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摘 要：为了更好解决农村信用社目前面临的问题，在分析信用社产权制度的特征、当前产权制度方面出现的问题及原因的基础上，提出可行的改革措施。
关键词：产权；政府干预；治理结构；内部人控制
２００３年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，旨在解决农村信用社产权制度和管理体制问题，但仍问题重重，其根本原因在于信用社产权制度存在缺陷，其中最突出的是当前农村信用社产权虚置。
一、我国农村信用社产权制度的特征
（一）社员缴纳的原始股金构成信用社的核心产权
在建国初期，为了促进分散的个体农业经济的发展，政府大力推进农业互助合作运动，大力发展农村信用社。由于当时农民的收入水平低，为了促进农民加入信用社成为会员，入股金额的最低限额非常少，有些地方甚至用实物充当股金。１９９７年重新界定信用社的性质后，但考虑到农民的收入状况，单个社员的入股金额仍然很低。由此，社员缴纳的原始股金构成了我国农村信用社最初、最核心的产权。
（二）公积金制度形成信用社的二元产权结构
合作金融的本意是通过资金联合使资金实力弱小者之间实现互助，这意味着合作金融组织社员的资金实力普遍较弱小，加上合作金融对社员的退出没有约束，此制度限制了合作金融的发展规模。为了壮大信用社的规模和资金实力，绝大多数信用社建立了将一部分税后利润中划入股金的公积金制度。公积金的不断积累一方面可以扩大信用社资金规模，但另一方面也使得社员的原始股金在信用社的资本金中所占比例下降，即股金可控比例下降。
二、当前农村信用社产权制度出现的问题
（一）农村信用社股金结构分散
由于我国农民收入水平低，在规定最低入股金额时把标准放得很低，这样就导致每个社员所占信用社的股份比例相当低。为了解决原始股金少的问题，很多信用社采取公积金方式来增加资本额，经过历次的改革，当前信用社的股金构成按照入股的方式分为：资格股和投资股，入股对象包括自然人股、信用社职工股、法人股。在考虑到省信用联社这个层次，还要加上各县级联社信的入股。２００３年增资扩股虽然使信用社在一定程度上拥有自主经营，资本充足率得到加强，但旧的股权分散的问题仍然没有解决。可以说入股社员的“地位”不明晰是农村信用社产权关系难以有效分清的一个重要原因。
（二）治理结构没有改善
在我国，虽然信用社在成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出信用合作社社员或经权利社员推选的代表组成社员代表大会是信用社的最高权利机构，并明确要求每个独立的农村信用社都必须成立相应的理事会和监事会，但在实际操作过程中，“三会”机构的设置在信用社只是徒有虚名，并没有发挥其监督、管理、约束高级管理人员经营行为和业绩目标的职能与权利，反而需依附于管理层，三会治理结构严重扭曲。而治理结构的严重扭曲“推进”了信用社“内部人控制”的程度。
三、农村信用社产权虚置的原因
（一）农村信用社所处的金融环境不利于其进行彻底的产权改革
近年来，随着国有商业银行的机构网点从农村“阵地”上的相继撤出。国家逐步降低了非金融机构组织的设置条件，一些地方相续成立了以“农村互助社”等形式的非金融组织，但由于其管理机制不成熟、抵抗各类金融风险的能力比较弱，导致其发展缓慢、受到限制。成就了农村信用社在农村金融市场上的“主力军”地位，出现了在机构上以农村信用社为单一模式、在业务上存贷款为单一内容的局面。分税制改革之后，地方的财力大幅度缩小，农村财政资金长年得不到保证，而用于农村公共建设的资金就更难以保证到位，在农村公共财政资源缺位的情况下，国家必须靠农信社这个金融机构来提供支持“三农”的资金需要，扶持农业部门的发展，农村信用社事实上承担了部分的财政职能。根据拉詹和津加莱斯的分析，以金融形式存在的财富往往更有流动性、更容易携带，容易招致政府掠夺。正是由于以上原因，政府在财政资源不足的情况下，自然要使农村信用社具有“官办”性质，控制这个“更方便”的金融工具和资源。这也是历次改革中，政府不让信用社跳出官办金融模式的根本原因。
