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摘 要 自然资源国家所有权制度是自然资源权属制度的基础，现代自然资源权属制度的建立必须首先明确所有权。目前，我国自然资源所有权制度面临行政管控过度，实现效益差，资源补偿不足等困境。改革势在必行，本文从当前国家自然资源相关制度现状入手，对相关制度进行分析并提出针对性改革建议。
关键词 自然资源 国家所有权 资源收益 资源补偿 行政错位
作者简介：张宝，四川省社会科学院。
中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-034-02
一、我国自然资源国家所有权制度概述
当代自然资源开发利用领域层出不穷的问题导致出林业权、矿业权、水权等大批新型自然资源权利的出现，围绕这些新兴权利在权利框架中的归属，“准物权”、“特许物权”及“资源权”等各种理论纷沓而来。 同自然资源使用权领域产生的众多学术成果相比，学术界对自然资源国家所有权的关注却十分有限。然而，在民法中，所有权是其他权利的基础，所有权制度的缺失将导致物权法体系难以建立，了解我国自然资源国家所有权制度发展现状，有助于深化相关领域改革。
（一）我国自然资源国家所有权制度立法现状
在我国，《宪法》和《物权法》对自然资源的权利归属已有概括性规定。各单行法律法规也分别针对单一资源要素的所有权问题做出了细致的规范。
1.宪法等法律对自然资源权属的规定。从我国《宪法》第九条可以看出，山岭、草原、滩涂等七种自然资源已被化为国家所有，从另一层面也就是全民所有，同时又将森林、滩涂等五种自然资源的集体所有情况作为例外规定。明确了国家对于各类自然资源、珍稀动植物的保护，严格惩治各类毁损自然资源的行为。而我国现有的《企业国有资产法》中第三条对国有资产的权利归属已经化为全民所有，国务院仅为代表全体人民管理国有资产，全国人大代表人民享有管理国有资产与国有企业的权力，全国人大及其常委会授权国务院代表国家行使国有资产所有权，国务院就具有掌管国有资产及国有企业的权限。
2.《物权法》等法律自然资源国家所有的规定。我国《物权法》第二编第五章明确界定了现有的所有权制度，将其划分为国家、集体与个人三类所有，其正文中对于国有所有权的客体进行了概括，基本囊括了我国现有的自然资源，坚定指出我国自然资源的所有权属于国家和集体，个人无权享有；国家所有的自然资源包括专属国家所有和非专属国家所有，非专属国家所有的自然资源可以由集体所有，但不能由私人所有。
（二）我国自然资源国家所有权制度特征
由于历史上经济结构的特殊性，我国现有对自然资源的所有权主要包括国家所有与集体所有两类，这种两分模式是我国国情所特有的，具体表现如下：
1.我国的国家性质决定了人民作为国家的主人，在与生产生活息息相关的自然资源产权领域，人民享有平等的地位和拥有的权利，建立自然资源国家所有权制度更能保障人民的权利实现。
2.经济发展离不开政府的宏观调控和市场的自觉活动，过度放任的自由经济与国家经济社会发展大局相冲突，不利于民生事业建设，从世界发展趋势及我国的实际出发，对其进行有目的的调控把握是必然要求。
3.我国广阔的自然地域，差异极大的经济发展基础，不同的自然资源分布现状，使得如何均衡利用自然资源成为经济建设的重要前提。自然资源在经济发展中的重要作用，要求我们必须合理规划将自然资源的使用及收益划归国有。
4.自然资源目前存在的主要问题是开发利用的可持续发展，一着不慎，将会产生影响范围极大、破坏力极强的损失。此时，只有国家作为自然资源的所有权主体，方有实力来承担可能出现的不利后果。
二、自然资源国家所有权制度在我国出现的问题
1.行政机关作为行政权力的享有者，也肩负着掌控国家所有的自然资源权力，行政权力和可能将所有权划为自身的附庸。国家所处的特殊地位，在法律层面往往具有双重属性：作为政治实体，其公法人格在行政主体行使行政权力过程中体现；同时其具有的私法人格，又使自身可以参与民事主体的实践活动。长期以来，我国政府存在将对待自然资源的管理权力和所有权混为一谈，行政权的行使往往被各级地方政府视为行使所有权的方式，自然资源的国家所有权因此成为了行政权力的衣裳。 现有涉及自然资源所有权问题的法律制度不应当被认为是行政权力行使的依据，其行使方式也不应当按照行政程序来实施。但行政规则相比较此类法律制度的灵活易行使得我国自然资源所有权制度实效大减。
