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摘要：实施“长春市放心早餐工程”， 对发展经济、带动就业、提升市民生活质量和城市整体形象具有重要的现实意义。长春市应积极培育早餐龙头企业；提高行业服务质量 ，建立健全早餐行业发展服务体系；优化网点规划布局，构建覆盖全市、布局合理的早餐网点供应体系；强化政策支持，营造支持企业发展的良好环境。实现长春市早餐经营规模化、专业化、规范化、现代化，满足市民的早餐消费需求。
关键词：早餐工程； 龙头企业
中图分类号：F407.82
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.02.015
把早餐工作办成政府得民心、群众得实惠的民生工程，对发展经济、带动就业、提升市民生活质量和城市整体形象具有重要的现实意义。为促进长春市早餐市场健康发展，由长春市商务局牵头，市政研室、市财政局、市民生办组成联合调研组，就长春市早餐工作进行了专题调研。
一、 长春市早餐工程工作现状
总量不足，布局不合理
据抽样调查显示，长春市30%的居民有外购早餐的需求。根据长春市就餐人口测算，市区早餐就餐人口近100万人，虽然全市早餐企业、摊点以及机关、企业、医院、各级院校食堂每日约能满足70万人的早餐需求，但早餐需求仍有30万人的缺口。抽样调查显示，目前对长春市早餐服务的便利性表示不满意的占调查总数的40%。存在的主要问题突出表现为三多三少：即主城区多，开发区少；市场周边多，交通节点少；街路多，居民区写字楼少。
服务水平不高
目前，长春市早餐市场流动摊点、小型早餐店和规模企业三分天下，普遍存在从业人员素质低、饮食环境条件差的状况。首先是人员素质低，难以为广大市民提供优质服务。其次是卫生条件差。长春市早餐经营摊点大多坐落于街路、市场附近，露天经营，环境普遍较差，同时在原料采购渠道、运输方式、加工方式、一次性餐具的采购方面难以监管，无法给消费者提供健康保证。据抽样调查显示，45%的居民对早餐摊点安全卫生状况不满意。再次是现代化生产水平低。长春市早餐供应市场以中小型早餐点为主，大部分为作坊式经营，早餐门店基础卫生设施普遍陈旧，消毒设施不足，食品存放、操作流程不科学，其软件、硬件设施在整个餐饮行业中处于较低水平，无法保证早餐食品的科学、卫生和安全。
缺少早餐龙头企业
目前，长春市对市民开放的早餐经营单位以中小早餐店、摊点为主。早餐企业多数单打独斗，各自为战，规模效益差，品牌意识不强。缺少为广大居民提供营养、快捷、实惠的早餐服务行业龙头企业，全市大型主食加工配送中心不多，早餐品种不够丰富，加工规模化水平不高，安全保障差，行业引领作用不强。
政府监管不到位
政府部门监管不到位，监管职能交叉，多头执法。首先是缺少工作联动机制。从长春市食品安全监管职能划分看，食品生产环节属于质量监督部门监管，流通环节属于工商部门监管、店面经营属于食品药品监督管理局和卫生监督部门监管，而对于现做现卖的早餐流动摊点，在监管主体界定上相对模糊，监管难度较大，许多食品安全监管职能部门都在独立作战，难以形成合力。其次是政策扶持不到位。早餐属于微利行业，目前长春市在资金、市场准入、交通物流、人员就业方面没有相应的政策支持，导致企业不愿意从事这一行业。加之缺少行业指导意见，没有将早餐网点建设纳入相应的行业规划，因此，对早餐工作推进无法起到指导作用。
二、加强长春市早餐工程工作的对策
实施“长春市放心早餐工程”，应积极培育早餐龙头企业，优化早餐网点和早餐亭的设置，促进连锁经营，多业态发展，积极构建覆盖全市、布局合理的早餐网点供应体系；通过行业自律、融资支持、品牌建设，建立健全早餐行业发展服务体系；通过政府监管、政策扶持、要素保障，营造支持企业发展的良好环境。实现长春市早餐经营规模化、专业化、规范化、现代化，切实满足广大市民的早餐消费需求。