（二）长期改革改的是组织形式而不是产权
虽然国家对农信社进行了多次改革，但无论怎样改变隶属关系，都维持了改革初期的基本机构。一直以来都在改变金融机构的组织形式，而社会控制形式却没有任何的改变，即金融机构的所有权和决策权归谁所有，归谁来决定其运行和改革。２００３年国家旨在解决两个问题：一是产权制度改革；二是管理体制改革，明确在微观层面上由信用社自主经营、自我约束、自担风险。各地方省份在这个改革中都选择了成立省级联社，利用省级联社管理各级信用社，按规定是各级联社自愿入股，但最后都是以强制性的方式入股省级联社，使改革又一次成为自上而下的行政式改革，市场的力量又一次被排除在外。
（三）政府行政性干预大，信用社“官办”色彩严重
1.２００３年前的过分干预
２００３年试点前，政府对信用社的干预相对于试点后的干预要大得多，具体体现在：（1）信用社在成立之初是政府强制性将农民的互助组织改革成为信用社；（2）以行政命令的形式干预信用社日常经营，发布指令使信用社贷款给乡镇企业以支持其发展；（3）在国有银行改革过程中，信用社几次划归不同的银行监管和组织；（4）国有银行在资产剥离过程中剥离一部分借款人希望予以剥离的逃、废债务到信用社名下；（5）信用社领导的任命不是基础“三会”的决定，而是国家行政命令；（6）由于社员的权利没有履行过，领导任命又是基于行政命令，造成严重的“内部人控制”现象，信用社主任掌握着信用社的“大权”。
2.２００３年以后的政府行政性干预
２００３年，全国信用社资不抵债额度为３３００多亿元，资本充足率为－８．４５％，资本净额为－１２１７亿元，不良贷款额为５１４７亿元，占比为３６．９３％。此时，国家推出试点改革方案。此次虽然使信用社的经营环境和组织结构进行了大的变革，但还是出现了很多产权方面的问题：一是信用社为获得中央的支持资金，地方政府往往采取下达行政命令性指标来达到中国人民银行所要求的资本充足率和股权结构。其危害不仅在于强制性增资扩股所造成的潜在信用危机，而且强化了地方政府对农信社的行政干预，这阻碍了金融改革的进程；二是农村信用社社员仍然没有退社自由，过去数年中，全国４万多个农村信用社竟没有发生社员退社现象。三是管理人员的任命还是基于上级地方政府的行政性任命。四是农村信用社的组成也基本上由行政性命令强制入股省联社或县（市）联社。
（四）历年的积累或亏损无法界定产权
在现有股金中，由社员个人缴纳的比重很小，其较大部分由历年公积金转增而成，在农村信用社的总资本中，股金约占２０％，而长期经营所形成的集体积累约占８０％。农村信用社历年积累形成原因非常复杂，一方面，农村信用社经过几十年的变迁，来源于各方面的历年积累产权关系已经变得十分模糊。另一方面，一些基层信用社有严重的亏损（农村信用社股本金一般为０．１％左右，而《巴塞尔协议》中对核心资本充足率规定应不低于４％，相差太大），已经资不抵债，理论上已经破产。社员一直没有行使正常的权利，要他们来承担损失显然是不公平的，所以就遇到了产权在实质上已经无法“认领”的困境。
四、农村信用社产权改革的措施
要想改变当前信用社产权结构的状况，关键在于理清当前股东的股金额以及在外在所有者收益的基础上重新安排信用社的产权结构，应当切断政府行政性命令和信用社的联系，引入市场机制。
（一）核清股东的股金额及其以外的所有者收益
核清股东的股金，关键是量化原始股金的产权。由于股金投入的时间不一样，同一个信用社，不同时期形成的股金是否应该享受相同的收益？如果信用社还有积累的话，不同时期积累该如何分配？如果资不抵债，所有者权益已为负债，债务该由谁来负责？这些都是核算的关键问题。具体可采用以下具体方法：