2.现有的自然资源相关开发利用收益大都归地方政府所有。 宪法和法律明确规定了自然资源国家所有的性质，也就是说国家应当享有自然资源的收益的所有和处分权利，但现实情况是国家作为拟制的主体不可能在具体的事务中出现，只能从制度层面委托一个主体，如政府代为实际操作，在我国也就是国务院来行使权力。国务院由于地位的独特性，往往又将其所代为行使的权利委托各级地方政府，作为自然资源利益代表的各类税费最后理所当然的进入地方政府囊中，此时就出现了权利的享有者与权力行使的监督者集中于同一主体的问题，那么成立的理论基础何在？目前尚无解释。这种权利行使模式的确立最终的结果就是人民享有的利益被蚕食并最终消失。
3.资源补偿机制不健全。资源补偿顾名思义就是对自然资源的回馈，这种回馈主要是对自然资源在开发利用中遭受的破坏的一种可持续性的维护，是符合经济社会长远发展和自然生态规律的，资金的来源自然是从自然资源的收益中获取。我国在实际制度制定中也是以此为宗旨，但具体的实施过程却是发达地区与不发达地区之间存在资源利用与资源破坏不平衡的极端局面。这些问题集中反映我国在资源补偿方面存在的问题，如：（1）法律法规的缺失。现有法律法规制度的不完善，已有的相关制度存在重大的缺陷，有关资源补偿的内容往往散见于不同的规定中，抽象性规定较多导致实际操作中出现没有具体细化的规则；（2）资源补偿费征收标准过低。我国现行的资源补偿费征收标准依旧是1994年制定的，与当代自然资源的开发成本与收益比例的不相符合，由于资源价格上升而不断增加的收益并未实际由人民享有，而进入开发企业或个别私人的腰包；（3）各类资源补偿费用用途异化。各级地方政府在对待资源补偿费用的态度上，往往采用将其划入政府财政支出而非用于弥补自然资源开发所造成的破坏之上。 三、自然资源国家所有权制度重构建议
自然资源国家所有权制度的重新构造是国有资产产权明确、收益分配的前提，不能仅限于模糊规定或概括而然，应当在现有制度基础上合理完善、逐步推进。
一是重新定义自然资源的市场属性，改革对自然资源国家所有的客体性质的认识。进入市场经济时代后，旧有的受政策与观念影响的自然资源计划经济性应当重新认识，我国政府应当放开用行政手段干预市场活动的自我运行，注重确立所有权在市场主体活动中对主体自身的激励性。在当今改革开放的大背景下，在全面深化市场经济体制改革的大环境下，树立正确的自然资源国家所有权理念，明确自然资源作为国有资产的客观经济属性，将其投入市场活动中，自我运行，充分发挥市场对于资源的最大化利用效能，这是真正能使自然资源国家所有权得以有效实现的重要前提。
二是所有的最终目标是获得所有物的收益。民法上所有的最终目的是使客体的价值得到最大的升华，也就是我们将自然资源的市场属性得到最大程度的实现，国家所有的自然资源在市场环境下必然也是追求利益最大化。经济的发展、人类社会的进步，对于各类自然资源的需求必将是越拉越多。但我国对于资源税的征收标准却是一直未变，从而致使高额的利益纷纷落入个人或企业手中，而作为所有者的国家与之相比收益甚微。 这类问题的解决首要步骤就是，通过立法在现有资源税率的基础上提高相应的征收标准，改变旧有资源收益绝大部分落入私人或者企业的手中，实现国家以及人民利益的最大化。对于资源税费的相关计算方式、征收手段也应当进行改革，按照市价市场变化，从以数量为基础改为以市场为导向，也就是说资源的收益应当是资源自身在现有市场中的价值。
