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摘要：“整存推进”模式是全面推进农村扶贫开发工作的有效途径。贵州省采取“整村推进”模式进行扶贫开发取得了明显的效果，但在实践中还有许多问题，因此需要对整村“推进模式”进行机制创新，使扶贫开发取得更大成效。
关键词：扶贫开发；整村推进；机制创新
随着农村反贫困工作的深入，贫困人口呈现“大分散，小集中”的分布特征，以县为单位的瞄准机制已不适应现实需要，瞄准机制迫切需要进一步精确化。2001年中国颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，明确提出以贫困村为基本单位，贫困农户参与、多部门协调配合、制定扶贫规划、集中资金和力量，围绕帮助贫困农户改善基本生产生活条件、拓宽基本增收门路、提高基本素质这“三个基本”实施整村推进。
一、“整村推进”模式的理论基础
赋权理论、可持续发展理论和内源式发展理论，可以为整村推进扶贫模式提供理论支撑。赋权理论中的“赋权”一词来自阿马蒂亚·森的《贫困和饥荒》，赋权理论提出了“参与式发展”的扶贫模式，即以赋权为核心，利用政府注入的资源，扶贫对象介入扶贫开发全过程。整村推进推广参与式扶贫，注重对贫困村和贫困人群“赋权”。整村推进将村作为扶贫单位，赋予了贫困群体自主确定发展项目和安排社会公共产品分配的主体资格。整村推进将扶贫单元下沉到村，使贫困村和贫困者获得更多发展的机会和权利，赋予他们独立决策、管理资源以及收益分配的权利。“赋权”确立了贫困群众在扶贫开发工作中的主体地位。可持续发展理论对消除贫困的最大贡献就是要打破贫困、环境破坏、欠发达状态下的“累积恶性循环”。从某种程度上说，贫困问题是一个生态环境问题，贫困与生态环境退化的恶性循环是贫困落后地区经济社会非持续发展的重要原因。整村推进将扶贫单元集中到村社农户，从居住环境改造、村社组织制度建设、文化卫生设施建设、劳动力培训和产业发展、移民搬迁等方面人手，着力改善贫困人口生存发展所依存的生态环境、社会环境和产业环境，提高持续发展能力。内源发展理论是在20世纪80年代初联合国教科文组织“针对促进适应各国社会实际和需要的内源发展和多样化发展过程的社会文化条件、价值体系以及居民参加的动机和方式进行研究”的基础上提出来的。内源化是外来现代性和内源传统性的完美结合。整村推进在将扶贫单元下沉到村的同时，在理论上已经充分考虑到贫困村之间的差异性、村落内部不同群体的异质性等问题，将外在的扶贫资源与贫困村的文化属性、人口特征、资源禀赋等结合起来，寻找适合村落特点的扶贫发展模式。
二、整村推进扶贫开发资金投入及实施情况
按照《纲要》要求，2003年贵州省作出《关于加大新阶段扶贫开发工作力度的决定》，提出对100个一类重点乡镇进行重点倾斜扶持，同时每年实施1000个村以上的贫困村整村推进扶贫开发，首先在一类重点乡镇的贫困村开展，然后再有计划地逐步向二、三类重点贫困乡村推进。从2004年起，贵州省开展整村推进试点，之后进入全面实施阶段。为了使整村推进能按计划顺利实施，贵州省配套了专项资金并逐年加大投入。2004年，在1124个贫困村，安排1.38亿元财政扶贫资金，占财政扶贫资金总额的22.1％，每村平均投入12.28万元，实施扶贫项目2788个；2005年对1100个整村推进村每村安排财政扶贫资金20万元；从2006年起，除了每村安排20万元财政扶贫资金外，省财政还安排了2000万元小额信贷贴息资金，确保每村贴息20万元以上；2008年，全省共投入财政扶贫资金7.2亿元实施整村推进，平均每村投入35万元，其中人口较少民族所在贫困村和国定革命老区贫困村，每村投入50万元以上；从2009年起，全省对未实施整村推进的贫困村，每村投入财政扶贫50万元以上，同时，要求大连、青岛、深圳、宁波四个城市的对口帮扶资金，50％以上要用于贵州的整村推进项目。有了资金保证，整村推进顺利实施，到2009年，全省累计实施8775个贫困村的整村推进计划，占13973个扶贫开发重点贫困村总数的62.8％，其中实施“两个确保”贫困村2060个，占“两个确保”贫困村总数的75.18％。2010年将实施2000个村整村推进，剩余680个“两个确保”贫困村和所有一类重点村将全部纳入整村推进计划。
