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【摘要】农地权益实现是新生代农民工市民化的基础。研究表明，新生代农民工农地权益参差不齐，具有非生产性、非统一性、非公平性特征。基层政府应公平农村土地代际分配，通过确权、登记、颁证和土地物权债权化，保障和实现新生代农民工土地财产权益。输出地和常住地政府应将解决新生代农民工问题纳入公共预算，以就业和住房问题为核心，发展农村“两后生”职业教育，分类分步实施新生代农民工市民化工程。
【关键词】新生代农民工市民化农地权益路径
【中图分类号】F323[文献标识码】A【文章编号】1004-6623（2012）06-0049-04
新生代农民工市民化是城市化内涵的基础，是未来经济社会发展的重要特征。许多学者从不同视角对农民工市民化进行了深入研究。如沈水生（2012）认为农民工发展应该进入市民化新阶段，农民工政策应该从就业平权、劳动平权演进到市民平权，让农民工逐步享受完全对等的市民权利。钟水映等（2007）将农民工目前状态称为半市民化，农民工后市民化具有紧迫性和渐进性，需要在经济、制度、文化、社会、政治系统和自我发展方面构建半市民化与后市民化的衔接机制。张国胜等（2008）估算了新生代农民工市民化的社会成本，得出东部地区与中西部地区市民化的社会成本分别约为8.5万元和5万元。本研究认为新生代农民工市民化基础是农地权益的实现，从新生代农民工农地权益视阈人手探寻市民化路径，可以在一定程度上揭示新生代农民工市民化的规律。
一、新生代农民工的农地权益及其特征
新生代农民工是指上世纪80年代以后出生，转移到非农产业的农村劳动力，既包括就地转移的农村劳动力，也包括进城务工的农民工。新生代农民工相对于第一代农民工而言，也称为第二代农民工。目前，新生代农民工已占劳动年龄农民工的44.84％，占进城就业农民工的60％左右，数量接近1亿人。
新生代农民工既然是农民就拥有农地权益。但新生代农民工农地权益具有与第一代农民工不同的特点。20世纪80年代初农村实行统分结合的家庭承包经营时，每个农民都获得一份土地承包经营权和宅基地使用权。在统分结合经营模式下，农村集体土地一部分仍归集体经营（一般是租赁给种田能手，集体保留承包经营权），一部分由家户承包经营。婚丧嫁娶等人口变动及时调整土地承包经营权，净增加人口的农地分配从集体经营土地中补给。宅基地使用也是一样，采取动态调整机制，保障每个已婚男子拥有一份宅基地。这样，农地供给采用非世袭的再分配制，即农地权利不能作为财产遗留给后代，而是村集体组织将农地权利从丧失主体资格的村民手中收回，再分配给获得资格的村民。在农地权益保护政策影响下，土地承包尤其第二轮土地延包后，土地承包经营权出现固化趋势，丧失承包资格的农民没有退出土地承包经营权，村集体保留的土地也日渐减少，新增人口不再分配土地，农地承包权调整机制几近瘫痪。宅基地分配也停止，宅基地使用权固化。这样，新生代农民工农地权益参差不齐，或者只拥有农地承包经营权，或者只拥有宅基地使用权，或者两者皆有，或者两者皆没有。国务院发展研究中心一项调查显示，30％多的新生代农民工在农村没有承包地，40％多没有宅基地。
与第一代农民工相比，新生代农民工农地权益具有三大特征。一是非生產性。据有关部门调查，85％的新生代农民工没有从事过农业生产。新生代农民工即使拥有农地承包权也没有亲自耕种土地，没有农业生产的经历和技能。新生代农民工没有实际占有农地，也不靠农地生存。二是非统一性。新生代农民工农地权益状况各有不同。不同地区的不同村落，新生代农民工的农地权益不相一致，新生代农民工的农地分配既没有统一的政策，也无统一的标准，村集体根据村情各行其是。三是非公平性。既然新生代农民工身份是农民，就应该拥有农民该有的所有权利，包括土地权益。没有了土地也就不称其为农民，而新生代农民工也不是市民，丧失农地权益的农民工出现城乡双重边缘化。农村土地权益分配具有不公平性。