三是至于自然资源开发收益的分配科学合理化，一个公平合理的分配理论和结构，要以既能实现国家和人民利益最大化、不受损失，也能提高地方政府在管理过程中的积极性为目标，这对我国现有自然资源市场的完善具有不平凡的影响。收益的分配要兼顾中央、地方政府的利益均衡问题，按照合理的比例来划分是最好的。由于自然资源所有的特殊性，利益的分配应该要顾及全体人民的意愿，也就是说要在不同地区之间时间收益分配的科学合理化，这是可持续发展的前提，也是利益实现持久化的保障。因此，相关收益首先从最高层面即国家开始划分，根据不同地区之间经济水平差异，考虑到公平原则，应当有适当的比例划归地方享有。此外，根据地方经济发展水平不同，资源收益的二次分配也不应当是一刀切的做法，而应在缩小区域发展差距的同时保障资源匮乏地区的收益权的实现及资源地经济和环境的可持续发展。从而加强国家对自然资源收益分配的决定权，使得全社会能在利益共享的基础上合理开发利用资源。
四是针对现有补偿机制存在结构性缺陷的问题，要从整体上进行完善补充：
1.完善现有法律规定，将自然资源产出地的生态环境维护和人民生活的保障列入资源补偿费的使用范围，对现有的散见于不同规定中的抽象性条文进行解释完善，提高其实际操作性。
2.对现有的资源补偿税税率进行改革，避免资源产品的收益主要流向企业或个人，保障国家和人民对于自然资源所有的收益，坚持公平分配的原则。此外，可以针对环境问题治理设立专项基金，资源补偿费当然包含其中，同时还可以进行公众集资，体育彩票这一做法也可以试用于环境治理中来，以缓解资源补偿费不足的问题。
3.加强地方政府的有效监督管理，对资源补偿费收益的分配原则、分配措施、分配标准、分配客体以及使用情况进行制度多层次多方面的审查监督，提高对资源补偿费用的利用率。
十八届四中全会提出进一步深化依法治国的战略进程，从立法、执法、司法领域对现有不合理的制度进行完善，有关自然资源产权制度在内的相关体系建设也应当及时提上日程。这就需要理论界加强此类领域的研究，共同推动我国自然资源产权制度的科学构建。
注释：
邱秋、张晓京.当代自然资源国家所有权制度发展的新趋势.湖北经济学院学报.2011（5）.
黄泽勇.自然资源所有权问题及其实现研究.湖北工程学院学报.2012（6）.
刘超.自然资源国家所有权的制度省思和全能重构.中国地质大学学报（社会科学版）.201（2）.
包万平.水资源可持续利用和生态环境保护法律问题研究.2008全国环境资源法学研讨会论文集.2008.
陈俊源.论我国自然资源所有权制度的完善.法制与社会.2008（9）.
单平基.自然资源国家所有权性质界定.求索.2010（12）.
张平胜、郝举.国家自然资源所有权重构.资源与产业.2011（12）.
关键词 自然资源 国家所有权 资源收益 资源补偿 行政错位
作者简介：张宝，四川省社会科学院。
中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-034-02
一、我国自然资源国家所有权制度概述
当代自然资源开发利用领域层出不穷的问题导致出林业权、矿业权、水权等大批新型自然资源权利的出现，围绕这些新兴权利在权利框架中的归属，“准物权”、“特许物权”及“资源权”等各种理论纷沓而来。 同自然资源使用权领域产生的众多学术成果相比，学术界对自然资源国家所有权的关注却十分有限。然而，在民法中，所有权是其他权利的基础，所有权制度的缺失将导致物权法体系难以建立，了解我国自然资源国家所有权制度发展现状，有助于深化相关领域改革。
（一）我国自然资源国家所有权制度立法现状
在我国，《宪法》和《物权法》对自然资源的权利归属已有概括性规定。各单行法律法规也分别针对单一资源要素的所有权问题做出了细致的规范。
1.宪法等法律对自然资源权属的规定。从我国《宪法》第九条可以看出，山岭、草原、滩涂等七种自然资源已被化为国家所有，从另一层面也就是全民所有，同时又将森林、滩涂等五种自然资源的集体所有情况作为例外规定。明确了国家对于各类自然资源、珍稀动植物的保护，严格惩治各类毁损自然资源的行为。而我国现有的《企业国有资产法》中第三条对国有资产的权利归属已经化为全民所有，国务院仅为代表全体人民管理国有资产，全国人大代表人民享有管理国有资产与国有企业的权力，全国人大及其常委会授权国务院代表国家行使国有资产所有权，国务院就具有掌管国有资产及国有企业的权限。