三、整村推进扶贫开发模式的评价
(一)增强了扶贫开发的瞄准性，促进贫困地区经济社会全面发展
贵州全省有13973个扶贫开发重点村，占全国14.8万个扶贫开发重点村的9.44％，其中70％以上的贫困人口集中在13973个贫困村。贫困人口向“深山区、石山区、高寒山区、革命老区和少数民族聚居区”集中分布的特征，使得以县为单位的扶贫开发方式相应转变为以重点村为主要对象的整村推进，增强了扶贫开发的瞄准性。围绕解决“三个基本”问题，扶贫重点村重点实施了交通、水利、种植、养殖、文教卫生、培训、农电等扶贫项目，贫困地区经济社会得到全面发展。例如思南县自2007年实施整村推进以来，在91个扶贫重点村投入资金5410.6万元，实施了579个扶贫项目。贫困村人口从2007年的3.22万人减少到1.76万人；岑巩县到2008年共实施整村推进40个，投入资金5534.8万元，实施了275个项目，重点村贫困人口人均纯收入从2003年的1470增加到2008年的3006元。
(二)提高了扶贫资金整体效益，促进整村推进与连片开发的相结合
整村推进搭建了整合各类资金的平台。有利于探索整合资金连片开发机制。2007年，贵州省在贫困地区开展以“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的试点工作，印江、黎平、罗甸、普定4个县成为首批试点县。印江县自2007年成为首批试点县以来，在杉树乡14个贫困村集中连片的特困区域，以茶叶为核心产业，共整合各部门涉农资金5175万元，2008年贫困人口人均纯收入达到1992元，比上年增长50.9％；2009年被列为试点县的正安、江口、长顺、织金4个县，除每县1000万元试点资金外。共整合部门项目资金13955.16万元(不含信贷资金)，整合资金比例为1：3.49。2009年，全省共整合涉农资金39806万元投入整村推进。通过资金整合，发挥了扶贫资金的整体效益，促进整村推进与连片开发的相结合。
(三)增强了农户参与意识，转变了农民的观念和提高了农民技能
整村推进项目的实施主要集中在与解决贫困地区“三个基本”问题息息相关的领域：一是完善基础设施，包括修建通村公路、改造和新建人畜饮水工程、基本农田水利建设、农村沼气池建设等；二是发展特色优势产业，培育茶叶、马铃薯、辣椒、烤烟、优质果品等特色产业基地、扶持农户发展畜牧业等；三是推广农业实用技术培训，加快农村信息化建设。以上项目的实施效果关 系到农户的切身利益，增强了农户参与整村推进的意识，克服了以往部分群众“等、靠、要”的思想。在产业化项目实施中，项目县以职校、农广校、电大、农村党员干部现代远程教育网络为载体，对特色种植、养殖户开展技术培训，提高了农户的生产技能和素质。另外，专业合作经济组织的发展也提高了农民参与产业化经营的组织化程度，增强了市场意识。
采取整村推进扶贫开发模式，贫困地区在解决“三个基本”问题方面取得了较大的进展，但也存在一些亟待解决的问题，例如整村推进专项扶贫资金总量仍然偏少，资金整合难度大，群众对连片开发的政策认识不够透彻、参与不高，产业化发展在整村推进中核心地位不突出，整村推进项目缺乏后续管理等。针对以上问题，必须在机制上进行创新，以实现整村推进、连片开发的目标。
四、创新整村推进扶贫开发机制的建议
(一)创新“整村推进、连片开发”与产业化发展有效衔接机制