二、保障新生代农民工农地权益的意义
工业化、城镇化与农业现代化（称为“三化”）应同步发展，农民工市民化是三化同步发展的基础。只有农民工市民化才能为工业化提供稳定的产业工人，才能充实城镇化内容，减少农民数量，提高农业生产率，促进农业现代化发展。农地权益实现是新生代农民工市民化的基础，也是三化同步发展的基础。
首先，农地权益实现为新生代农民工市民化提供了启动资本。农地权益属于财产权益，包括农地承包经营权、宅基地使用权和农村集体经济收益权等。新生代农民工市民化需要个人承担包括住房等在内的初始资本，新生代农民工没有从事过农业生产，其资本积累的主要途径是农地财产权益的实现。农地权益的有偿转让或租赁形成农民工的财产性收入，财产性收入的积累构成了农民工市民化的主要启动资本。农地权益实现构成了新生代农民工市民化的物质基础。
其次，农地流转为工业化发展提供了稳定的产业工人队伍。如果新生代农民工市民化门槛较高，农民工权衡利弊后还可能选择回乡务农。农民工现已构成产业工人队伍的半壁江山，如果农民工回流到农业，不但难以巩固农村劳动力非农就业成果，城镇产业发展也缺乏劳动力支持。如果农地产权得以转让，被切断退路的农民工就会想方设法在城镇就业扎根，努力让自己融入到城市社会和城市产业，有助于城镇工业化的持续稳定发展。
第三，宅基地复垦和置换助推城镇化发展。城镇化发展中不可避免地要占用农地，受18亿亩耕地红线约束，国土资源部出台了挂钩项目区政策，即将拆旧地块与建新地块共同组成建新拆旧项目区，在项目区内，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。目前农村劳动力转移就业后，农村闲置大量宅基地，如果农民宅基地使用权能够转让给村集体，宅基地复垦后可以在挂钩项目区内置换建新地块的用地指标。农民工宅基地权益的实现通过复垦和置换促进城镇化规模扩张。 第四，土地整治促进农业现代化。农业现代化需要农业专业化经营和规模化发展，以此提高农业劳动生产率。新生代农民工虽然没有实际耕种土地，但拥有农地承包经营权，农地的家户分散占有和兼业化经营不利于农地的专业化和规模化，不利于农业生产效率提高。如果土地承包权能够流转和适度集中，土地整治后由专业化的农业企业和农民耕作，发展现代农业，既能提高农业劳动生产率，把有志于农业生产的农民留住，也能将农村劳动力分流成专业化农民和专业化非农人员，实现农村劳动力的专业化分工。
三、新生代农民工农地权益的实现
如果作为赖以生存的生产性资料，农地就应该当作农民用益物权加以保护，农民从农地耕作中获得稳定的农业收入。如果农民不将土地和农业劳动作为主要生活来源，而是靠非农劳动投入获得非农性收入，农地就演变成财产性资料，农地权益就是财产权益。专业化农民的农地权益就是用益物权，新生代农民工的农地权益就是财产性权益，财产性权益的实现需要将用益物权债权化，即通过土地产权流转获得租金收入或一次性转让收入。新生代农民工农地权益实现应走如下路子。
一是公平分配农村土地权益。农村土地权益属于村集体所有，应该在当代农民与新生代农民之间公平分配。只要具备村集体成员资格，就有资格分配到一份土地权益。因婚丧嫁娶等变更成员资格的村民，村集体应及时调整土地权益，确保每个村民拥有一份对等的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益权。合理行使农村土地再分配权，就要加强农村基层组织建设，提高基层组织的行政能力，保障农村成员享有公平的农地权益。
二是对农户宅基地进行确权、登记和颁证。目前，农民一般拥有土地承包经营权证，但没有宅基地使用权证。2011年5月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求对全部农村范围内的集体土地确权登记发证。这次登记只确权到农村集体土地，而没有进一步确权到农户，农户宅基地权利没有明确确认。按照每个农户拥有一份宅基地标准进行确权登记，对超标宅基地不予颁证并由村集体无偿收回。宅基地使用权证是村民合法占有和使用宅基地以及进行宅基地产权交易的有效凭证。
