地利用率低，土地浪费严重。这些区域进行整理成本较低，实施难度小，可作为现实潜力。
(2)农村建设用地整理资金筹集比较容易落实的区域。农村建设用地整理资金是进行整理的首要和关键因素，如何在较短的时间内建立起一套高效的农村建设用地整理资金筹措、运作和监督机制，保证农村建设用地整理过程资金的按时足额到位以及资金的高效利用；是分析能否作为农村建设用地整理现实潜力区域的关键问题；规划中我们考虑把农村建设用地整理资金筹集比较容易落实的区域作为现实潜力可以近期进行整理。
(3)农村居民点零星分散，分布较为偏远，设施条件差，群众要求整理愿望强烈的区域。农村居民点布局比较零星分散，特别是个别发展较为缓慢的农村居民点分布更零星偏远，这就造成了在同一行政村内组与组之间、户与户之间的间距大，给水、排污、电力、电讯、绿化都缺乏规划布置，配套性与共享性差。村内水、电、气、通讯、道路等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等设施不完善，使用功能混杂，不仅导致村庄的居住环境质量差，而且给农村居民生产生活带来极大不便。
(4)土地产权清晰简单，土地权属调整难度小的区域。在对农村居民点进行整理的过程中，不可避免地会出现土地权属调整问题。土地权属调整是土地所有权、使用权和土地利用方式的变更，涉及不同主体之间用地关系和利益关系的协调问题，是能否实施农村建设用地整理的重要条件。规划中考虑把土地产权清晰简单，土地权属调整难度小的区域作为农村建设用地整理的现实潜力。
2.2 项目区农村建设用地整理可行性
项目区土壤、水文、气候等自然条件都比较优越，适宜农业生产和农作物的生长，为农村建设用地整理活动创造了良好的自然环境。根据实地踏勘，拆旧地块所在地区的农业生产基础设施配套程度能够满足土地耕作的基本要求。且溧阳市的社会经济发展水平相对较高，土地市场也比较活跃，政府对挂钩试点工作高度重视，资金筹措保障有力，各部门协调配合，公众对试点工作积极支持，这些都有利于农村建设用地整理工作顺利开展，有利于挂钩实施规划的稳步实施。
3、溧阳市挂钩规划方案
3.1 整理模式
2007年度溧阳市三个项目区整理的类型主要是农村居民点整理和废弃工矿用地整理。
所处区位不同、经济发展水平不同、农村建设用地现状特点不同的地区，其农村建设用地整理具有不同的特点，相应采用不同的农村建设用地整理模式。靠近镇区的地方，可以采用城镇化模式，即结合农村城镇化进程的推进，选择靠近镇区且有条件的地区对分散的自然村实行整體搬迁，有步骤、有计划地向城镇聚集；远离镇区的僻远区域，可以采用中心村模式，即结合农民新建住宅、拆除旧住宅等需要，使农民逐步搬迁到中心村。结合溧阳市农村建设用地整理实际，项目区主要为 城镇化模式与中心村模式相结合的农村建设用地整理。
3.2 项目区实施目标
根据江苏省国土资源厅及常州国土资源局下达的挂钩周转指标及溧阳市人民政府的统一部署，并结合溧阳市挂钩试点工作的实际情况，确定了全市2007年挂钩项目区农村建设用地整理目标为：通过1067，3亩的农村建设用地整理，新增农用地面积1067.3亩，新增耕地811.1亩，等量核定为挂钩周转指标。全市共安排建新区1066.7亩，占用耕地656.1亩。
3.3 项目区实施规模与布局
3.3.1 别桥镇-埭头镇-上黄镇-竹箦镇-溧城镇挂钩项目区
项目区内拆旧区总面积368.4亩，新增农用地面积368.4亩，可新增耕地面积280.0亩，涉及拆旧地块26个。其中，农村居民点拆旧地块总面积为95.9亩，可新增耕地面积72.9亩；农村工矿废弃地拆旧地块总面积为272.5亩，可新增耕地面积207.1亩。
项目区安排建新区367.9亩，其中安排安置区共1块，分布于竹箦镇竹箦村，总面积12.2亩，占建新区总面积的3.3‰安排留用区14块，分布于别桥镇别桥村等，总面积355.7亩，占建新区总面积的96.7％。留用区全部用于城镇建设，土地开发利用方向主要为住宅、工业和商业，其中住宅用地占20％，商业用地占30％，工业用地占50％，主要发展机械、服装、建材等产业。
3.3.2 戴埠镇-天目湖镇-溧城镇挂钩项目区
项目区内拆旧区总面积201.7亩，新增农用地面积201.7亩，新增耕地面积153.3亩，涉及拆旧地块9个，项目区实施农村居民点整理31.4亩，可新增耕地面积23.9亩；农村独立工矿整理170.3亩，可新增耕地面积129.4亩。
项目区安排建新区201.7亩，其中安排留用区10块，分布于戴埠镇高桥村等，总面积201.7亩，占建新区总面积的100％。留用区全部用于城镇建设，土地开发利用方向主要为住宅、工业和商业，其中住宅用地占20％，商业用地占35％，工业用地占45％，主要发展机械、电子、建材等产业。
3.3.3 南渡镇-上兴镇-社渚镇-溧城镇挂钩项目区
项目区内拆旧区总面积497.2亩，新增农用地面积497.2亩，新增耕地面积377.8亩，涉及拆旧地块63个，项目区实施农村居民点整理253.7亩，可新增耕地面积192.7亩；农村独立工矿整理243.5亩，可新增耕地面积185.1亩。
项目区安排建新区497.1亩，其中安排安置区共1块，分布于南渡镇强埠村，总面积16.7亩，占建新区总面积的3.3％；安排留用区14块，分布于南渡镇联盟村等，总面积480.4亩，占建新区总面积的96.7％。留用区全部用于城镇建设，土地开发利用方向主要为住宅、工业和商业，其中住宅用地占20％，商业用地占40％，工业用地占40％，主要发展机电、冶金、建材等产业。
4、结论与建议
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间，推进社会主义新农村建设的有力措施。2007年溧阳市挂钩项目拆旧区面积1067.3亩，建新区1066.7亩(其中安置区28.9亩，留用区1037.8亩)，总投资为3224.25万元，平均每亩投资3.02万元。项目的实施有利于提高土地集约利用程度，促进土地资源可持续利用，能够有效缓解用地供需矛盾，有利于改善农村居民居住条件和生态环境质量，推进社会主义新农村建设步伐，具有明显的社会、经济和生态效益。
溧阳市在探索和实施挂钩政策中采取了进一步明确责任，采用分级管理的模式，建立“市指导，镇主抓并实施”的工作机制。争取市领导和部门的大力支持，特别是各相关部门要整合力量，按照规划要求，积极投入资金，融入到新一轮的新农村建设中去，并加强服务管理，达到双赢。同时加强宣传力度，使广大农民认识到城乡建设用地增减挂钩的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督，推进农村居民点整理和新農村建设。
参考文献：
[1]国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见[R]国土资发[2005]207号文，2005-10-01
[2]庄杜明，加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间——关于落实“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策的思考[J]国土资源通讯，2005(19)：37
[31江苏省国土资源厅，关于加强城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知[R]，苏国土资发[2006]231号文2006-08-14
[4]李如海，吴飞，关于农村建设用地整理挂钩政策的思考——以江苏省为例[M]北京：中国论文下载中心网站，2006-02-04
[5]张宇，欧名豪，钩该怎么挂——对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考Ⅲ，中国土地，2006(3)：23