“整村推进、连片开发”要把产业化作为核心内容，建立产业带动、连片开发、规模经营、长期效益的扶贫开发新机制，促进整村、数村、整乡、数乡整体推进。首先，结合贫困片区的区域特点，按照产业化发展方向，制定连片开发的整体规划。在区域连片开发板块，根据区域优势培育一批产业优势强、辐射带动作用突出的区域性主导产业，避免以往特色优势农产品生产基地规模偏小、竞争力不足的问题，打造“多村一品，一乡一品”的区域品牌，使之成为产业链、产业群，形成规模效益。其次，推行“整村推进，连片开发”同产业化发展相结合的经营形式，实行“公司十农户”、“公司+基地+农户”、“公司+合作经济组织+农户”、“合作社，专业协会+农户”等产业化经营组织形式，建立“利益共享、风险共担”机制，让农民分享产业发展和市场扩张利益。
(二)创新“整村推进、连片开发”资源整合机制
贵州贫困乡村大都集中连片分布，每个贫困片的自然资源条件、致贫因素相似。针对这些特征，贵州省实施了“县为单位、整合资源、整村推进、连片开发”的试点，在一定程度上解决了扶贫资金少的问题。为了进一步促使扶贫开发方式由分散单一的贫困村整村推进向整乡数乡区域连片开发为主整体推进的转变，必须创新扶贫开发机制。首先，成立县级“整村推进，连片开发”领导小组。由党政一把手担任领导小组组长，相关支农涉农部门主要领导为成员，负责编制“整村推进，连片开发”规划、整合资源、申报和实施重大项目等；其次，整合连片开发区域的财政支农政策、农业投入政策、财政贴息政策、农业税收政策、财政扶贫政策和农村社会保障政策等各项支农惠农政策，发挥支农惠农的强大政策效应；最后，以规划引导项目，以项目带动资金整合，所有渠道的资金以项目为载体，遵循“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功”的原则进行整合，将分散在各部门的项目整合成功能相互完善和配套的大项目。
(三)创新整村推进的群众参与机制
贫困农民是整村推进扶贫开发项目的受益主体，群众参与的积极性直接决定了整村推进扶贫开发的效果。因此，要发挥贫困群众在整村推进中的主体作用，创新整村推进的群众参与机制。成立专门的扶贫事宜民主决策机构和扶贫项目实施管理小组，项目村要在村民代表会议和村民大会上把各类项目的投资、建设方式、经济效益、时间质量要求等基本情况向广大群众讲清楚，再由群众通过扶贫事宜民主决策机构自主决策，并制定项目规划。项目确定后，由扶贫项目实施管理小组召集村民代表对项目资金统筹安排，组织农户参与项目实施管理。从各项措施招标采购、农户协调组织、材料验收发放到施工组织管理、具体问题解决落实都要由农民自我管理实施。群众主动参与到扶贫项目选择、实施、管理等各个环节，增强贫困农户自我发展能力，提高扶贫资金使用效果。
(四)创新整村推进项目后续管理的长效机制
在《贵州省整村推进扶贫开发实施细则》中明确规定：每个村整村推进实施期原则上为一年，已实施完毕的村，不再安排整村推进。实际上，整村推进扶贫项目除种植项目外，大多数项目实施当年并不能见到效益。由于整村推进实施期短，基本上是一次性投入，没有形成连续投入和可持续发展的良性局面，使得有些项目还没有发挥效益就已经结束了，甚至出现“今年建、明年拆”的现象。为了让整村推进、连片开发扶贫项目持续发挥效益，必须建立和创新项目后续管理的长效机制。完善整村推进项目的考核、验收机制，对实施好的乡镇奖资金、奖项目，对实施不好的乡镇进行处罚，收回资金。对已经完成整村推进项目的村进行跟踪调研，总结经验，寻找薄弱环节，强化后续管理。建成的基础设施建设项目应交由村委会管理，建成的生产经营性项目，应建立农业产业协会，完善协会运作机制，增强协会对农民培训、管理、产品销售等服务功能，并按发展需求进行项目续建。
参考文献：
[1]沈茂英，“整村推进”综合扶贫模式的理论基础[J]，郑州航空工业管理学院学报,2008,(26)
[2]赵瑞芬，王俊岭，我国财政支农政策的完善与整合[J]，经济研究导刊，2007,(1)
