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[摘要]新型城镇化建设是新疆实现跨越式发展的重要支撑和保证，但新疆是典型的绿洲经济主导，城镇化水平和质量还比较低，科学、健康地推进新型城镇化建设，需要进一步厘清影响新疆新型城镇化建设的关键问题，从现实需求和发展特点出发，树立新型城镇化引领新型工业化发展理念，在发展模式、制度保障、经营方式以及政策支持等方面充分体现新疆特色。
[关键词]新型城镇化 问题 思路 对策
[中图分类号]F291
[文献标识码]A
[文章编号]1004-6623（2013）05-0089-04
一、推进新型城镇化发展需要厘清的关键问题
（一）质量问题
新疆的城镇化发展在数量和质量上都相对滞后，城镇化发展的愿望和需求非常强烈，因此，急于提高城镇化水平，急于扩大城镇规模势必会成为一些地方政府追求的目标。但是新型城镇化强调的是以人为本，城镇化质量的提高，要求在城镇规模效应扩大的同时，更加重视人口就业、经济发展、城市建设、城市管理、社会发展、居民生活、生态环境等诸多内容，要通过城市的发展营造良好的生产生活环境，让城市的公共服务惠及更多的百姓家庭，让城市的生活方式、生产方式、行为方式、思维方式和城市的生活理念进一步扩散，全面提高城市的文明进步程度。
（二）规模问题
新疆缺少具备重要集聚和辐射影响作用的大城市，在新型城镇化建设中，集中培育发展若干有影响力的大城市，可进一步提升新疆及我国向西开放的水平，对于带动促进整个中亚区域经济发展具有重要的作用和意义。而要解决因城市规模过大所引发的大城市病，则更应该在城市规划、管理上下功夫，不能单靠控制城市规模，因为当城市发展到一定水平过后，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身聚集资本、劳动力等生产要素的能力。
（三）成本担负问题
有序合理推进农民、牧民市民化的过程是新疆新型城镇化的关键。给身份转换后新市民真正平等的城市公共服务和福利待遇，涉及农民市民化的成本及其分担问题，根据国务院发展研究中心最新的研究报告表明，一个农民工市民化的成本为8万元，那新疆农民市民化的成本与之相比更高还是更低？转换成本都有哪些支出构成，政府必须负担的是多少，农民自己承担的有多少？这些问题都需要新疆各县市根据自身情况进行分析研判，制定科学合理的分担机制。
（四）绿色持续问题
新疆本身是一个生态脆弱区，水资源的地域分布和季节分布极不均衡。新疆的发展建设必须更加重视绿色生态和可持续发展，新型城镇化建设必须要以发展经济、协调生态环境为前提，以节约资源为目标，产业结构与空间布局的选择必须要考虑与短缺资源的可持续利用以及脆弱环境的保护相匹配，建立起产业发展和资源环境协调共生的绿色发展机制，降低城镇化发展和保护环境的经济、社会成本，实现环境与城市发展的“共赢”。
（五）布局结构问题
新疆城市少，城市小导致规模效益不能充分发挥，进而制约城市吸纳人口的能力、生产率的提高和经济增长质量的改进，影响了城镇化发展的水平和质量。此外，新疆的城市布局也存在明显的区域空间差异，城镇化发展水平相对较高的城市主要集中在天山北坡经济带和天山南坡产业带区域范围，南疆三地州和北疆西北部区域城镇化发展相对滞后，特别是沿边区域，更是缺少较大规模，有一定辐射带动作用的大城市。
（六）政策支持问题