2.《物权法》等法律自然资源国家所有的规定。我国《物权法》第二编第五章明确界定了现有的所有权制度，将其划分为国家、集体与个人三类所有，其正文中对于国有所有权的客体进行了概括，基本囊括了我国现有的自然资源，坚定指出我国自然资源的所有权属于国家和集体，个人无权享有；国家所有的自然资源包括专属国家所有和非专属国家所有，非专属国家所有的自然资源可以由集体所有，但不能由私人所有。
（二）我国自然资源国家所有权制度特征
由于历史上经济结构的特殊性，我国现有对自然资源的所有权主要包括国家所有与集体所有两类，这种两分模式是我国国情所特有的，具体表现如下：
1.我国的国家性质决定了人民作为国家的主人，在与生产生活息息相关的自然资源产权领域，人民享有平等的地位和拥有的权利，建立自然资源国家所有权制度更能保障人民的权利实现。
2.经济发展离不开政府的宏观调控和市场的自觉活动，过度放任的自由经济与国家经济社会发展大局相冲突，不利于民生事业建设，从世界发展趋势及我国的实际出发，对其进行有目的的调控把握是必然要求。
3.我国广阔的自然地域，差异极大的经济发展基础，不同的自然资源分布现状，使得如何均衡利用自然资源成为经济建设的重要前提。自然资源在经济发展中的重要作用，要求我们必须合理规划将自然资源的使用及收益划归国有。
4.自然资源目前存在的主要问题是开发利用的可持续发展，一着不慎，将会产生影响范围极大、破坏力极强的损失。此时，只有国家作为自然资源的所有权主体，方有实力来承担可能出现的不利后果。
二、自然资源国家所有权制度在我国出现的问题
1.行政机关作为行政权力的享有者，也肩负着掌控国家所有的自然资源权力，行政权力和可能将所有权划为自身的附庸。国家所处的特殊地位，在法律层面往往具有双重属性：作为政治实体，其公法人格在行政主体行使行政权力过程中体现；同时其具有的私法人格，又使自身可以参与民事主体的实践活动。长期以来，我国政府存在将对待自然资源的管理权力和所有权混为一谈，行政权的行使往往被各级地方政府视为行使所有权的方式，自然资源的国家所有权因此成为了行政权力的衣裳。 现有涉及自然资源所有权问题的法律制度不应当被认为是行政权力行使的依据，其行使方式也不应当按照行政程序来实施。但行政规则相比较此类法律制度的灵活易行使得我国自然资源所有权制度实效大减。
2.现有的自然资源相关开发利用收益大都归地方政府所有。 宪法和法律明确规定了自然资源国家所有的性质，也就是说国家应当享有自然资源的收益的所有和处分权利，但现实情况是国家作为拟制的主体不可能在具体的事务中出现，只能从制度层面委托一个主体，如政府代为实际操作，在我国也就是国务院来行使权力。国务院由于地位的独特性，往往又将其所代为行使的权利委托各级地方政府，作为自然资源利益代表的各类税费最后理所当然的进入地方政府囊中，此时就出现了权利的享有者与权力行使的监督者集中于同一主体的问题，那么成立的理论基础何在？目前尚无解释。这种权利行使模式的确立最终的结果就是人民享有的利益被蚕食并最终消失。
3.资源补偿机制不健全。资源补偿顾名思义就是对自然资源的回馈，这种回馈主要是对自然资源在开发利用中遭受的破坏的一种可持续性的维护，是符合经济社会长远发展和自然生态规律的，资金的来源自然是从自然资源的收益中获取。我国在实际制度制定中也是以此为宗旨，但具体的实施过程却是发达地区与不发达地区之间存在资源利用与资源破坏不平衡的极端局面。这些问题集中反映我国在资源补偿方面存在的问题，如：（1）法律法规的缺失。现有法律法规制度的不完善，已有的相关制度存在重大的缺陷，有关资源补偿的内容往往散见于不同的规定中，抽象性规定较多导致实际操作中出现没有具体细化的规则；（2）资源补偿费征收标准过低。我国现行的资源补偿费征收标准依旧是1994年制定的，与当代自然资源的开发成本与收益比例的不相符合，由于资源价格上升而不断增加的收益并未实际由人民享有，而进入开发企业或个别私人的腰包；（3）各类资源补偿费用用途异化。各级地方政府在对待资源补偿费用的态度上，往往采用将其划入政府财政支出而非用于弥补自然资源开发所造成的破坏之上。 三、自然资源国家所有权制度重构建议
自然资源国家所有权制度的重新构造是国有资产产权明确、收益分配的前提，不能仅限于模糊规定或概括而然，应当在现有制度基础上合理完善、逐步推进。
