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最近，部分大中城市开展城市总体规划修编工作，其中涉及中长期城市人口规模的调整。我们在参与审核的过程中发现，城市规划修编中对人口规模和城市化水平的预测存在一些值得注意的倾向，由此可能导致城市建设用地规模的不合理扩大，应引起重视。
一、人口规模和城市化水平预测对规划建设用地规模有关键性的影响作用
在城市规划的编制过程中，对中长期城市人口规模和城市化水平的预测直接影响着相应时段内城市建设用地规模的规划与确定。目前，确定城市建设用地规模的基本思路，一般是首先预测不同时期的城市人口规模和城市化水平，得到估算的市区人口数，继而推算出城市的建设规模，并通过规划加以确认，成为土地资源配置的重要依据。当人口规模和城市化水平预测得比较大时，按既定的人均建设用地标准，城市规划建设用地规模也大，反之亦然。在这种情况下，如果人口规模预测偏高、将浪费宝贵的土地资源，使部分基础设施闲置或利用率很低，影响到社会、经济和环境效益的发挥。但是，如果预测偏低，将造成建设用地紧张，影响城镇正常有序地发展。只有适宜合理的人口规模，才能保证协调、可持续发展。因此，合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提。
二、当前人口规模预测中存在的主要问题
（一）预期人口规模和城市化水平容易被高估
由于预测人口规模和城市化水平与规划的城市建设用地规模有着直接的正相关关系，使高估人口规模和城市化水平具有现实的动力。从报送审核的总体规划中我们发现，有的城市不顾过去几年人口净迁入量下降的实际情况，以及难以出现的大量外来人口迁入作为依据，预测当地未来十几年间的人口增长率比前10年平均增长率高出几倍；有的城市预测城市化水平远远超出实际增长可能，这些高估的数据和据此推算的结果，一旦在城市规划中加以认可，将导致城市建设用地规模的不合理扩大。
（二）缺乏规范的预测方法
预测人口规模的方法很多，如综合平衡法（平衡增长法）、劳动力需求法、区域城市化分割法等。但是，这些人口规模的预测方法都有其局限性和适用范围，不应随意采用，即使是同一种方法，针对不同情况也要进行必要的调整。目前有的城市总体规划，并不考虑预测方法的适用性，选取的目的性很强，有的甚至是先确定人口规模多大，再采取可用的方法进行推导；有的规划同时应用几种方法进行预测，似乎是为提高预测的可靠性，可实际上不同方法的预测结果相差很大，有的相差20％以上。另一方面，人口容量和环境承载力对城市人口规模的约束作用，也没有在现有的预测方法中得到科学和合理的体现。
(三)预测中采用的数据来源不规范，随意性大
预测所依据的数据，如城市历年的人口自然增长率、机械增长率、城市化率等是决定预测科学性与准确性的重要内容。但在现有上报的一些规划中，对上述数据的选取随意性大，来源不规范，有的数据并非统计部门发布的；有的只选择短期内的数据作为预测依据，不能反映中长期的变化规律；还有的同一时间的同一指标，却在不同方法中选择不同的数据；不同城市规划工作的深度存在差异，所使用的指标口径不完全一致，这些都直接影响预测结果的科学性与可靠性。
(四)区域内各个城市间的人口规模预测缺乏衔接
当前，多数城市都假定自身的人口机械增长率和城市化增长速度将继续上升，并在规划期内始终持续保持一个较高的水平，但一个关键问题却被普遍忽视了：支撑机械增长和城市化的流入人口从哪里来？统计数据证实我国人口流动仍以省内流动为主，除了京津沪等特大型城市，多数城市吸纳的都是区域范围内的农村或次一级城市的人口。虽然我国是人口大国，但区域内可以流向城市的人群在总量上仍是有限的，很难满足区域内所有城市都“做大做强”的人口需求；更重要地，城市在区域内的分工与定位，以及区域内其它城市发展对本城市吸引外来人口的影响，目前都没有在当前城市人口规模预测工作中得到重视。城市间的人口需求缺乏整体协调、规划缺乏衔接，必然导致区域内有些城市的人口发展达不到预期目标，规划指导发展的作用得不到体现。