三是建立农村土地产权交易平台。农地权益实现的载体是土地产权交易市场，包括农用地产权交易市场和建设用地产权交易市场。政府引导建立农村土地产权交易市场并确立市场规则，鼓励闲置的农村土地进入产权交易市场，并给予成功交易的农户一定的财政补贴。农村土地产权交易方式可采用转让、租赁、合营等形式。为保障城乡平等的土地权益，政府在试点基础上尝试建立城乡统一的建设用地产权交易市场，允许各地探索符合条件的农村集体建设用地参与城镇非公益性项目开发建设，提高农村土地的财产性收入。
四是建立农民工失业保险制度。农村基本社会保险制度框架已建立但尚不完善，社会保障水平也较低。当前，要一方面继续加大各级政府的农村社会保障支出，不断提高农村社会保障水平；另一方面要建立农民工失业保险制度。如果新生代农民工不能顺利市民化，又已经流转出农地权益，一无所有的农民工将靠什么生存？制度设计要将所有新生代农民工纳入失业保险制度框架，不断提高失业保障水平，并将其纳入城镇低保范畴。四、推进新生代农民工市民化的配套措施
我国农民工队伍数量庞大，不但有1.5亿的进城农民工，未来还有8000万农村剩余劳动力需要转移。鉴于经济社会发展的阶段性，新生代农民工市民化不能一蹴而就，而应根据城乡经济社会发展水平采取渐进性市民化道路。
1 国家应将新生代农民工市民化纳入中央和地方经济社会发展总体规划，纳入常住地公共预算。新生代农民工市民化是一个战略性问题，工业化、城镇化和农业现代化必将引致农村劳动力职业和居住地重新洗牌，农民向市民转变是一个较长时期内不可逆转的趋势。国家应将新生代农民工市民化纳入中央和地方经济社会发展规划，并纳入常住地公共预算。一要根据经济社会发展阶段和城镇承载力，有计划地稳步推进新生代农民工进程，保障市民化农民工获得同城市民待遇。二要建立按照常住人口配置土地、公共设施、预算等公共资源的制度，将农民工公共服务纳入常住地公共预算，并逐渐加大对农民工公共预算的存量和增量投入，如宁波市政府为外来务工人员建立了“1+X”的基本公共服务套餐，涵盖了社会保险、就业培训、劳动合同、工资支付、义务教育、计划生育等15项内容。三要深入贯彻落实《义务教育法》，落实以输入地为主和以公办中小学为主的政策，加快将农民工随迁子女人托和义务教育纳入公共教育体系，纳入城市发展总体规划和教育事业发展规划。
2 输入地政府应因地制宜，以就业和住房问题为核心制定灵活多样的市民化政策。稳定就业是农民工市民化的先决条件，居住问题是农民工扎根城市的最大门槛。大中城市政府应根据农民工就业状况和城市承载力制定农民工市民化政策，优先将稳定就业和一定购房能力的新生代农民工市民化，根据城市发展水平逐步降低市民化门槛。应引导房价较低的中小城镇以稳定就业为前提，加快市民化步伐，鼓励就业较充分的东部地区农民工就近市民化，引导中西部地区一般劳动力就近转移就业并逐步实现市民化。
3 将新生代农民工有条件地纳入城镇住房保障体系，降低市民化成本。住房问题是农民工市民化的最大障碍，尤其是大中城市。输入地政府应多渠道提供农民工居住场所，发展公共租赁住房，建设农民工公寓，鼓励和支持有条件的企业设置夫妻房。鼓励输入地城市政府逐步将已转让出宅基地并在城市有稳定职业和一定居住年限的新生代农民工纳入城镇住房保障体系，探索建立农民工住房公积金制度，提高农民工住房消费能力，改善农民工居住条件。