由于发展水平和发展质量相对滞后，以及市场发育不够成熟和完善等因素的综合作用，新疆的城镇化建设还需要政府在土地、人口、资源分配以及产业调控等诸多方面的配套政策支持。在不违背市场规律的前提下，新疆应结合自身发展实际，充分发挥政府的引导作用，通过科学合理指导和调控，加速推进城镇化建设。
二、推进新型城镇化发展的思路
加快推进新疆新型城镇化发展的关键，在于走符合新疆实际的新型城镇化建设路径，即在市场配置资源的基础上，充分发挥政府在城镇化规划建设上的引导作用，加快户籍和土地制度的改革创新，营造有利于农村富余劳动力向中心城市有序转移、有利于外来人口能平等共享城市发展成果的良好环境；充分借助对口援疆的机遇和力量，在保障和改善民生的基础上，将资金和人才向新型城镇化建设集中和倾斜，更多为受援地新型城镇化提供资金和智力支持。在政府引导、市场主导发展模式下，有效促进生产要素的集聚和城市经济的持续发展，培育一批具有相当规模和集聚效应、资源高度集约利用、有稳定产业支撑的区域中心城市或大城市，最终形成由区域中心城市或大城市带动，多极多点共同发展的良性互动格局。一要重点发展区域中心城市，增强城市的辐射集聚功能。二要积极争取国家支持，加快推进撤地设市和撤县建市工作，增强新疆城市的树立和综合竞争能力。三要有选择地培育发展一些具备资源环境条件和成长发展空间的特色城镇。四要促进同城化、都市圈和城市群的发展。
三、推进新型城镇化发展的对策建议
（一）树立新型城镇化引领新型工业的发展理念
新疆的城镇化和工业化水平都相对滞后，在发展过程中要充分借鉴发达地区的经验和教训，树立新型城镇化引领新型工业化的发展理念。要通过人口、土地的城镇化形成城市规模效应，通过城市建设、城市发展、城市环境改善来推动城市格局的调整、城市产业的重塑、城市面貌的改善和城市品质的提升，通过城市的发展来带动促进新型业态扩张，吸引更多生产要素向城市聚集，解决就业，促进转型，扩大内需，服务城市，发展新型工业化。
（二）形成“政府引导、市场主导”的发展模式
发挥政府在城镇化建设中的引导作用，发挥市场在配置资源，集聚生产要素的基础性作用，有选择地将一些重大基础设施和公共服务项目向重点城市倾斜，加快对重点城市的培育发展，尽快形成有辐射带动作用的区域中心城市和大城市，发挥城市的规模效应。不断强化城市基础设施条件的支撑能力，加快交通基础设施重大项目建设的步伐，完善电力、通信、燃气、水利配套保障。不断强化中心城市拓展发展空间的支撑能力，充分利用增量扩张和存量优化两种措施，调整完善中心城市的空间结构，尤其要以增量带动存量空间的结构调整，提高土地的集约利用水平。不断强化区域性中心城市的发展平台支撑，建立区域一体化的信息、投资、贸易、公共服务、政策平台，促进区域生产要素在不同行政区之间的自由流动。不断强化发展环境支撑，优化投资环境，提升服务意识，创新服务方式，将区域性中心城市建设成为一个优质要素的集聚中心。最终形成以乌鲁木齐为核心，喀什、伊宁、库尔勒、克拉玛依等为区域中心的发展格局，从而更好地发挥区域中心城市的引领、带动和辐射作用，促进生产要素在区域内和区域间顺畅流动。 （三）构建相对完善的城镇化发展制度保障体系
一是进一步放宽乌鲁木齐、库尔勒、喀什、伊宁、克拉玛依、石河子、阿克苏等主要城市的落户条件，弱化户籍附带的各种利益和福利，为人力资源的有序流动和合理配置提供便捷平台，增强中心城市或大城市对人力资源的吸引力。二是深化土地制度改革，利用新疆民族自治区的优势，在征地制度改革、集体建设用地流转、农业用地承包等方面率先创新突破，尝试成立土地流转服务中心，探索建立农民土地股份制合作社或农机合作社，引导农民依法自愿有偿有序流转土地，实现规模经营，最终形成并制定既有利于城镇化建设，又不损害农民利益的土地管理制度体系。三是完善社会保障制度，积极推进新疆城乡之间养老、医疗等社会基本保险便捷的转移接续工作，取消流动人口或进城农民在教育、就业等方面的限制或不公。
