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摘 要：近年来，随着我国市场经济的快速发展，城市化建设不断向前推进，全国各地掀起了土地征用的高潮。土地同人民的利益和社会的稳定息息相关，我国现行土地征用制度仍存在诸多弊端亟待完善。征地争议与纠纷日益成为社会各界共同关注的热点话题，亟待完善和解决。
关键词：土地征用；公共利益；补偿
一、我国土地征用制度现状
我国人口众多，人均土地资源稀缺。近年来，随着市场经济的快速发展，城市化建设不断向前推进，全国各地掀起了土地征用的高潮，征地速度逐年递增，越来越多的土地被征用作各种国家建设。土地同人民的利益和社会的稳定息息相关，房屋则是维护公民生存权的基本保障。因此，国家和政府必须对土地征用问题给予高度重视。我国的土地征用始于建国初期，由于该制度具有鲜明的时代特点，曾历经多次修改。土地征用制度的实施保障了建设事业的顺利进行，然而伴随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，现行制度暴露出诸多弊端，引发了一系列社会矛盾，成为制约国家和谐进步的因素之一。
二、土地征用制度的缺陷
在研究土地征用制度问题的对策过程中，需要对征地制度涉及的各个方面进行系统的分析。纵观我国的土地立法，虽已建立严格的征地制度，但并不完善，这种不完善很大程度是由法律的滞后性造成的。土地征用制度的缺陷，导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括：
（一）法律条文对于相关问题的规定过于笼统，实践中难以合理操作，有待细化法律语言粗糙容易导致争议的发生
我国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权。[1]《宪法》第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这是我国土地征用制度的宪法依据。理论上的征收与征用含义不同，分别指所有权和使用权的变更。但根据法学理论与实践习惯，本文使用的"征用"一词实际涵盖了征收与征用双重含义。我国法律并未直接给出土地征用这个概念的定义，上述条文均强调征用土地的前提必须是为了公共利益的需要，但相关法律对"公共利益"一词亦缺乏明确界定。
（二）地方政府滥用征地权利，导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费
土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式，不是一种市场行为，而是一种行政行为，农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。[2]地方政府出于聚集地方建设资金的目的，以低价征用农村土地，然后通过有偿出让土地使用权获取巨额土地出让金。现行法律中并没有指定专门机构对征地补偿费用作出评定，这也使得征地过程中双方发生争议时没有独立的法定机构对补偿数额作出权威裁定。
（三）法律对于征地补偿费的处置、管理和使用也没有明确具体的规定
土地征用过程中，土地收益为土地所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，由于集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，一些县、乡镇政府往往利用特殊的身份和地位，参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。[3]
（四）土地征用纠纷解决程序不完善，致使公民在土地被征用过程中无法较好地运用法律来维护自己的合法权益
《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。这一规定缺乏操作的具体标准，为政府滥用裁量权打开了方便之门。在我国的土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关。任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。[4]
三、土地征用制度改革对策
上述一系列问题的存在，充分显示了土地征用制度改革的迫切性，应当引起有关部门的高度重视，尽快健全土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，应从如下几个方面着手：
（一）尽快修改《土地管理法》，严格限定公益性用地范围
我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，"国家为了公共利益的需要"，可以征用农村集体所有的土地。通过研究法条可以看出，这些条款相互关联，在保护百姓合法权益方面有共同的契合点。各地政府及有关部门要从严把好征地关，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，慎用征地权力，切实控制征地规模，要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。
（二）严格土地征用程序，防止地方政府滥用征地权利
各级地方政府及相关部门应提高对"土地是民生之本"的认识，在依法行政中牢固树立"以民为本"的理念，加强管理，逐步完善有关法律法规，进一步规范农村土地征用行为。从我国国情出发，实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田，同时还要做好土地占补平衡工作，充分挖掘土地资源潜力，以促进土地资源可持续利用，保障国家粮食安全。改革现行的地方税费制度，政府通过设立不动产税、征收土地增值税等获取土地收益，而不直接在土地征用中通过收取各种费用来获取收益。借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。
（三）提高征地补偿数额并扩大补偿范围 当前，一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。由此引发群众上访、集体上访的情况时有发生，影响了社会稳定。" [5]从实际出发，可以扩大征用补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征用人的权益不受侵犯，有利于被征用人积极配合土地征用工作，保证征用活动的顺利进行。土地征用补偿安置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。[6]
四、土地征用制度的发展前景
在中国土地征用和房屋拆迁的过程中，被拆迁方通常都是社会底层的群体代表。中国要想彻底解决城市土地和房屋征用和拆迁中的失序状态，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念，对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是并对个别明显与国家法规不符，严重侵害被拆迁人利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。
参考文献：
[1]程信和，刘国臻.房地产法学[M].北京：北京大学出版社，2001.
[2]济南市人民政府法制网.浅淡集体土地统一征用[DB/OL].
http：//www.jnfzb.gov.cn/， 2006-10-09 17.
[3]廖小军.中国失地农民研究[A].社会科学文献出版社，2005.
[4]谢晖，陈金钊.法理学[M].北京：高等教育出版社，2005.
[5]国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编[M].北京：中国法制出版社，2004-11.
[6]法律教育网民商法理论探索.对农村占地补偿分配纠纷问题的思考.[DB/OL].
http：//www.chinalawedu.com/news/20800/213/2005/2/li7336274934132500266646_158492，htm 2005-02-03.