4 发展农村“两后生”職业教育和培训，提高新生代农民技术技能水平。新生代农民工多为“两后生”，即初中毕业后未升学而直接进入劳动力市场的初中毕业生，以及没有继续求学而进城打工的高中毕业生。“两后生”大多没有接受专门的职业技术教育而直接进城打工，从事的多为非专业技术性工作。输出地政府应该将农村“两后生”职业教育和培训纳入财政预算，有计划分步骤地对农村“两后生”进行全覆盖职业教育，让每个毕业生至少掌握一门专业技能，考核合格的颁发职业技术资格证书，普遍提高新生代农民工技术技能水平。
【关键词】新生代农民工市民化农地权益路径
【中图分类号】F323[文献标识码】A【文章编号】1004-6623（2012）06-0049-04
新生代农民工市民化是城市化内涵的基础，是未来经济社会发展的重要特征。许多学者从不同视角对农民工市民化进行了深入研究。如沈水生（2012）认为农民工发展应该进入市民化新阶段，农民工政策应该从就业平权、劳动平权演进到市民平权，让农民工逐步享受完全对等的市民权利。钟水映等（2007）将农民工目前状态称为半市民化，农民工后市民化具有紧迫性和渐进性，需要在经济、制度、文化、社会、政治系统和自我发展方面构建半市民化与后市民化的衔接机制。张国胜等（2008）估算了新生代农民工市民化的社会成本，得出东部地区与中西部地区市民化的社会成本分别约为8.5万元和5万元。本研究认为新生代农民工市民化基础是农地权益的实现，从新生代农民工农地权益视阈人手探寻市民化路径，可以在一定程度上揭示新生代农民工市民化的规律。
一、新生代农民工的农地权益及其特征
新生代农民工是指上世纪80年代以后出生，转移到非农产业的农村劳动力，既包括就地转移的农村劳动力，也包括进城务工的农民工。新生代农民工相对于第一代农民工而言，也称为第二代农民工。目前，新生代农民工已占劳动年龄农民工的44.84％，占进城就业农民工的60％左右，数量接近1亿人。
新生代农民工既然是农民就拥有农地权益。但新生代农民工农地权益具有与第一代农民工不同的特点。20世纪80年代初农村实行统分结合的家庭承包经营时，每个农民都获得一份土地承包经营权和宅基地使用权。在统分结合经营模式下，农村集体土地一部分仍归集体经营（一般是租赁给种田能手，集体保留承包经营权），一部分由家户承包经营。婚丧嫁娶等人口变动及时调整土地承包经营权，净增加人口的农地分配从集体经营土地中补给。宅基地使用也是一样，采取动态调整机制，保障每个已婚男子拥有一份宅基地。这样，农地供给采用非世袭的再分配制，即农地权利不能作为财产遗留给后代，而是村集体组织将农地权利从丧失主体资格的村民手中收回，再分配给获得资格的村民。在农地权益保护政策影响下，土地承包尤其第二轮土地延包后，土地承包经营权出现固化趋势，丧失承包资格的农民没有退出土地承包经营权，村集体保留的土地也日渐减少，新增人口不再分配土地，农地承包权调整机制几近瘫痪。宅基地分配也停止，宅基地使用权固化。这样，新生代农民工农地权益参差不齐，或者只拥有农地承包经营权，或者只拥有宅基地使用权，或者两者皆有，或者两者皆没有。国务院发展研究中心一项调查显示，30％多的新生代农民工在农村没有承包地，40％多没有宅基地。
与第一代农民工相比，新生代农民工农地权益具有三大特征。一是非生產性。据有关部门调查，85％的新生代农民工没有从事过农业生产。新生代农民工即使拥有农地承包权也没有亲自耕种土地，没有农业生产的经历和技能。新生代农民工没有实际占有农地，也不靠农地生存。二是非统一性。新生代农民工农地权益状况各有不同。不同地区的不同村落，新生代农民工的农地权益不相一致，新生代农民工的农地分配既没有统一的政策，也无统一的标准，村集体根据村情各行其是。三是非公平性。既然新生代农民工身份是农民，就应该拥有农民该有的所有权利，包括土地权益。没有了土地也就不称其为农民，而新生代农民工也不是市民，丧失农地权益的农民工出现城乡双重边缘化。农村土地权益分配具有不公平性。
二、保障新生代农民工农地权益的意义
工业化、城镇化与农业现代化（称为“三化”）应同步发展，农民工市民化是三化同步发展的基础。只有农民工市民化才能为工业化提供稳定的产业工人，才能充实城镇化内容，减少农民数量，提高农业生产率，促进农业现代化发展。农地权益实现是新生代农民工市民化的基础，也是三化同步发展的基础。