培育龙头企业
利用现有社会资源，调动社会各方面积极性，培育规模经营、规范管理的早餐经营龙头企业。首先是引导企业做大做强。积极引进和引导专业化早餐经营企业及现有大型餐饮企业参与早餐供应，采取集中生产、统一配送、连锁经营方式，拓宽早餐服务领域，推进早餐经营规模化、规范化。鼓励早餐经营企业与现有其他餐饮企业及各类机关、企事业单位、学校、社会团体餐厅等发展合作经营，加盟经营，统一配送早餐食品，积极培育发展工厂化生产、统一配送和连锁经营方式的现代早餐生产流通企业，增加早餐经营覆盖面和辐射力。其次是加大扶持力度。对早餐生产、配送、销售实现一条龙服务且达到规定标准的早餐龙头企业，给予相关项目资金和其它生产要素保障的重点扶持。对纳入政府“放心早餐工程”的早餐亭设置的审批，有关部门要给予绿色通道支持。
提高行业服务质量
借鉴厦门、合肥经验，按照促进发展与规范设置相结合的原则，引导现有早餐生产经营企业规范发展、提档升级。首先是提高早餐经营主体档次。引导现有早餐生产经营单位采用先进技术和服务标准，进行规范化建设，创新产品，增加早餐种类，降低产品价格，使长春市早餐市场供应品种丰富多彩，力争形成门类齐全、营养安全、适合人们各种口味的早餐供应品种体系。积极培育品牌，提高经营档次，设置一批美观便民的放心早餐亭，建设一批规范化的早餐经营示范门店。其次是推动经营主体多元化。积极整合社会资源，引导现有餐饮企业、快餐企业、各类机关、企业事业单位和社区超市、便利店、连锁店、个体门店引入早餐项目，参与早餐经营。再次是引导企业科学生产。按照科技化、标准化原则，重点新建、改造一批主食加工配送中心，提高早餐企业生产现代化水平。加强对食品加工全过程的安全控制，建立健全食品安全检测系统，实现全方位、多环节的食品安全检验检测。建立企业信息管理中心，完善食品安全可追溯制度，实现采购、仓储、销售等全方位跟踪管理。建设冷链配送体系，提高产品保鲜与保质水平，减少损耗，防止二次污染，确保食品安全。最后是开拓创新服务方式。对具有长春特色的传统早餐品种进行挖掘和发展，并采取增设窗口、自选自助、预定预约、网上订餐等多种形式，为市民提供多样化服务。 启动“长春市放心早餐工程”
借鉴厦门、西安、合肥、哈尔滨和吉林市等五城市的政府“放心早餐工程”经验，启动“长春市放心早餐工程”，坚持试点先行、分步实施、重点推进的原则。按照信誉好、实力强、有品牌的标准，通过政府招投标的方式，选定一至两户具有一定规模的主食加工中心及较完备的冷、热链配送体系的早餐企业为早餐工程实施主体企业，先行示范，引领全市早餐市场健康发展。由示范企业高标准建设一批早餐亭，实行统一生产、统一配送、统一标识、统一服装、统一服务、统一价格、统一管理，按照符合道路交通安全的要求，在指定区域合理设置，早餐企业可将早餐亭无偿提供给经营人员使用。建立早餐亭市场准入、退出机制和早餐亭备案管理制度，依法对其实行动态管理。对早餐工程企业及项目给予相应政策支持。加强对试点企业的指导，严格按照规范要求进行建设。
建立健全服务体系
建立健全早餐行业服务体系，是早餐行业发展的基础工作。首先是推进企业品牌化建设。加强培训引导，增强经营者企业品牌意识，挖掘和发挥企业优势，结合地方文化元素，创建早餐品牌，从而扩大市场份额，提高知名度。各级政府及相关部门要积极协助企业利用电视、报纸、美食杂志、门户网站等各种媒体及中国食品博览会、中国营养早餐食品推广交易会等展会平台进行品牌宣传和品牌营销，支持早餐生产经营企业申请国家级、省级著名商标，并给予一定资金奖励，打造长春特色早餐品牌。其次是发挥长春市餐饮行业协会作用。制定行业规范和服务标准，发挥在加强行业自律、维护企业利益、促进业务交流、倡导餐饮节约、推广先进技术以及人员培训等方面的重要作用。再次是完善早餐行业诚信体系。落实早餐生产经营企业主体责任，利用吉林省企业信用信息公示系统，在开展信用评价，推进长春市企业诚信档案数据交换平台建设。