1.资可抵债的农村信用社的产权明晰
历史资料全、数据完备的合作社可根据股金账所记载入股社员、金额计算其收益及份额，而历史资料不全、数据残缺的合作社，可根据１９９６年规范后的入股社员和股额，量化每一入股社员的获益及产权份额。对于农村信用社公共积累的明晰量化，应采取：冲销呆账坏账后，为正数者，提足公益金、法定盈余公积金；为负数者，相应冲减社员股金。对提足公益金，呆账准备金和法定盈余公积金之外的资本公积金、盈余公积金和未分配利润等其他公共积累，应按一定的比例增加入股社员股金，以维护入股社员的权益权利。
2.资不抵债的农村信用社的产权明晰
应由人行、信用社两方组成清产核资小组，进行彻底的实事求是的清产核资，摸清呆账、坏账和亏损底数，核定损失。根据损失的不同，针对主要方面逐项、逐笔查明原因，在此基础上量化各方面应承担的责任，各方要切实承担起各自的责任。属于政策性原因造成的损失，如保值补贴、税赋等，国家要承担责任；属于地方政府干预，地方国企贷款损失，地方行政管理部门造成企业破产逃废债，基金会、城市信用合作社并入等地方政府要承担责任；属于行社纠纷，转移给信用社的不良资产，由农业或资产管理公司承担责任；属于经营管理原因由农村信用社自身承担。
（二）规范农村信用社股权设置
在核清资产的基础上，适当增资扩股，提高社员最低入股额度，对现有股金存量进行清理，将有资金互助需求的各种经济成分均作为吸纳法人入股的对象。股权结构上，允许股份差异，控制法人型股东的控股比例；社员结构上，坚持以广大农户、专业户、个体工商户及小型农村、镇办企业为主。
有些学者提出了按股金来源，将股金分为三种类型：第一类股金为农村居民和乡村中小企业为取得投票控制权、获得服务从而对农村信用社的原始投入资金，有投票权和分红权。每个社员必须购买一份此类股金，个人股和企业股金额应有所区别，实行一人一票。此类股金不可转让、出售，如果社员决定退社时，要经理事会同意，股金可在规定的时间里转让；第二类股金是可以分红、转让但无投票权的股份，社员可以任意追加投资股金。第三类股金为农村信用社的借款人按照规定将其贷款额度的５％～１０％资金进行的资本化，无投票权和分红权。
但要特别注意的是，以往的股权设置和增资扩股都是在行政性命令下完成的，为了避免类似的做法，一切工作应脱离政府性机构的干预。但为了完成股权设置改革，在现有条件下必须要政府干预才能完成；另一方面，政府干预又会带来一些负面影响。怎样切断政府的行为干预，这就涉及到制度中一个重要的环节——“立法”。
（三）加快农村合作金融立法
从历次改革的成果看，必然会出现政府干预和责任无法归位的问题。这也是当前改革面临的一个问题，可以说以后还会遇到。针对问题，只有以法定形式把各种利益方的责任和义务规定下来，才能产生有效的激励和约束机制，这是信用社长期健康发展的关键所在。
虽然我国的金融立法已经有了较快的发展，如，《中央银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等金融法律相继颁布实施，但有关金融合作、合作金融的法律、法规仍没有制定出来，致使农村合作金融在产权、运行机制、运营方面缺乏独立完整的法律体系做支撑，从而出现了一直无法得到解决的问题。因此，必须尽快出台并完善《合作经济法》、《合作金融法》，通过立法来最终明确农村合作金融的产权归属、治理结构、运营机制。法制建设是完善农村信用社产权结构、治理结构的最后一环。只有通过立法来规范各方的利益，才能明晰各方的权利责任。
参考文献：
［1］周宗安.农村合作金融改革论丛［Ｍ］．济南:山东大学出版社,２００７.
［2］郭家万.中国农村合作金融［Ｍ］．北京:中国金融出版社,２００６.
［3］徐晓萍,李猛.我国三十年来农村地区金融改革的逻辑轨迹［Ｊ］．财经研究，２００８,（５）.
［4］韩俊.中国农村金融调查［Ｍ］．上海:上海远东出版社,２００７.
