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摘 要 国际法历来承认东道国对本国的外国财产享有征收的权力，也确保投资者受到征收时获得及时、充分和有效的赔偿。合法征收必须出于公共目的，环境保护措施显然符合这一要求。仲裁庭依据投资条约往往将东道国为了公共利益采取的环境保护措施认定为征收，并且裁定补偿。晚近投资条约和投资仲裁实践中出现了一种新趋势：排除环境保护措施构成征收。
关键词 征收 直接征收 间接征收 环境保护
作者简介：葛宪运，西南政法大学国际法学院，研究方向：国际经济法；罗庆勇，重庆市长寿区人民法院行政庭书记员。
中图分类号：F831 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-079-02
一、国际投资中的直接征收
传统上国际法就承认国家有权征收外国人的财产，征收问题早于当代国际投资法。在当代投资条约中一般都有有关征收的规定。有关征收的习惯国际法寻求实现国家主权和投资者权利间的平衡，现在投资法明确规定了构成征收的条件和征收的法律后果。征收需要服务于公共目的。环境保护措施无疑满足了公共目的的本质特征。习惯国际法中的征收往往是为了协调国家主权权力与投资者财产权利间冲突。在国际法领域，征收的合法性没有争议，但是必须满足四要件才能符合合法征收。
第一，征收必须为了公共目的。联合国大会将公共利益定义为为了公共事业、安全、国家利益，而不是为了国内外的个人或私人的利益。投资者不能挑战东道国的公共利益。就国家征收决定其本身而论，其可以认为是国家主权决策的表现，投资者很难对抗东道国为了公共目的的决策。
第二，征收措施不得武断和歧视。国际法庭在ELSI案中首先对武断进行了定义，其认为仲裁者故意忽视法律的正当程序，其行为动摇了司法得体。国际法院的这一裁判中的定义在后来仲裁裁判中当作最有说服力的先例。仲裁庭在Azuris诉阿根廷案中将武断定义为为仅来源于主张，反复无常的、任性的，放纵的、不受约束的，专横的，其定义包括了布莱克大辞典中的定义和国际法院在ELS案裁判中所做的定义。仲裁庭在Occideental诉厄瓜多尔案中，认为征收是建立在偏见和偏好基础上，而不是在事实原因的基础上。
武断的定义必须建立在该术语的一般含意的基础上，也应当在国际投资法具体情境中考察。国际法一般要求东道国对外国人或外国投者进行武断的待遇行为进行克制。国际习惯法并不要求东道国对所有的外国人公平对待，或者将外国人和本国国民同等对待，甚至无正当理由不公正的待遇可能也是不可诉的。为了在特定领域保护外国投资，大多数的投资协定规定了国民待遇和最惠国待遇。仲裁实践表明，相对于主观意图，仲裁庭更倾向于以措施的实际后果为武断的认定标准。在西门子诉阿根廷案中，主观意图对于认定歧视待遇不是决定性因素。确定是否存在歧视的决定因素是相关措施对于投资的实际影响。
第三，征收程序必须符合正当程序原则。对于这一要件至今存有争议。正当程序原则是国际习惯法给予外国人最低待遇标准的重要组成部分。也与公平公正待遇的内容类似。另外，程序正当原则往往明确规定在双边投资协定中。因此正当程序原则是否构成征收措施合法性要件也就产生了争议。在国际最低待遇标注和公平公正待遇原则下，再规定程序正当显然是重复的。有人认为征收中的正当程序不同于违反投资保护待遇中的正当程序要求。但仲裁庭在与征收有关的争议中并不考虑正当程序。有关正当程序的考量是在投资待遇中解决的。
第四，征收需要充分、及时、有效的赔偿。学者对于该要件争议也较大。及时、有效要求补偿不能不合理的延迟，并且赔偿的支付货币是可以自由兑换的货币。补偿的充分性要求一直存在争议。当今的标准要求补偿应当在征收发生之前或者征收决定为公众所知悉时的公平市场价为准。一般将公平市场价格作为实际的补偿标准。