优化网点规划布局
借鉴厦门、西安、合肥、哈尔滨和吉林市的早餐网点规划布局的成功经验，长春市商务部门要结合城市发展规划和早餐行业实际情况，将早餐网点纳入城市商业网点规划，把早餐网点建设作为完善城市功能、加强商业建设的一项重要内容，根据全市人口分布、消费习惯、生活水平及企业经营规模等实际情况，从便民、利民、为民的要求出发规划建设早餐经营网点，设置早餐亭。首先是加强新建社区网点布局。对纳入城市商业网点规划的早餐网点，要与城市居民区同时设计、同时竣工。在人口集中的新建社区，按照每个社区有一至两处早餐经营网点的要求，利用现有商业网点、门店，改造一批规范化的早餐固定供应网点，积极引导符合条件的社区便利店、连锁店、个体门店增加早餐经营项目。其次是优化存量空间网点布局。在现有存量营业用房难以满足早餐经营需要的老旧社区，要按照城市规划的要求，规划建设早餐经营用房，同时，根据社区居住密度和居民需求，在不影响道路交通和市容市貌的情况下，设置容量较大、服务功能较齐全的早餐亭。再次是突出重点区域网点布局。在早餐网点薄弱的人流集中区域，按照布局合理、便于群众就近消费的要求，规范设置早餐亭，就近定时定点经营。最后是建设特色早餐街区。选择各城区自然形成、基础条件较好、交通较便捷的早市、美食街、商业步行街等餐饮消费集中区域，规划、建设、改造一些规范管理、集中经营的早餐示范街区。积极引导早餐摊点采取退路入室等措施就近分批引入街区，升级原有早餐门店，积极引进国内外特色早餐门店，对引进和改造升级的早餐门店实行统一规划设计。
强化政策支持
研究制定《关于推进长春市早餐行业发展的意见》《长春市主食加工配送中心企业标准》《长春市推进放心早餐工程实施方案》等地方性政策意见，形成较完备的政策支持体系，创造有利于长春市早餐行业发展的政策环境。政策主要着力点首先要放在加大财税支持力度上。市级有关专项扶持资金要向早餐生产经营企业倾斜，市商务局和市财政局要积极帮助企业争取省和国家有关财政扶持资金，支持企业从事早餐行业。加大对小微企业的财政支持力度，引导早餐经营企业积极申领“万户新办微型企业”小额贷款贴息。对符合相关条件的早餐经营企业和门店，按规定享受国家有关减免税收优惠政策。对经认定的正常经营、按规定缴纳各类税费、无违法违规行为的早餐经营企业，市政府每年应予以一定额度的奖励。对早餐示范工程龙头企业及经营网点，应免收垃圾处理费。其次是强化生产要素保障。将主食加工配送中心、早餐网点纳入政府鼓励的流通设施目录。对符合土地利用总体规划、城市总体规划和商业网点规划的早餐企业主食加工配送中心建设项目，优先安排年度供地计划。将早餐网点纳入商业网点规划和社区居民生活必备商业设施，予以整体规划，拆迁改建时确保基本服务功能不缺失。公安交管部门要依法对早餐经营企业自有配送车辆发放市区货车通行证，在不影响交通的前提下，为车辆在市区通行和停靠提供便利。进一步落实早餐企业在用水、用电、用气方面与工业同价政策，保障企业要素需求，切实减轻早餐企业运营成本。再次是落实就业创业扶持政策。引导下岗失业人员、低保人员、退伍军人等群体通过早餐工作实现再就业，优先安排其享受民营经济相关优惠政策。支持早餐经营企业优先吸纳下岗、失业人员从事早餐生产经营活动，按企业为就业困难人员实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴。
课题组成员
邱志华，长春市委市政府政策研究室副主任；
魏跃军，长春市委市政府政策研究室经济处处长；
冯俊岐，长春市二道区委党校组教科助理讲师；