［5］周霆,邓焕民.中国农村金融制度创新论［Ｍ］.北京:中国财政经济出版社,２００６.
关键词：产权；政府干预；治理结构；内部人控制
２００３年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，旨在解决农村信用社产权制度和管理体制问题，但仍问题重重，其根本原因在于信用社产权制度存在缺陷，其中最突出的是当前农村信用社产权虚置。
一、我国农村信用社产权制度的特征
（一）社员缴纳的原始股金构成信用社的核心产权
在建国初期，为了促进分散的个体农业经济的发展，政府大力推进农业互助合作运动，大力发展农村信用社。由于当时农民的收入水平低，为了促进农民加入信用社成为会员，入股金额的最低限额非常少，有些地方甚至用实物充当股金。１９９７年重新界定信用社的性质后，但考虑到农民的收入状况，单个社员的入股金额仍然很低。由此，社员缴纳的原始股金构成了我国农村信用社最初、最核心的产权。
（二）公积金制度形成信用社的二元产权结构
合作金融的本意是通过资金联合使资金实力弱小者之间实现互助，这意味着合作金融组织社员的资金实力普遍较弱小，加上合作金融对社员的退出没有约束，此制度限制了合作金融的发展规模。为了壮大信用社的规模和资金实力，绝大多数信用社建立了将一部分税后利润中划入股金的公积金制度。公积金的不断积累一方面可以扩大信用社资金规模，但另一方面也使得社员的原始股金在信用社的资本金中所占比例下降，即股金可控比例下降。
二、当前农村信用社产权制度出现的问题
（一）农村信用社股金结构分散
由于我国农民收入水平低，在规定最低入股金额时把标准放得很低，这样就导致每个社员所占信用社的股份比例相当低。为了解决原始股金少的问题，很多信用社采取公积金方式来增加资本额，经过历次的改革，当前信用社的股金构成按照入股的方式分为：资格股和投资股，入股对象包括自然人股、信用社职工股、法人股。在考虑到省信用联社这个层次，还要加上各县级联社信的入股。２００３年增资扩股虽然使信用社在一定程度上拥有自主经营，资本充足率得到加强，但旧的股权分散的问题仍然没有解决。可以说入股社员的“地位”不明晰是农村信用社产权关系难以有效分清的一个重要原因。
（二）治理结构没有改善
在我国，虽然信用社在成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出信用合作社社员或经权利社员推选的代表组成社员代表大会是信用社的最高权利机构，并明确要求每个独立的农村信用社都必须成立相应的理事会和监事会，但在实际操作过程中，“三会”机构的设置在信用社只是徒有虚名，并没有发挥其监督、管理、约束高级管理人员经营行为和业绩目标的职能与权利，反而需依附于管理层，三会治理结构严重扭曲。而治理结构的严重扭曲“推进”了信用社“内部人控制”的程度。
三、农村信用社产权虚置的原因
（一）农村信用社所处的金融环境不利于其进行彻底的产权改革
近年来，随着国有商业银行的机构网点从农村“阵地”上的相继撤出。国家逐步降低了非金融机构组织的设置条件，一些地方相续成立了以“农村互助社”等形式的非金融组织，但由于其管理机制不成熟、抵抗各类金融风险的能力比较弱，导致其发展缓慢、受到限制。成就了农村信用社在农村金融市场上的“主力军”地位，出现了在机构上以农村信用社为单一模式、在业务上存贷款为单一内容的局面。分税制改革之后，地方的财力大幅度缩小，农村财政资金长年得不到保证，而用于农村公共建设的资金就更难以保证到位，在农村公共财政资源缺位的情况下，国家必须靠农信社这个金融机构来提供支持“三农”的资金需要，扶持农业部门的发展，农村信用社事实上承担了部分的财政职能。根据拉詹和津加莱斯的分析，以金融形式存在的财富往往更有流动性、更容易携带，容易招致政府掠夺。正是由于以上原因，政府在财政资源不足的情况下，自然要使农村信用社具有“官办”性质，控制这个“更方便”的金融工具和资源。这也是历次改革中，政府不让信用社跳出官办金融模式的根本原因。