(五)缺乏规范预测和审核工作的具体有效的法律法规
国家一直十分重视城市规划工作，1990年颁布实施了《城市规划法》，建设部1991年出台了配套的《城市规划编制办法》，各省市也多出台了相应的规划条例。针对城市规划中出现的各种问题，国务院先后多次下达加强城市规划工作的有关通知。但是，规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规一直没有出台，只在《城市规划编制办法》中的第十六条提到要将“提出规划期内城市人口及用地发展规模”作为规划的内容；另外，在《建设部关于贯彻国务院关于加强城市规划工作的通知的几点意见》(建规字(1996)525号)，原则提出了预测人口规模工作的要求是“对城市人口规模，要综合分析，科学测算”。这种情况，既不利于预测工作的规范开展，也给有关部门的审核和决策带来实际问题，不符合依法行政的要求。
三、几点建议
(一)树立起以科学发展观统领城市人口规模和城市化水平预测工作的指导思想
有关部门应在相关文件中要求地方在编制城市规划时，从国情和市情出发，从有利于可持续发展出发，避免片面追求城市化率，盲目和过猛扩张人口规模和城市规模的倾向。国务院有关部门应加强政策研究，提出分类指导的意见，使规划的城市能够把握中长期大中城市与城镇的发展格局，把握人口增长和城市化的适当进度，既考虑到城市化加速发展的趋势，又做好人口与经济社会发展、资源环境等承载能力的衔接平衡，同时要兼顾区域内的城市分工与协作，恰当估计本地城市化发展水平，实事求是地确定城市发展目标和规模。
(二)完善科学预测的方法
国务院有关部门应密切合作，组织有关力量，对新时期城市总体规划中预测城市人口规模和城市化水平的基本方法进行研究，并在研究的基础上出台相应的文件，以规范和依法指导城市规划编制过程中对人口规模和城市化水平的预测工作。在此基础上，按照依法行政的要求，明确审核的内容和标准，建立咨询和评价制度，使决策更加科学化、制度化，提高办事效率，增强透明度。
(三)强化责任制
要实现从预测到审核全过程的责任目标层层到位，加强监督和责任追究，增强规范性和约束力。
一、人口规模和城市化水平预测对规划建设用地规模有关键性的影响作用
在城市规划的编制过程中，对中长期城市人口规模和城市化水平的预测直接影响着相应时段内城市建设用地规模的规划与确定。目前，确定城市建设用地规模的基本思路，一般是首先预测不同时期的城市人口规模和城市化水平，得到估算的市区人口数，继而推算出城市的建设规模，并通过规划加以确认，成为土地资源配置的重要依据。当人口规模和城市化水平预测得比较大时，按既定的人均建设用地标准，城市规划建设用地规模也大，反之亦然。在这种情况下，如果人口规模预测偏高、将浪费宝贵的土地资源，使部分基础设施闲置或利用率很低，影响到社会、经济和环境效益的发挥。但是，如果预测偏低，将造成建设用地紧张，影响城镇正常有序地发展。只有适宜合理的人口规模，才能保证协调、可持续发展。因此，合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提。
二、当前人口规模预测中存在的主要问题
（一）预期人口规模和城市化水平容易被高估
由于预测人口规模和城市化水平与规划的城市建设用地规模有着直接的正相关关系，使高估人口规模和城市化水平具有现实的动力。从报送审核的总体规划中我们发现，有的城市不顾过去几年人口净迁入量下降的实际情况，以及难以出现的大量外来人口迁入作为依据，预测当地未来十几年间的人口增长率比前10年平均增长率高出几倍；有的城市预测城市化水平远远超出实际增长可能，这些高估的数据和据此推算的结果，一旦在城市规划中加以认可，将导致城市建设用地规模的不合理扩大。
（二）缺乏规范的预测方法