（四）创新新型城镇化发展建设的经营方式
一是把城市看作一个开放的系统，把城市各种资源看作是有价值的资源，充分利用市场机制来配置城市资源，使城市资源的开发效率达到最大最优；鼓励支持各类主体共同参与城市的经营和管理，形成以政府为主导，市场、企业、社会组织和城市居民共同参与、齐抓共管的良好局面；建立高效的公共服务型政府，为城市经营管理的顺利实施提供机制保障。二是要突出交通基础设施的建设，进一步加强城市之间的联系，力争高速公路网和铁路网的全面覆盖。三是要努力尝试嫁接移植援助省市优质的公共服务资源，如选择优秀的学校、医院等，鼓励其在新疆各城市设立分校、分院等。
（五）实现与新型城镇化发展相协调的产业选择和布局
对工业基础好、资源丰富的区域或城市，在区域内合理分工的基础上，可充分依托资源优势，加快特色优势产业发展以支撑城市，但对工业基础薄弱的南疆地区等地区，则需因地制宜，一是根据其生态环境纯天然无污染，民族特色鲜明的特点，走生态、旅游发展模式，借助长寿之乡的优势，建立生态养生城，大力发展养老服务等朝阳服务产业，解决农村养老服务保障能力不足问题；二是在建设生态城市的基础上，发展绿色生态产业，包括生态农业、有机食品生产加工、原生态旅游体验等：三是瞄准新能源开发利用的机遇，在南疆主要城市建立新能源服务基地，大力发展城市服务业，可通过兴建特色大学的方式，一方面为新能源开发利用培养人才，另一方面利用大学集聚人气，招引人才，带动延伸产业链发展，提升城市发展的质量和水平。
（六）争取国家和自治区的顶层支持
一是认真把握国家城镇化发展规划的机遇，争取国家对新疆城市发展建设更多的支持和帮助，建议设立中央新疆城市建设专项资金，加大新疆城市建设和公共基础设施的国家资金投入，进一步放宽新疆设市的标准，优先考虑新疆撤地建市和撤县建市工作，有效推动行政区划调整，改革城市等级管理体制，打破或调整原有的行政区划；二是打破条块分割的限制，特别是减少兵团与地方在城市建设上的摩擦与限制，兵团设市城市应参照石河子、北屯、五家渠等城市师市合一，共同发展的城镇化模式，在兵地交叉的城市，可试点城市辖区设兵团城区等，尽快建立制定能有效促进双方城镇化建设的协调机制，利用兵地双方的优势，整合资源，发挥合力作用；三是在产业布局上，建议参照国际上开发落后地区的经验，考虑将重大基础项目或战略性项目（如飞机制造、军工等）有选择地向新疆倾斜，以此来吸引各类生产要素的汇集流动。
（七）启动新疆新型城镇化发展规划的编制工作
建议在新疆城镇体系规划的基础上，坚持以人为本和科学发展的理念，将城镇化发展与新疆的产业发展、社会进步、环境保护和国防安全等有机结合，尽快启动编制城镇发展规划。重点突出集约、绿色和可持续发展的原则和思路，在城市的前期规划和后期经营管理以及城市服务上下功夫。在城市规划上，要借助内地对口援助省市的先进理念和规划经验，科学合理地为新疆城市发展进行战略定位和长远规划，从整体上提升新疆城市的规划建设水平。
[参考文献]
[1]彭红碧，杨峰，新型城镇化道路的科学内涵[J]，理论探索，2010（4）
[2]郝华勇，欠发达地区城镇化转型[J]，开放导报，2013（4）
[3]张占斌，新型城镇化的战略意义和改革难题[J]，国家行政学院学报，2013（1）
[4]新疆专家顾问团，加快新疆新型城镇化发展的几个问题及建议[J]，决策咨询，2011（3）