（二）长期改革改的是组织形式而不是产权
虽然国家对农信社进行了多次改革，但无论怎样改变隶属关系，都维持了改革初期的基本机构。一直以来都在改变金融机构的组织形式，而社会控制形式却没有任何的改变，即金融机构的所有权和决策权归谁所有，归谁来决定其运行和改革。２００３年国家旨在解决两个问题：一是产权制度改革；二是管理体制改革，明确在微观层面上由信用社自主经营、自我约束、自担风险。各地方省份在这个改革中都选择了成立省级联社，利用省级联社管理各级信用社，按规定是各级联社自愿入股，但最后都是以强制性的方式入股省级联社，使改革又一次成为自上而下的行政式改革，市场的力量又一次被排除在外。
（三）政府行政性干预大，信用社“官办”色彩严重
1.２００３年前的过分干预
２００３年试点前，政府对信用社的干预相对于试点后的干预要大得多，具体体现在：（1）信用社在成立之初是政府强制性将农民的互助组织改革成为信用社；（2）以行政命令的形式干预信用社日常经营，发布指令使信用社贷款给乡镇企业以支持其发展；（3）在国有银行改革过程中，信用社几次划归不同的银行监管和组织；（4）国有银行在资产剥离过程中剥离一部分借款人希望予以剥离的逃、废债务到信用社名下；（5）信用社领导的任命不是基础“三会”的决定，而是国家行政命令；（6）由于社员的权利没有履行过，领导任命又是基于行政命令，造成严重的“内部人控制”现象，信用社主任掌握着信用社的“大权”。
2.２００３年以后的政府行政性干预
２００３年，全国信用社资不抵债额度为３３００多亿元，资本充足率为－８．４５％，资本净额为－１２１７亿元，不良贷款额为５１４７亿元，占比为３６．９３％。此时，国家推出试点改革方案。此次虽然使信用社的经营环境和组织结构进行了大的变革，但还是出现了很多产权方面的问题：一是信用社为获得中央的支持资金，地方政府往往采取下达行政命令性指标来达到中国人民银行所要求的资本充足率和股权结构。其危害不仅在于强制性增资扩股所造成的潜在信用危机，而且强化了地方政府对农信社的行政干预，这阻碍了金融改革的进程；二是农村信用社社员仍然没有退社自由，过去数年中，全国４万多个农村信用社竟没有发生社员退社现象。三是管理人员的任命还是基于上级地方政府的行政性任命。四是农村信用社的组成也基本上由行政性命令强制入股省联社或县（市）联社。
（四）历年的积累或亏损无法界定产权
在现有股金中，由社员个人缴纳的比重很小，其较大部分由历年公积金转增而成，在农村信用社的总资本中，股金约占２０％，而长期经营所形成的集体积累约占８０％。农村信用社历年积累形成原因非常复杂，一方面，农村信用社经过几十年的变迁，来源于各方面的历年积累产权关系已经变得十分模糊。另一方面，一些基层信用社有严重的亏损（农村信用社股本金一般为０．１％左右，而《巴塞尔协议》中对核心资本充足率规定应不低于４％，相差太大），已经资不抵债，理论上已经破产。社员一直没有行使正常的权利，要他们来承担损失显然是不公平的，所以就遇到了产权在实质上已经无法“认领”的困境。
四、农村信用社产权改革的措施
要想改变当前信用社产权结构的状况，关键在于理清当前股东的股金额以及在外在所有者收益的基础上重新安排信用社的产权结构，应当切断政府行政性命令和信用社的联系，引入市场机制。
（一）核清股东的股金额及其以外的所有者收益
核清股东的股金，关键是量化原始股金的产权。由于股金投入的时间不一样，同一个信用社，不同时期形成的股金是否应该享受相同的收益？如果信用社还有积累的话，不同时期积累该如何分配？如果资不抵债，所有者权益已为负债，债务该由谁来负责？这些都是核算的关键问题。具体可采用以下具体方法：
1.资可抵债的农村信用社的产权明晰