[3]刘国勇，新阶段新疆整村推进扶贫开发面临的形势与机制创新[J]，新疆财经，2009，(4)
[4]胡新良，中国“整村推进”扶贫开发机制的缺陷与完善[J]，粮食科技与经济,2009,(4)
关键词：扶贫开发；整村推进；机制创新
随着农村反贫困工作的深入，贫困人口呈现“大分散，小集中”的分布特征，以县为单位的瞄准机制已不适应现实需要，瞄准机制迫切需要进一步精确化。2001年中国颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，明确提出以贫困村为基本单位，贫困农户参与、多部门协调配合、制定扶贫规划、集中资金和力量，围绕帮助贫困农户改善基本生产生活条件、拓宽基本增收门路、提高基本素质这“三个基本”实施整村推进。
一、“整村推进”模式的理论基础
赋权理论、可持续发展理论和内源式发展理论，可以为整村推进扶贫模式提供理论支撑。赋权理论中的“赋权”一词来自阿马蒂亚·森的《贫困和饥荒》，赋权理论提出了“参与式发展”的扶贫模式，即以赋权为核心，利用政府注入的资源，扶贫对象介入扶贫开发全过程。整村推进推广参与式扶贫，注重对贫困村和贫困人群“赋权”。整村推进将村作为扶贫单位，赋予了贫困群体自主确定发展项目和安排社会公共产品分配的主体资格。整村推进将扶贫单元下沉到村，使贫困村和贫困者获得更多发展的机会和权利，赋予他们独立决策、管理资源以及收益分配的权利。“赋权”确立了贫困群众在扶贫开发工作中的主体地位。可持续发展理论对消除贫困的最大贡献就是要打破贫困、环境破坏、欠发达状态下的“累积恶性循环”。从某种程度上说，贫困问题是一个生态环境问题，贫困与生态环境退化的恶性循环是贫困落后地区经济社会非持续发展的重要原因。整村推进将扶贫单元集中到村社农户，从居住环境改造、村社组织制度建设、文化卫生设施建设、劳动力培训和产业发展、移民搬迁等方面人手，着力改善贫困人口生存发展所依存的生态环境、社会环境和产业环境，提高持续发展能力。内源发展理论是在20世纪80年代初联合国教科文组织“针对促进适应各国社会实际和需要的内源发展和多样化发展过程的社会文化条件、价值体系以及居民参加的动机和方式进行研究”的基础上提出来的。内源化是外来现代性和内源传统性的完美结合。整村推进在将扶贫单元下沉到村的同时，在理论上已经充分考虑到贫困村之间的差异性、村落内部不同群体的异质性等问题，将外在的扶贫资源与贫困村的文化属性、人口特征、资源禀赋等结合起来，寻找适合村落特点的扶贫发展模式。
二、整村推进扶贫开发资金投入及实施情况
按照《纲要》要求，2003年贵州省作出《关于加大新阶段扶贫开发工作力度的决定》，提出对100个一类重点乡镇进行重点倾斜扶持，同时每年实施1000个村以上的贫困村整村推进扶贫开发，首先在一类重点乡镇的贫困村开展，然后再有计划地逐步向二、三类重点贫困乡村推进。从2004年起，贵州省开展整村推进试点，之后进入全面实施阶段。为了使整村推进能按计划顺利实施，贵州省配套了专项资金并逐年加大投入。2004年，在1124个贫困村，安排1.38亿元财政扶贫资金，占财政扶贫资金总额的22.1％，每村平均投入12.28万元，实施扶贫项目2788个；2005年对1100个整村推进村每村安排财政扶贫资金20万元；从2006年起，除了每村安排20万元财政扶贫资金外，省财政还安排了2000万元小额信贷贴息资金，确保每村贴息20万元以上；2008年，全省共投入财政扶贫资金7.2亿元实施整村推进，平均每村投入35万元，其中人口较少民族所在贫困村和国定革命老区贫困村，每村投入50万元以上；从2009年起，全省对未实施整村推进的贫困村，每村投入财政扶贫50万元以上，同时，要求大连、青岛、深圳、宁波四个城市的对口帮扶资金，50％以上要用于贵州的整村推进项目。有了资金保证，整村推进顺利实施，到2009年，全省累计实施8775个贫困村的整村推进计划，占13973个扶贫开发重点贫困村总数的62.8％，其中实施“两个确保”贫困村2060个，占“两个确保”贫困村总数的75.18％。2010年将实施2000个村整村推进，剩余680个“两个确保”贫困村和所有一类重点村将全部纳入整村推进计划。