[5]简新华，黄锟，中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测[J]，经济研究，2010（3）
（责任编辑：垠喜）
[关键词]新型城镇化 问题 思路 对策
[中图分类号]F291
[文献标识码]A
[文章编号]1004-6623（2013）05-0089-04
一、推进新型城镇化发展需要厘清的关键问题
（一）质量问题
新疆的城镇化发展在数量和质量上都相对滞后，城镇化发展的愿望和需求非常强烈，因此，急于提高城镇化水平，急于扩大城镇规模势必会成为一些地方政府追求的目标。但是新型城镇化强调的是以人为本，城镇化质量的提高，要求在城镇规模效应扩大的同时，更加重视人口就业、经济发展、城市建设、城市管理、社会发展、居民生活、生态环境等诸多内容，要通过城市的发展营造良好的生产生活环境，让城市的公共服务惠及更多的百姓家庭，让城市的生活方式、生产方式、行为方式、思维方式和城市的生活理念进一步扩散，全面提高城市的文明进步程度。
（二）规模问题
新疆缺少具备重要集聚和辐射影响作用的大城市，在新型城镇化建设中，集中培育发展若干有影响力的大城市，可进一步提升新疆及我国向西开放的水平，对于带动促进整个中亚区域经济发展具有重要的作用和意义。而要解决因城市规模过大所引发的大城市病，则更应该在城市规划、管理上下功夫，不能单靠控制城市规模，因为当城市发展到一定水平过后，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身聚集资本、劳动力等生产要素的能力。
（三）成本担负问题
有序合理推进农民、牧民市民化的过程是新疆新型城镇化的关键。给身份转换后新市民真正平等的城市公共服务和福利待遇，涉及农民市民化的成本及其分担问题，根据国务院发展研究中心最新的研究报告表明，一个农民工市民化的成本为8万元，那新疆农民市民化的成本与之相比更高还是更低？转换成本都有哪些支出构成，政府必须负担的是多少，农民自己承担的有多少？这些问题都需要新疆各县市根据自身情况进行分析研判，制定科学合理的分担机制。
（四）绿色持续问题
新疆本身是一个生态脆弱区，水资源的地域分布和季节分布极不均衡。新疆的发展建设必须更加重视绿色生态和可持续发展，新型城镇化建设必须要以发展经济、协调生态环境为前提，以节约资源为目标，产业结构与空间布局的选择必须要考虑与短缺资源的可持续利用以及脆弱环境的保护相匹配，建立起产业发展和资源环境协调共生的绿色发展机制，降低城镇化发展和保护环境的经济、社会成本，实现环境与城市发展的“共赢”。
（五）布局结构问题
新疆城市少，城市小导致规模效益不能充分发挥，进而制约城市吸纳人口的能力、生产率的提高和经济增长质量的改进，影响了城镇化发展的水平和质量。此外，新疆的城市布局也存在明显的区域空间差异，城镇化发展水平相对较高的城市主要集中在天山北坡经济带和天山南坡产业带区域范围，南疆三地州和北疆西北部区域城镇化发展相对滞后，特别是沿边区域，更是缺少较大规模，有一定辐射带动作用的大城市。
（六）政策支持问题
由于发展水平和发展质量相对滞后，以及市场发育不够成熟和完善等因素的综合作用，新疆的城镇化建设还需要政府在土地、人口、资源分配以及产业调控等诸多方面的配套政策支持。在不违背市场规律的前提下，新疆应结合自身发展实际，充分发挥政府的引导作用，通过科学合理指导和调控，加速推进城镇化建设。
二、推进新型城镇化发展的思路