李志成，长春市商务局商贸服务业处处长；
徐大程，长春市商务局商贸服务业处副处长；
王大林，长春市财政局粮食贸易处副处长；
鲁明星，长春市民生工作办公室主任科员；
管吉鹏，长春市委市政府政策研究室副主任科员。
责任编辑 王宝珍
关键词：早餐工程； 龙头企业
中图分类号：F407.82
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.02.015
把早餐工作办成政府得民心、群众得实惠的民生工程，对发展经济、带动就业、提升市民生活质量和城市整体形象具有重要的现实意义。为促进长春市早餐市场健康发展，由长春市商务局牵头，市政研室、市财政局、市民生办组成联合调研组，就长春市早餐工作进行了专题调研。
一、 长春市早餐工程工作现状
总量不足，布局不合理
据抽样调查显示，长春市30%的居民有外购早餐的需求。根据长春市就餐人口测算，市区早餐就餐人口近100万人，虽然全市早餐企业、摊点以及机关、企业、医院、各级院校食堂每日约能满足70万人的早餐需求，但早餐需求仍有30万人的缺口。抽样调查显示，目前对长春市早餐服务的便利性表示不满意的占调查总数的40%。存在的主要问题突出表现为三多三少：即主城区多，开发区少；市场周边多，交通节点少；街路多，居民区写字楼少。
服务水平不高
目前，长春市早餐市场流动摊点、小型早餐店和规模企业三分天下，普遍存在从业人员素质低、饮食环境条件差的状况。首先是人员素质低，难以为广大市民提供优质服务。其次是卫生条件差。长春市早餐经营摊点大多坐落于街路、市场附近，露天经营，环境普遍较差，同时在原料采购渠道、运输方式、加工方式、一次性餐具的采购方面难以监管，无法给消费者提供健康保证。据抽样调查显示，45%的居民对早餐摊点安全卫生状况不满意。再次是现代化生产水平低。长春市早餐供应市场以中小型早餐点为主，大部分为作坊式经营，早餐门店基础卫生设施普遍陈旧，消毒设施不足，食品存放、操作流程不科学，其软件、硬件设施在整个餐饮行业中处于较低水平，无法保证早餐食品的科学、卫生和安全。
缺少早餐龙头企业
目前，长春市对市民开放的早餐经营单位以中小早餐店、摊点为主。早餐企业多数单打独斗，各自为战，规模效益差，品牌意识不强。缺少为广大居民提供营养、快捷、实惠的早餐服务行业龙头企业，全市大型主食加工配送中心不多，早餐品种不够丰富，加工规模化水平不高，安全保障差，行业引领作用不强。
政府监管不到位
政府部门监管不到位，监管职能交叉，多头执法。首先是缺少工作联动机制。从长春市食品安全监管职能划分看，食品生产环节属于质量监督部门监管，流通环节属于工商部门监管、店面经营属于食品药品监督管理局和卫生监督部门监管，而对于现做现卖的早餐流动摊点，在监管主体界定上相对模糊，监管难度较大，许多食品安全监管职能部门都在独立作战，难以形成合力。其次是政策扶持不到位。早餐属于微利行业，目前长春市在资金、市场准入、交通物流、人员就业方面没有相应的政策支持，导致企业不愿意从事这一行业。加之缺少行业指导意见，没有将早餐网点建设纳入相应的行业规划，因此，对早餐工作推进无法起到指导作用。
二、加强长春市早餐工程工作的对策
实施“长春市放心早餐工程”，应积极培育早餐龙头企业，优化早餐网点和早餐亭的设置，促进连锁经营，多业态发展，积极构建覆盖全市、布局合理的早餐网点供应体系；通过行业自律、融资支持、品牌建设，建立健全早餐行业发展服务体系；通过政府监管、政策扶持、要素保障，营造支持企业发展的良好环境。实现长春市早餐经营规模化、专业化、规范化、现代化，切实满足广大市民的早餐消费需求。
培育龙头企业