预测人口规模的方法很多，如综合平衡法（平衡增长法）、劳动力需求法、区域城市化分割法等。但是，这些人口规模的预测方法都有其局限性和适用范围，不应随意采用，即使是同一种方法，针对不同情况也要进行必要的调整。目前有的城市总体规划，并不考虑预测方法的适用性，选取的目的性很强，有的甚至是先确定人口规模多大，再采取可用的方法进行推导；有的规划同时应用几种方法进行预测，似乎是为提高预测的可靠性，可实际上不同方法的预测结果相差很大，有的相差20％以上。另一方面，人口容量和环境承载力对城市人口规模的约束作用，也没有在现有的预测方法中得到科学和合理的体现。
(三)预测中采用的数据来源不规范，随意性大
预测所依据的数据，如城市历年的人口自然增长率、机械增长率、城市化率等是决定预测科学性与准确性的重要内容。但在现有上报的一些规划中，对上述数据的选取随意性大，来源不规范，有的数据并非统计部门发布的；有的只选择短期内的数据作为预测依据，不能反映中长期的变化规律；还有的同一时间的同一指标，却在不同方法中选择不同的数据；不同城市规划工作的深度存在差异，所使用的指标口径不完全一致，这些都直接影响预测结果的科学性与可靠性。
(四)区域内各个城市间的人口规模预测缺乏衔接
当前，多数城市都假定自身的人口机械增长率和城市化增长速度将继续上升，并在规划期内始终持续保持一个较高的水平，但一个关键问题却被普遍忽视了：支撑机械增长和城市化的流入人口从哪里来？统计数据证实我国人口流动仍以省内流动为主，除了京津沪等特大型城市，多数城市吸纳的都是区域范围内的农村或次一级城市的人口。虽然我国是人口大国，但区域内可以流向城市的人群在总量上仍是有限的，很难满足区域内所有城市都“做大做强”的人口需求；更重要地，城市在区域内的分工与定位，以及区域内其它城市发展对本城市吸引外来人口的影响，目前都没有在当前城市人口规模预测工作中得到重视。城市间的人口需求缺乏整体协调、规划缺乏衔接，必然导致区域内有些城市的人口发展达不到预期目标，规划指导发展的作用得不到体现。
(五)缺乏规范预测和审核工作的具体有效的法律法规
国家一直十分重视城市规划工作，1990年颁布实施了《城市规划法》，建设部1991年出台了配套的《城市规划编制办法》，各省市也多出台了相应的规划条例。针对城市规划中出现的各种问题，国务院先后多次下达加强城市规划工作的有关通知。但是，规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规一直没有出台，只在《城市规划编制办法》中的第十六条提到要将“提出规划期内城市人口及用地发展规模”作为规划的内容；另外，在《建设部关于贯彻国务院关于加强城市规划工作的通知的几点意见》(建规字(1996)525号)，原则提出了预测人口规模工作的要求是“对城市人口规模，要综合分析，科学测算”。这种情况，既不利于预测工作的规范开展，也给有关部门的审核和决策带来实际问题，不符合依法行政的要求。
三、几点建议
(一)树立起以科学发展观统领城市人口规模和城市化水平预测工作的指导思想
有关部门应在相关文件中要求地方在编制城市规划时，从国情和市情出发，从有利于可持续发展出发，避免片面追求城市化率，盲目和过猛扩张人口规模和城市规模的倾向。国务院有关部门应加强政策研究，提出分类指导的意见，使规划的城市能够把握中长期大中城市与城镇的发展格局，把握人口增长和城市化的适当进度，既考虑到城市化加速发展的趋势，又做好人口与经济社会发展、资源环境等承载能力的衔接平衡，同时要兼顾区域内的城市分工与协作，恰当估计本地城市化发展水平，实事求是地确定城市发展目标和规模。
(二)完善科学预测的方法
国务院有关部门应密切合作，组织有关力量，对新时期城市总体规划中预测城市人口规模和城市化水平的基本方法进行研究，并在研究的基础上出台相应的文件，以规范和依法指导城市规划编制过程中对人口规模和城市化水平的预测工作。在此基础上，按照依法行政的要求，明确审核的内容和标准，建立咨询和评价制度，使决策更加科学化、制度化，提高办事效率，增强透明度。
(三)强化责任制
要实现从预测到审核全过程的责任目标层层到位，加强监督和责任追究，增强规范性和约束力。