加快推进新疆新型城镇化发展的关键，在于走符合新疆实际的新型城镇化建设路径，即在市场配置资源的基础上，充分发挥政府在城镇化规划建设上的引导作用，加快户籍和土地制度的改革创新，营造有利于农村富余劳动力向中心城市有序转移、有利于外来人口能平等共享城市发展成果的良好环境；充分借助对口援疆的机遇和力量，在保障和改善民生的基础上，将资金和人才向新型城镇化建设集中和倾斜，更多为受援地新型城镇化提供资金和智力支持。在政府引导、市场主导发展模式下，有效促进生产要素的集聚和城市经济的持续发展，培育一批具有相当规模和集聚效应、资源高度集约利用、有稳定产业支撑的区域中心城市或大城市，最终形成由区域中心城市或大城市带动，多极多点共同发展的良性互动格局。一要重点发展区域中心城市，增强城市的辐射集聚功能。二要积极争取国家支持，加快推进撤地设市和撤县建市工作，增强新疆城市的树立和综合竞争能力。三要有选择地培育发展一些具备资源环境条件和成长发展空间的特色城镇。四要促进同城化、都市圈和城市群的发展。
三、推进新型城镇化发展的对策建议
（一）树立新型城镇化引领新型工业的发展理念
新疆的城镇化和工业化水平都相对滞后，在发展过程中要充分借鉴发达地区的经验和教训，树立新型城镇化引领新型工业化的发展理念。要通过人口、土地的城镇化形成城市规模效应，通过城市建设、城市发展、城市环境改善来推动城市格局的调整、城市产业的重塑、城市面貌的改善和城市品质的提升，通过城市的发展来带动促进新型业态扩张，吸引更多生产要素向城市聚集，解决就业，促进转型，扩大内需，服务城市，发展新型工业化。
（二）形成“政府引导、市场主导”的发展模式
发挥政府在城镇化建设中的引导作用，发挥市场在配置资源，集聚生产要素的基础性作用，有选择地将一些重大基础设施和公共服务项目向重点城市倾斜，加快对重点城市的培育发展，尽快形成有辐射带动作用的区域中心城市和大城市，发挥城市的规模效应。不断强化城市基础设施条件的支撑能力，加快交通基础设施重大项目建设的步伐，完善电力、通信、燃气、水利配套保障。不断强化中心城市拓展发展空间的支撑能力，充分利用增量扩张和存量优化两种措施，调整完善中心城市的空间结构，尤其要以增量带动存量空间的结构调整，提高土地的集约利用水平。不断强化区域性中心城市的发展平台支撑，建立区域一体化的信息、投资、贸易、公共服务、政策平台，促进区域生产要素在不同行政区之间的自由流动。不断强化发展环境支撑，优化投资环境，提升服务意识，创新服务方式，将区域性中心城市建设成为一个优质要素的集聚中心。最终形成以乌鲁木齐为核心，喀什、伊宁、库尔勒、克拉玛依等为区域中心的发展格局，从而更好地发挥区域中心城市的引领、带动和辐射作用，促进生产要素在区域内和区域间顺畅流动。 （三）构建相对完善的城镇化发展制度保障体系
一是进一步放宽乌鲁木齐、库尔勒、喀什、伊宁、克拉玛依、石河子、阿克苏等主要城市的落户条件，弱化户籍附带的各种利益和福利，为人力资源的有序流动和合理配置提供便捷平台，增强中心城市或大城市对人力资源的吸引力。二是深化土地制度改革，利用新疆民族自治区的优势，在征地制度改革、集体建设用地流转、农业用地承包等方面率先创新突破，尝试成立土地流转服务中心，探索建立农民土地股份制合作社或农机合作社，引导农民依法自愿有偿有序流转土地，实现规模经营，最终形成并制定既有利于城镇化建设，又不损害农民利益的土地管理制度体系。三是完善社会保障制度，积极推进新疆城乡之间养老、医疗等社会基本保险便捷的转移接续工作，取消流动人口或进城农民在教育、就业等方面的限制或不公。
（四）创新新型城镇化发展建设的经营方式