三、整村推进扶贫开发模式的评价
(一)增强了扶贫开发的瞄准性，促进贫困地区经济社会全面发展
贵州全省有13973个扶贫开发重点村，占全国14.8万个扶贫开发重点村的9.44％，其中70％以上的贫困人口集中在13973个贫困村。贫困人口向“深山区、石山区、高寒山区、革命老区和少数民族聚居区”集中分布的特征，使得以县为单位的扶贫开发方式相应转变为以重点村为主要对象的整村推进，增强了扶贫开发的瞄准性。围绕解决“三个基本”问题，扶贫重点村重点实施了交通、水利、种植、养殖、文教卫生、培训、农电等扶贫项目，贫困地区经济社会得到全面发展。例如思南县自2007年实施整村推进以来，在91个扶贫重点村投入资金5410.6万元，实施了579个扶贫项目。贫困村人口从2007年的3.22万人减少到1.76万人；岑巩县到2008年共实施整村推进40个，投入资金5534.8万元，实施了275个项目，重点村贫困人口人均纯收入从2003年的1470增加到2008年的3006元。
(二)提高了扶贫资金整体效益，促进整村推进与连片开发的相结合
整村推进搭建了整合各类资金的平台。有利于探索整合资金连片开发机制。2007年，贵州省在贫困地区开展以“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的试点工作，印江、黎平、罗甸、普定4个县成为首批试点县。印江县自2007年成为首批试点县以来，在杉树乡14个贫困村集中连片的特困区域，以茶叶为核心产业，共整合各部门涉农资金5175万元，2008年贫困人口人均纯收入达到1992元，比上年增长50.9％；2009年被列为试点县的正安、江口、长顺、织金4个县，除每县1000万元试点资金外。共整合部门项目资金13955.16万元(不含信贷资金)，整合资金比例为1：3.49。2009年，全省共整合涉农资金39806万元投入整村推进。通过资金整合，发挥了扶贫资金的整体效益，促进整村推进与连片开发的相结合。
(三)增强了农户参与意识，转变了农民的观念和提高了农民技能
整村推进项目的实施主要集中在与解决贫困地区“三个基本”问题息息相关的领域：一是完善基础设施，包括修建通村公路、改造和新建人畜饮水工程、基本农田水利建设、农村沼气池建设等；二是发展特色优势产业，培育茶叶、马铃薯、辣椒、烤烟、优质果品等特色产业基地、扶持农户发展畜牧业等；三是推广农业实用技术培训，加快农村信息化建设。以上项目的实施效果关 系到农户的切身利益，增强了农户参与整村推进的意识，克服了以往部分群众“等、靠、要”的思想。在产业化项目实施中，项目县以职校、农广校、电大、农村党员干部现代远程教育网络为载体，对特色种植、养殖户开展技术培训，提高了农户的生产技能和素质。另外，专业合作经济组织的发展也提高了农民参与产业化经营的组织化程度，增强了市场意识。
采取整村推进扶贫开发模式，贫困地区在解决“三个基本”问题方面取得了较大的进展，但也存在一些亟待解决的问题，例如整村推进专项扶贫资金总量仍然偏少，资金整合难度大，群众对连片开发的政策认识不够透彻、参与不高，产业化发展在整村推进中核心地位不突出，整村推进项目缺乏后续管理等。针对以上问题，必须在机制上进行创新，以实现整村推进、连片开发的目标。
四、创新整村推进扶贫开发机制的建议
(一)创新“整村推进、连片开发”与产业化发展有效衔接机制