利用现有社会资源，调动社会各方面积极性，培育规模经营、规范管理的早餐经营龙头企业。首先是引导企业做大做强。积极引进和引导专业化早餐经营企业及现有大型餐饮企业参与早餐供应，采取集中生产、统一配送、连锁经营方式，拓宽早餐服务领域，推进早餐经营规模化、规范化。鼓励早餐经营企业与现有其他餐饮企业及各类机关、企事业单位、学校、社会团体餐厅等发展合作经营，加盟经营，统一配送早餐食品，积极培育发展工厂化生产、统一配送和连锁经营方式的现代早餐生产流通企业，增加早餐经营覆盖面和辐射力。其次是加大扶持力度。对早餐生产、配送、销售实现一条龙服务且达到规定标准的早餐龙头企业，给予相关项目资金和其它生产要素保障的重点扶持。对纳入政府“放心早餐工程”的早餐亭设置的审批，有关部门要给予绿色通道支持。
提高行业服务质量
借鉴厦门、合肥经验，按照促进发展与规范设置相结合的原则，引导现有早餐生产经营企业规范发展、提档升级。首先是提高早餐经营主体档次。引导现有早餐生产经营单位采用先进技术和服务标准，进行规范化建设，创新产品，增加早餐种类，降低产品价格，使长春市早餐市场供应品种丰富多彩，力争形成门类齐全、营养安全、适合人们各种口味的早餐供应品种体系。积极培育品牌，提高经营档次，设置一批美观便民的放心早餐亭，建设一批规范化的早餐经营示范门店。其次是推动经营主体多元化。积极整合社会资源，引导现有餐饮企业、快餐企业、各类机关、企业事业单位和社区超市、便利店、连锁店、个体门店引入早餐项目，参与早餐经营。再次是引导企业科学生产。按照科技化、标准化原则，重点新建、改造一批主食加工配送中心，提高早餐企业生产现代化水平。加强对食品加工全过程的安全控制，建立健全食品安全检测系统，实现全方位、多环节的食品安全检验检测。建立企业信息管理中心，完善食品安全可追溯制度，实现采购、仓储、销售等全方位跟踪管理。建设冷链配送体系，提高产品保鲜与保质水平，减少损耗，防止二次污染，确保食品安全。最后是开拓创新服务方式。对具有长春特色的传统早餐品种进行挖掘和发展，并采取增设窗口、自选自助、预定预约、网上订餐等多种形式，为市民提供多样化服务。 启动“长春市放心早餐工程”
借鉴厦门、西安、合肥、哈尔滨和吉林市等五城市的政府“放心早餐工程”经验，启动“长春市放心早餐工程”，坚持试点先行、分步实施、重点推进的原则。按照信誉好、实力强、有品牌的标准，通过政府招投标的方式，选定一至两户具有一定规模的主食加工中心及较完备的冷、热链配送体系的早餐企业为早餐工程实施主体企业，先行示范，引领全市早餐市场健康发展。由示范企业高标准建设一批早餐亭，实行统一生产、统一配送、统一标识、统一服装、统一服务、统一价格、统一管理，按照符合道路交通安全的要求，在指定区域合理设置，早餐企业可将早餐亭无偿提供给经营人员使用。建立早餐亭市场准入、退出机制和早餐亭备案管理制度，依法对其实行动态管理。对早餐工程企业及项目给予相应政策支持。加强对试点企业的指导，严格按照规范要求进行建设。
建立健全服务体系
建立健全早餐行业服务体系，是早餐行业发展的基础工作。首先是推进企业品牌化建设。加强培训引导，增强经营者企业品牌意识，挖掘和发挥企业优势，结合地方文化元素，创建早餐品牌，从而扩大市场份额，提高知名度。各级政府及相关部门要积极协助企业利用电视、报纸、美食杂志、门户网站等各种媒体及中国食品博览会、中国营养早餐食品推广交易会等展会平台进行品牌宣传和品牌营销，支持早餐生产经营企业申请国家级、省级著名商标，并给予一定资金奖励，打造长春特色早餐品牌。其次是发挥长春市餐饮行业协会作用。制定行业规范和服务标准，发挥在加强行业自律、维护企业利益、促进业务交流、倡导餐饮节约、推广先进技术以及人员培训等方面的重要作用。再次是完善早餐行业诚信体系。落实早餐生产经营企业主体责任，利用吉林省企业信用信息公示系统，在开展信用评价，推进长春市企业诚信档案数据交换平台建设。
优化网点规划布局