作者简介：汪诗琳（1992-），女，安徽黄山人，上海海事大学法学院2013级法律硕士（法学）专业研究生，研究方向：民商法。
关键词：土地征用；公共利益；补偿
一、我国土地征用制度现状
我国人口众多，人均土地资源稀缺。近年来，随着市场经济的快速发展，城市化建设不断向前推进，全国各地掀起了土地征用的高潮，征地速度逐年递增，越来越多的土地被征用作各种国家建设。土地同人民的利益和社会的稳定息息相关，房屋则是维护公民生存权的基本保障。因此，国家和政府必须对土地征用问题给予高度重视。我国的土地征用始于建国初期，由于该制度具有鲜明的时代特点，曾历经多次修改。土地征用制度的实施保障了建设事业的顺利进行，然而伴随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，现行制度暴露出诸多弊端，引发了一系列社会矛盾，成为制约国家和谐进步的因素之一。
二、土地征用制度的缺陷
在研究土地征用制度问题的对策过程中，需要对征地制度涉及的各个方面进行系统的分析。纵观我国的土地立法，虽已建立严格的征地制度，但并不完善，这种不完善很大程度是由法律的滞后性造成的。土地征用制度的缺陷，导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括：
（一）法律条文对于相关问题的规定过于笼统，实践中难以合理操作，有待细化法律语言粗糙容易导致争议的发生
我国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权。[1]《宪法》第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这是我国土地征用制度的宪法依据。理论上的征收与征用含义不同，分别指所有权和使用权的变更。但根据法学理论与实践习惯，本文使用的"征用"一词实际涵盖了征收与征用双重含义。我国法律并未直接给出土地征用这个概念的定义，上述条文均强调征用土地的前提必须是为了公共利益的需要，但相关法律对"公共利益"一词亦缺乏明确界定。
（二）地方政府滥用征地权利，导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费
土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式，不是一种市场行为，而是一种行政行为，农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。[2]地方政府出于聚集地方建设资金的目的，以低价征用农村土地，然后通过有偿出让土地使用权获取巨额土地出让金。现行法律中并没有指定专门机构对征地补偿费用作出评定，这也使得征地过程中双方发生争议时没有独立的法定机构对补偿数额作出权威裁定。
（三）法律对于征地补偿费的处置、管理和使用也没有明确具体的规定
土地征用过程中，土地收益为土地所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，由于集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，一些县、乡镇政府往往利用特殊的身份和地位，参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。[3]
（四）土地征用纠纷解决程序不完善，致使公民在土地被征用过程中无法较好地运用法律来维护自己的合法权益
《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。这一规定缺乏操作的具体标准，为政府滥用裁量权打开了方便之门。在我国的土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关。任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。[4]
三、土地征用制度改革对策
上述一系列问题的存在，充分显示了土地征用制度改革的迫切性，应当引起有关部门的高度重视，尽快健全土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，应从如下几个方面着手：
（一）尽快修改《土地管理法》，严格限定公益性用地范围
我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，"国家为了公共利益的需要"，可以征用农村集体所有的土地。通过研究法条可以看出，这些条款相互关联，在保护百姓合法权益方面有共同的契合点。各地政府及有关部门要从严把好征地关，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，慎用征地权力，切实控制征地规模，要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。
（二）严格土地征用程序，防止地方政府滥用征地权利
各级地方政府及相关部门应提高对"土地是民生之本"的认识，在依法行政中牢固树立"以民为本"的理念，加强管理，逐步完善有关法律法规，进一步规范农村土地征用行为。从我国国情出发，实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田，同时还要做好土地占补平衡工作，充分挖掘土地资源潜力，以促进土地资源可持续利用，保障国家粮食安全。改革现行的地方税费制度，政府通过设立不动产税、征收土地增值税等获取土地收益，而不直接在土地征用中通过收取各种费用来获取收益。借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。
（三）提高征地补偿数额并扩大补偿范围 当前，一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。由此引发群众上访、集体上访的情况时有发生，影响了社会稳定。" [5]从实际出发，可以扩大征用补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征用人的权益不受侵犯，有利于被征用人积极配合土地征用工作，保证征用活动的顺利进行。土地征用补偿安置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。[6]
四、土地征用制度的发展前景
在中国土地征用和房屋拆迁的过程中，被拆迁方通常都是社会底层的群体代表。中国要想彻底解决城市土地和房屋征用和拆迁中的失序状态，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念，对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是并对个别明显与国家法规不符，严重侵害被拆迁人利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。
参考文献：
[1]程信和，刘国臻.房地产法学[M].北京：北京大学出版社，2001.
[2]济南市人民政府法制网.浅淡集体土地统一征用[DB/OL].
http：//www.jnfzb.gov.cn/， 2006-10-09 17.
[3]廖小军.中国失地农民研究[A].社会科学文献出版社，2005.
[4]谢晖，陈金钊.法理学[M].北京：高等教育出版社，2005.
[5]国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编[M].北京：中国法制出版社，2004-11.
[6]法律教育网民商法理论探索.对农村占地补偿分配纠纷问题的思考.[DB/OL].
http：//www.chinalawedu.com/news/20800/213/2005/2/li7336274934132500266646_158492，htm 2005-02-03.
作者简介：汪诗琳（1992-），女，安徽黄山人，上海海事大学法学院2013级法律硕士（法学）专业研究生，研究方向：民商法。