“整村推进、连片开发”要把产业化作为核心内容，建立产业带动、连片开发、规模经营、长期效益的扶贫开发新机制，促进整村、数村、整乡、数乡整体推进。首先，结合贫困片区的区域特点，按照产业化发展方向，制定连片开发的整体规划。在区域连片开发板块，根据区域优势培育一批产业优势强、辐射带动作用突出的区域性主导产业，避免以往特色优势农产品生产基地规模偏小、竞争力不足的问题，打造“多村一品，一乡一品”的区域品牌，使之成为产业链、产业群，形成规模效益。其次，推行“整村推进，连片开发”同产业化发展相结合的经营形式，实行“公司十农户”、“公司+基地+农户”、“公司+合作经济组织+农户”、“合作社，专业协会+农户”等产业化经营组织形式，建立“利益共享、风险共担”机制，让农民分享产业发展和市场扩张利益。
(二)创新“整村推进、连片开发”资源整合机制
贵州贫困乡村大都集中连片分布，每个贫困片的自然资源条件、致贫因素相似。针对这些特征，贵州省实施了“县为单位、整合资源、整村推进、连片开发”的试点，在一定程度上解决了扶贫资金少的问题。为了进一步促使扶贫开发方式由分散单一的贫困村整村推进向整乡数乡区域连片开发为主整体推进的转变，必须创新扶贫开发机制。首先，成立县级“整村推进，连片开发”领导小组。由党政一把手担任领导小组组长，相关支农涉农部门主要领导为成员，负责编制“整村推进，连片开发”规划、整合资源、申报和实施重大项目等；其次，整合连片开发区域的财政支农政策、农业投入政策、财政贴息政策、农业税收政策、财政扶贫政策和农村社会保障政策等各项支农惠农政策，发挥支农惠农的强大政策效应；最后，以规划引导项目，以项目带动资金整合，所有渠道的资金以项目为载体，遵循“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功”的原则进行整合，将分散在各部门的项目整合成功能相互完善和配套的大项目。
(三)创新整村推进的群众参与机制
贫困农民是整村推进扶贫开发项目的受益主体，群众参与的积极性直接决定了整村推进扶贫开发的效果。因此，要发挥贫困群众在整村推进中的主体作用，创新整村推进的群众参与机制。成立专门的扶贫事宜民主决策机构和扶贫项目实施管理小组，项目村要在村民代表会议和村民大会上把各类项目的投资、建设方式、经济效益、时间质量要求等基本情况向广大群众讲清楚，再由群众通过扶贫事宜民主决策机构自主决策，并制定项目规划。项目确定后，由扶贫项目实施管理小组召集村民代表对项目资金统筹安排，组织农户参与项目实施管理。从各项措施招标采购、农户协调组织、材料验收发放到施工组织管理、具体问题解决落实都要由农民自我管理实施。群众主动参与到扶贫项目选择、实施、管理等各个环节，增强贫困农户自我发展能力，提高扶贫资金使用效果。
(四)创新整村推进项目后续管理的长效机制
在《贵州省整村推进扶贫开发实施细则》中明确规定：每个村整村推进实施期原则上为一年，已实施完毕的村，不再安排整村推进。实际上，整村推进扶贫项目除种植项目外，大多数项目实施当年并不能见到效益。由于整村推进实施期短，基本上是一次性投入，没有形成连续投入和可持续发展的良性局面，使得有些项目还没有发挥效益就已经结束了，甚至出现“今年建、明年拆”的现象。为了让整村推进、连片开发扶贫项目持续发挥效益，必须建立和创新项目后续管理的长效机制。完善整村推进项目的考核、验收机制，对实施好的乡镇奖资金、奖项目，对实施不好的乡镇进行处罚，收回资金。对已经完成整村推进项目的村进行跟踪调研，总结经验，寻找薄弱环节，强化后续管理。建成的基础设施建设项目应交由村委会管理，建成的生产经营性项目，应建立农业产业协会，完善协会运作机制，增强协会对农民培训、管理、产品销售等服务功能，并按发展需求进行项目续建。
参考文献：
[1]沈茂英，“整村推进”综合扶贫模式的理论基础[J]，郑州航空工业管理学院学报,2008,(26)
[2]赵瑞芬，王俊岭，我国财政支农政策的完善与整合[J]，经济研究导刊，2007,(1)
[3]刘国勇，新阶段新疆整村推进扶贫开发面临的形势与机制创新[J]，新疆财经，2009，(4)
[4]胡新良，中国“整村推进”扶贫开发机制的缺陷与完善[J]，粮食科技与经济,2009,(4)