历史资料全、数据完备的合作社可根据股金账所记载入股社员、金额计算其收益及份额，而历史资料不全、数据残缺的合作社，可根据１９９６年规范后的入股社员和股额，量化每一入股社员的获益及产权份额。对于农村信用社公共积累的明晰量化，应采取：冲销呆账坏账后，为正数者，提足公益金、法定盈余公积金；为负数者，相应冲减社员股金。对提足公益金，呆账准备金和法定盈余公积金之外的资本公积金、盈余公积金和未分配利润等其他公共积累，应按一定的比例增加入股社员股金，以维护入股社员的权益权利。
2.资不抵债的农村信用社的产权明晰
应由人行、信用社两方组成清产核资小组，进行彻底的实事求是的清产核资，摸清呆账、坏账和亏损底数，核定损失。根据损失的不同，针对主要方面逐项、逐笔查明原因，在此基础上量化各方面应承担的责任，各方要切实承担起各自的责任。属于政策性原因造成的损失，如保值补贴、税赋等，国家要承担责任；属于地方政府干预，地方国企贷款损失，地方行政管理部门造成企业破产逃废债，基金会、城市信用合作社并入等地方政府要承担责任；属于行社纠纷，转移给信用社的不良资产，由农业或资产管理公司承担责任；属于经营管理原因由农村信用社自身承担。
（二）规范农村信用社股权设置
在核清资产的基础上，适当增资扩股，提高社员最低入股额度，对现有股金存量进行清理，将有资金互助需求的各种经济成分均作为吸纳法人入股的对象。股权结构上，允许股份差异，控制法人型股东的控股比例；社员结构上，坚持以广大农户、专业户、个体工商户及小型农村、镇办企业为主。
有些学者提出了按股金来源，将股金分为三种类型：第一类股金为农村居民和乡村中小企业为取得投票控制权、获得服务从而对农村信用社的原始投入资金，有投票权和分红权。每个社员必须购买一份此类股金，个人股和企业股金额应有所区别，实行一人一票。此类股金不可转让、出售，如果社员决定退社时，要经理事会同意，股金可在规定的时间里转让；第二类股金是可以分红、转让但无投票权的股份，社员可以任意追加投资股金。第三类股金为农村信用社的借款人按照规定将其贷款额度的５％～１０％资金进行的资本化，无投票权和分红权。
但要特别注意的是，以往的股权设置和增资扩股都是在行政性命令下完成的，为了避免类似的做法，一切工作应脱离政府性机构的干预。但为了完成股权设置改革，在现有条件下必须要政府干预才能完成；另一方面，政府干预又会带来一些负面影响。怎样切断政府的行为干预，这就涉及到制度中一个重要的环节——“立法”。
（三）加快农村合作金融立法
从历次改革的成果看，必然会出现政府干预和责任无法归位的问题。这也是当前改革面临的一个问题，可以说以后还会遇到。针对问题，只有以法定形式把各种利益方的责任和义务规定下来，才能产生有效的激励和约束机制，这是信用社长期健康发展的关键所在。
虽然我国的金融立法已经有了较快的发展，如，《中央银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等金融法律相继颁布实施，但有关金融合作、合作金融的法律、法规仍没有制定出来，致使农村合作金融在产权、运行机制、运营方面缺乏独立完整的法律体系做支撑，从而出现了一直无法得到解决的问题。因此，必须尽快出台并完善《合作经济法》、《合作金融法》，通过立法来最终明确农村合作金融的产权归属、治理结构、运营机制。法制建设是完善农村信用社产权结构、治理结构的最后一环。只有通过立法来规范各方的利益，才能明晰各方的权利责任。
参考文献：
［1］周宗安.农村合作金融改革论丛［Ｍ］．济南:山东大学出版社,２００７.
［2］郭家万.中国农村合作金融［Ｍ］．北京:中国金融出版社,２００６.
［3］徐晓萍,李猛.我国三十年来农村地区金融改革的逻辑轨迹［Ｊ］．财经研究，２００８,（５）.
［4］韩俊.中国农村金融调查［Ｍ］．上海:上海远东出版社,２００７.
［5］周霆,邓焕民.中国农村金融制度创新论［Ｍ］.北京:中国财政经济出版社,２００６.