借鉴厦门、西安、合肥、哈尔滨和吉林市的早餐网点规划布局的成功经验，长春市商务部门要结合城市发展规划和早餐行业实际情况，将早餐网点纳入城市商业网点规划，把早餐网点建设作为完善城市功能、加强商业建设的一项重要内容，根据全市人口分布、消费习惯、生活水平及企业经营规模等实际情况，从便民、利民、为民的要求出发规划建设早餐经营网点，设置早餐亭。首先是加强新建社区网点布局。对纳入城市商业网点规划的早餐网点，要与城市居民区同时设计、同时竣工。在人口集中的新建社区，按照每个社区有一至两处早餐经营网点的要求，利用现有商业网点、门店，改造一批规范化的早餐固定供应网点，积极引导符合条件的社区便利店、连锁店、个体门店增加早餐经营项目。其次是优化存量空间网点布局。在现有存量营业用房难以满足早餐经营需要的老旧社区，要按照城市规划的要求，规划建设早餐经营用房，同时，根据社区居住密度和居民需求，在不影响道路交通和市容市貌的情况下，设置容量较大、服务功能较齐全的早餐亭。再次是突出重点区域网点布局。在早餐网点薄弱的人流集中区域，按照布局合理、便于群众就近消费的要求，规范设置早餐亭，就近定时定点经营。最后是建设特色早餐街区。选择各城区自然形成、基础条件较好、交通较便捷的早市、美食街、商业步行街等餐饮消费集中区域，规划、建设、改造一些规范管理、集中经营的早餐示范街区。积极引导早餐摊点采取退路入室等措施就近分批引入街区，升级原有早餐门店，积极引进国内外特色早餐门店，对引进和改造升级的早餐门店实行统一规划设计。
强化政策支持
研究制定《关于推进长春市早餐行业发展的意见》《长春市主食加工配送中心企业标准》《长春市推进放心早餐工程实施方案》等地方性政策意见，形成较完备的政策支持体系，创造有利于长春市早餐行业发展的政策环境。政策主要着力点首先要放在加大财税支持力度上。市级有关专项扶持资金要向早餐生产经营企业倾斜，市商务局和市财政局要积极帮助企业争取省和国家有关财政扶持资金，支持企业从事早餐行业。加大对小微企业的财政支持力度，引导早餐经营企业积极申领“万户新办微型企业”小额贷款贴息。对符合相关条件的早餐经营企业和门店，按规定享受国家有关减免税收优惠政策。对经认定的正常经营、按规定缴纳各类税费、无违法违规行为的早餐经营企业，市政府每年应予以一定额度的奖励。对早餐示范工程龙头企业及经营网点，应免收垃圾处理费。其次是强化生产要素保障。将主食加工配送中心、早餐网点纳入政府鼓励的流通设施目录。对符合土地利用总体规划、城市总体规划和商业网点规划的早餐企业主食加工配送中心建设项目，优先安排年度供地计划。将早餐网点纳入商业网点规划和社区居民生活必备商业设施，予以整体规划，拆迁改建时确保基本服务功能不缺失。公安交管部门要依法对早餐经营企业自有配送车辆发放市区货车通行证，在不影响交通的前提下，为车辆在市区通行和停靠提供便利。进一步落实早餐企业在用水、用电、用气方面与工业同价政策，保障企业要素需求，切实减轻早餐企业运营成本。再次是落实就业创业扶持政策。引导下岗失业人员、低保人员、退伍军人等群体通过早餐工作实现再就业，优先安排其享受民营经济相关优惠政策。支持早餐经营企业优先吸纳下岗、失业人员从事早餐生产经营活动，按企业为就业困难人员实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴。
课题组成员
邱志华，长春市委市政府政策研究室副主任；
魏跃军，长春市委市政府政策研究室经济处处长；
冯俊岐，长春市二道区委党校组教科助理讲师；
李志成，长春市商务局商贸服务业处处长；
徐大程，长春市商务局商贸服务业处副处长；
王大林，长春市财政局粮食贸易处副处长；
鲁明星，长春市民生工作办公室主任科员；
管吉鹏，长春市委市政府政策研究室副主任科员。
责任编辑 王宝珍