一是重新定义自然资源的市场属性，改革对自然资源国家所有的客体性质的认识。进入市场经济时代后，旧有的受政策与观念影响的自然资源计划经济性应当重新认识，我国政府应当放开用行政手段干预市场活动的自我运行，注重确立所有权在市场主体活动中对主体自身的激励性。在当今改革开放的大背景下，在全面深化市场经济体制改革的大环境下，树立正确的自然资源国家所有权理念，明确自然资源作为国有资产的客观经济属性，将其投入市场活动中，自我运行，充分发挥市场对于资源的最大化利用效能，这是真正能使自然资源国家所有权得以有效实现的重要前提。
二是所有的最终目标是获得所有物的收益。民法上所有的最终目的是使客体的价值得到最大的升华，也就是我们将自然资源的市场属性得到最大程度的实现，国家所有的自然资源在市场环境下必然也是追求利益最大化。经济的发展、人类社会的进步，对于各类自然资源的需求必将是越拉越多。但我国对于资源税的征收标准却是一直未变，从而致使高额的利益纷纷落入个人或企业手中，而作为所有者的国家与之相比收益甚微。 这类问题的解决首要步骤就是，通过立法在现有资源税率的基础上提高相应的征收标准，改变旧有资源收益绝大部分落入私人或者企业的手中，实现国家以及人民利益的最大化。对于资源税费的相关计算方式、征收手段也应当进行改革，按照市价市场变化，从以数量为基础改为以市场为导向，也就是说资源的收益应当是资源自身在现有市场中的价值。
三是至于自然资源开发收益的分配科学合理化，一个公平合理的分配理论和结构，要以既能实现国家和人民利益最大化、不受损失，也能提高地方政府在管理过程中的积极性为目标，这对我国现有自然资源市场的完善具有不平凡的影响。收益的分配要兼顾中央、地方政府的利益均衡问题，按照合理的比例来划分是最好的。由于自然资源所有的特殊性，利益的分配应该要顾及全体人民的意愿，也就是说要在不同地区之间时间收益分配的科学合理化，这是可持续发展的前提，也是利益实现持久化的保障。因此，相关收益首先从最高层面即国家开始划分，根据不同地区之间经济水平差异，考虑到公平原则，应当有适当的比例划归地方享有。此外，根据地方经济发展水平不同，资源收益的二次分配也不应当是一刀切的做法，而应在缩小区域发展差距的同时保障资源匮乏地区的收益权的实现及资源地经济和环境的可持续发展。从而加强国家对自然资源收益分配的决定权，使得全社会能在利益共享的基础上合理开发利用资源。
四是针对现有补偿机制存在结构性缺陷的问题，要从整体上进行完善补充：
1.完善现有法律规定，将自然资源产出地的生态环境维护和人民生活的保障列入资源补偿费的使用范围，对现有的散见于不同规定中的抽象性条文进行解释完善，提高其实际操作性。
2.对现有的资源补偿税税率进行改革，避免资源产品的收益主要流向企业或个人，保障国家和人民对于自然资源所有的收益，坚持公平分配的原则。此外，可以针对环境问题治理设立专项基金，资源补偿费当然包含其中，同时还可以进行公众集资，体育彩票这一做法也可以试用于环境治理中来，以缓解资源补偿费不足的问题。
3.加强地方政府的有效监督管理，对资源补偿费收益的分配原则、分配措施、分配标准、分配客体以及使用情况进行制度多层次多方面的审查监督，提高对资源补偿费用的利用率。
十八届四中全会提出进一步深化依法治国的战略进程，从立法、执法、司法领域对现有不合理的制度进行完善，有关自然资源产权制度在内的相关体系建设也应当及时提上日程。这就需要理论界加强此类领域的研究，共同推动我国自然资源产权制度的科学构建。
注释：
邱秋、张晓京.当代自然资源国家所有权制度发展的新趋势.湖北经济学院学报.2011（5）.
黄泽勇.自然资源所有权问题及其实现研究.湖北工程学院学报.2012（6）.
刘超.自然资源国家所有权的制度省思和全能重构.中国地质大学学报（社会科学版）.201（2）.
包万平.水资源可持续利用和生态环境保护法律问题研究.2008全国环境资源法学研讨会论文集.2008.
陈俊源.论我国自然资源所有权制度的完善.法制与社会.2008（9）.
单平基.自然资源国家所有权性质界定.求索.2010（12）.
张平胜、郝举.国家自然资源所有权重构.资源与产业.2011（12）.