首先，农地权益实现为新生代农民工市民化提供了启动资本。农地权益属于财产权益，包括农地承包经营权、宅基地使用权和农村集体经济收益权等。新生代农民工市民化需要个人承担包括住房等在内的初始资本，新生代农民工没有从事过农业生产，其资本积累的主要途径是农地财产权益的实现。农地权益的有偿转让或租赁形成农民工的财产性收入，财产性收入的积累构成了农民工市民化的主要启动资本。农地权益实现构成了新生代农民工市民化的物质基础。
其次，农地流转为工业化发展提供了稳定的产业工人队伍。如果新生代农民工市民化门槛较高，农民工权衡利弊后还可能选择回乡务农。农民工现已构成产业工人队伍的半壁江山，如果农民工回流到农业，不但难以巩固农村劳动力非农就业成果，城镇产业发展也缺乏劳动力支持。如果农地产权得以转让，被切断退路的农民工就会想方设法在城镇就业扎根，努力让自己融入到城市社会和城市产业，有助于城镇工业化的持续稳定发展。
第三，宅基地复垦和置换助推城镇化发展。城镇化发展中不可避免地要占用农地，受18亿亩耕地红线约束，国土资源部出台了挂钩项目区政策，即将拆旧地块与建新地块共同组成建新拆旧项目区，在项目区内，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。目前农村劳动力转移就业后，农村闲置大量宅基地，如果农民宅基地使用权能够转让给村集体，宅基地复垦后可以在挂钩项目区内置换建新地块的用地指标。农民工宅基地权益的实现通过复垦和置换促进城镇化规模扩张。 第四，土地整治促进农业现代化。农业现代化需要农业专业化经营和规模化发展，以此提高农业劳动生产率。新生代农民工虽然没有实际耕种土地，但拥有农地承包经营权，农地的家户分散占有和兼业化经营不利于农地的专业化和规模化，不利于农业生产效率提高。如果土地承包权能够流转和适度集中，土地整治后由专业化的农业企业和农民耕作，发展现代农业，既能提高农业劳动生产率，把有志于农业生产的农民留住，也能将农村劳动力分流成专业化农民和专业化非农人员，实现农村劳动力的专业化分工。
三、新生代农民工农地权益的实现
如果作为赖以生存的生产性资料，农地就应该当作农民用益物权加以保护，农民从农地耕作中获得稳定的农业收入。如果农民不将土地和农业劳动作为主要生活来源，而是靠非农劳动投入获得非农性收入，农地就演变成财产性资料，农地权益就是财产权益。专业化农民的农地权益就是用益物权，新生代农民工的农地权益就是财产性权益，财产性权益的实现需要将用益物权债权化，即通过土地产权流转获得租金收入或一次性转让收入。新生代农民工农地权益实现应走如下路子。
一是公平分配农村土地权益。农村土地权益属于村集体所有，应该在当代农民与新生代农民之间公平分配。只要具备村集体成员资格，就有资格分配到一份土地权益。因婚丧嫁娶等变更成员资格的村民，村集体应及时调整土地权益，确保每个村民拥有一份对等的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益权。合理行使农村土地再分配权，就要加强农村基层组织建设，提高基层组织的行政能力，保障农村成员享有公平的农地权益。
二是对农户宅基地进行确权、登记和颁证。目前，农民一般拥有土地承包经营权证，但没有宅基地使用权证。2011年5月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求对全部农村范围内的集体土地确权登记发证。这次登记只确权到农村集体土地，而没有进一步确权到农户，农户宅基地权利没有明确确认。按照每个农户拥有一份宅基地标准进行确权登记，对超标宅基地不予颁证并由村集体无偿收回。宅基地使用权证是村民合法占有和使用宅基地以及进行宅基地产权交易的有效凭证。