一是把城市看作一个开放的系统，把城市各种资源看作是有价值的资源，充分利用市场机制来配置城市资源，使城市资源的开发效率达到最大最优；鼓励支持各类主体共同参与城市的经营和管理，形成以政府为主导，市场、企业、社会组织和城市居民共同参与、齐抓共管的良好局面；建立高效的公共服务型政府，为城市经营管理的顺利实施提供机制保障。二是要突出交通基础设施的建设，进一步加强城市之间的联系，力争高速公路网和铁路网的全面覆盖。三是要努力尝试嫁接移植援助省市优质的公共服务资源，如选择优秀的学校、医院等，鼓励其在新疆各城市设立分校、分院等。
（五）实现与新型城镇化发展相协调的产业选择和布局
对工业基础好、资源丰富的区域或城市，在区域内合理分工的基础上，可充分依托资源优势，加快特色优势产业发展以支撑城市，但对工业基础薄弱的南疆地区等地区，则需因地制宜，一是根据其生态环境纯天然无污染，民族特色鲜明的特点，走生态、旅游发展模式，借助长寿之乡的优势，建立生态养生城，大力发展养老服务等朝阳服务产业，解决农村养老服务保障能力不足问题；二是在建设生态城市的基础上，发展绿色生态产业，包括生态农业、有机食品生产加工、原生态旅游体验等：三是瞄准新能源开发利用的机遇，在南疆主要城市建立新能源服务基地，大力发展城市服务业，可通过兴建特色大学的方式，一方面为新能源开发利用培养人才，另一方面利用大学集聚人气，招引人才，带动延伸产业链发展，提升城市发展的质量和水平。
（六）争取国家和自治区的顶层支持
一是认真把握国家城镇化发展规划的机遇，争取国家对新疆城市发展建设更多的支持和帮助，建议设立中央新疆城市建设专项资金，加大新疆城市建设和公共基础设施的国家资金投入，进一步放宽新疆设市的标准，优先考虑新疆撤地建市和撤县建市工作，有效推动行政区划调整，改革城市等级管理体制，打破或调整原有的行政区划；二是打破条块分割的限制，特别是减少兵团与地方在城市建设上的摩擦与限制，兵团设市城市应参照石河子、北屯、五家渠等城市师市合一，共同发展的城镇化模式，在兵地交叉的城市，可试点城市辖区设兵团城区等，尽快建立制定能有效促进双方城镇化建设的协调机制，利用兵地双方的优势，整合资源，发挥合力作用；三是在产业布局上，建议参照国际上开发落后地区的经验，考虑将重大基础项目或战略性项目（如飞机制造、军工等）有选择地向新疆倾斜，以此来吸引各类生产要素的汇集流动。
（七）启动新疆新型城镇化发展规划的编制工作
建议在新疆城镇体系规划的基础上，坚持以人为本和科学发展的理念，将城镇化发展与新疆的产业发展、社会进步、环境保护和国防安全等有机结合，尽快启动编制城镇发展规划。重点突出集约、绿色和可持续发展的原则和思路，在城市的前期规划和后期经营管理以及城市服务上下功夫。在城市规划上，要借助内地对口援助省市的先进理念和规划经验，科学合理地为新疆城市发展进行战略定位和长远规划，从整体上提升新疆城市的规划建设水平。
[参考文献]
[1]彭红碧，杨峰，新型城镇化道路的科学内涵[J]，理论探索，2010（4）
[2]郝华勇，欠发达地区城镇化转型[J]，开放导报，2013（4）
[3]张占斌，新型城镇化的战略意义和改革难题[J]，国家行政学院学报，2013（1）
[4]新疆专家顾问团，加快新疆新型城镇化发展的几个问题及建议[J]，决策咨询，2011（3）
[5]简新华，黄锟，中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测[J]，经济研究，2010（3）
（责任编辑：垠喜）