三是建立农村土地产权交易平台。农地权益实现的载体是土地产权交易市场，包括农用地产权交易市场和建设用地产权交易市场。政府引导建立农村土地产权交易市场并确立市场规则，鼓励闲置的农村土地进入产权交易市场，并给予成功交易的农户一定的财政补贴。农村土地产权交易方式可采用转让、租赁、合营等形式。为保障城乡平等的土地权益，政府在试点基础上尝试建立城乡统一的建设用地产权交易市场，允许各地探索符合条件的农村集体建设用地参与城镇非公益性项目开发建设，提高农村土地的财产性收入。
四是建立农民工失业保险制度。农村基本社会保险制度框架已建立但尚不完善，社会保障水平也较低。当前，要一方面继续加大各级政府的农村社会保障支出，不断提高农村社会保障水平；另一方面要建立农民工失业保险制度。如果新生代农民工不能顺利市民化，又已经流转出农地权益，一无所有的农民工将靠什么生存？制度设计要将所有新生代农民工纳入失业保险制度框架，不断提高失业保障水平，并将其纳入城镇低保范畴。四、推进新生代农民工市民化的配套措施
我国农民工队伍数量庞大，不但有1.5亿的进城农民工，未来还有8000万农村剩余劳动力需要转移。鉴于经济社会发展的阶段性，新生代农民工市民化不能一蹴而就，而应根据城乡经济社会发展水平采取渐进性市民化道路。
1 国家应将新生代农民工市民化纳入中央和地方经济社会发展总体规划，纳入常住地公共预算。新生代农民工市民化是一个战略性问题，工业化、城镇化和农业现代化必将引致农村劳动力职业和居住地重新洗牌，农民向市民转变是一个较长时期内不可逆转的趋势。国家应将新生代农民工市民化纳入中央和地方经济社会发展规划，并纳入常住地公共预算。一要根据经济社会发展阶段和城镇承载力，有计划地稳步推进新生代农民工进程，保障市民化农民工获得同城市民待遇。二要建立按照常住人口配置土地、公共设施、预算等公共资源的制度，将农民工公共服务纳入常住地公共预算，并逐渐加大对农民工公共预算的存量和增量投入，如宁波市政府为外来务工人员建立了“1+X”的基本公共服务套餐，涵盖了社会保险、就业培训、劳动合同、工资支付、义务教育、计划生育等15项内容。三要深入贯彻落实《义务教育法》，落实以输入地为主和以公办中小学为主的政策，加快将农民工随迁子女人托和义务教育纳入公共教育体系，纳入城市发展总体规划和教育事业发展规划。
2 输入地政府应因地制宜，以就业和住房问题为核心制定灵活多样的市民化政策。稳定就业是农民工市民化的先决条件，居住问题是农民工扎根城市的最大门槛。大中城市政府应根据农民工就业状况和城市承载力制定农民工市民化政策，优先将稳定就业和一定购房能力的新生代农民工市民化，根据城市发展水平逐步降低市民化门槛。应引导房价较低的中小城镇以稳定就业为前提，加快市民化步伐，鼓励就业较充分的东部地区农民工就近市民化，引导中西部地区一般劳动力就近转移就业并逐步实现市民化。
3 将新生代农民工有条件地纳入城镇住房保障体系，降低市民化成本。住房问题是农民工市民化的最大障碍，尤其是大中城市。输入地政府应多渠道提供农民工居住场所，发展公共租赁住房，建设农民工公寓，鼓励和支持有条件的企业设置夫妻房。鼓励输入地城市政府逐步将已转让出宅基地并在城市有稳定职业和一定居住年限的新生代农民工纳入城镇住房保障体系，探索建立农民工住房公积金制度，提高农民工住房消费能力，改善农民工居住条件。
4 发展农村“两后生”職业教育和培训，提高新生代农民技术技能水平。新生代农民工多为“两后生”，即初中毕业后未升学而直接进入劳动力市场的初中毕业生，以及没有继续求学而进城打工的高中毕业生。“两后生”大多没有接受专门的职业技术教育而直接进城打工，从事的多为非专业技术性工作。输出地政府应该将农村“两后生”职业教育和培训纳入财政预算，有计划分步骤地对农村“两后生”进行全覆盖职业教育，让每个毕业生至少掌握一门专业技能，考核合格的颁发职业技术资格证书，普遍提高新生代农民工技术技能水平。