二、国际投资中的间接征收
间接征收的构成要件很早就有人论述，也一直存在争议。在经济合作和发展组织的多边文件中，《保护外国财产公约草案》、1992年世界银行关于《外国直接投资行为指引》、还有《北美自由贸易区协定》（North American Free Trade Agreement，以下简称NAFTA）等规定了间接投资或相当与征收的措施。间接征收是国家采取的管制措施，无论是立法、还是行政管理上的措施都可能引起投资条件单方面的改变。
投资仲裁中有大量有关间接征收的案件。在Rewer Copper诉海外私人投资公司（OPIC）案件中，牙买加政府在合同中明确做出了不上涨税收和专利税的保证。仲裁庭指出，虽然Copper的当地分支机构仍然拥有条件变化之前的投资财产权利，但是不能再对投资进行有效控制。在CME 诉捷克共和国案中，仲裁庭发现捷克媒体委员会干预了CME的当地分支结构CNTS的合同权利，并且指出“如上述的捷克媒体委员会的作为或不作为导致了CME当地分支机构的经营权受到了严重破坏，CNTS变成了一个有资产但是不能经营的公司。”被破坏的正是申请人的投资，这种破坏正是申请人的高压政策造成的。在Sabta Elena诉哥斯达黎加案中，仲裁庭认为，当东道国采取的措施对投资者的所有权、占有、使用和收益产生影响时，东道国行为构成了征收。在S.D.Meyers诉加拿大案中，仲裁庭明确指出，征收包括不仅包括公开的、故意的公认的财产掠夺，而且还包括对投资者的全部或大部分的财产的使用造成损害的国家干预。Technicas Medioambientales Tecmed S.A.诉墨西哥案中，仲裁庭认为，为了区分国家的管理行为和征收行为，国家必须核实投资者的财产因为东道国的行为已经失去了经济价值。
三、环境保护与征收
在投资中引入环境保护要晚于在贸易领域。贸易领域的环境保护可以追溯到《关税和贸易总协定》（General Agreement on Tarifs and Trade，以下简称GATT）第20条（b）、（g）项；1991年《能源宪章》在第18条有关自然资源的规定、第24条有关保护人类、动植物的生命和健康；第19条允许成员国采取谨慎措施保护环境等条款；《北美自由贸易协定》第1114条规定了环境措施。 晚近的双投资协定完善了相关规定。例如美国2012年双边投资条约范本第12条规定了投资和环境保护，本条第5款规定“本条的任何一款不得解释为阻止一方采取、维持或实施与条约一致的、易于保证境内投资活动的、意识到保护环境重要性的措施”。在第8条第3款（c）项允许成员方采取或维持包括环境在内的措施，“为保护人类、动植物生命和健康所必需的”、“与保护生物或非生物可耗竭自然资源有关”。
有关环境保护的征收案件构成仲裁案件的重要组成部分。即使当国家所采取的措施的真实目的是为了保护环境，也不意味着赔偿不正当。Tecmed诉墨西哥案中，仲裁庭认为，依据投资条约环境措施构成间接征收。尽管投资对居民的健康和环境产生影响，但是在庭审中仲裁庭发现这些环境影响并不足以引起终止许可的后果，事实上这种终止许可起因于社会动荡。仲裁庭也明确指出，相关措施是否构成可补偿性的征收需要考虑环境保护的社会背景。更特殊的是，仲裁庭指出一般管制性征收并不阻碍本案措施的征收法律效果，仲裁庭认为环境措施是否是征收取决于环境措施的特性，即环境措施的客观效果。在本案中仲裁庭开始采纳效果和目的因素来认定环境措施是否构成间接征收。
在Compania del Desarrollo de Santa Elena， S.A. 诉哥斯达黎加政府案中，仲裁庭在裁决中指出，环境征收措施无论多么值得赞赏、也无论对社会有多大好处，与国际采取的其他政策措施相似，即使是为了环境保护的目的，无论是对国内的还是对外国人的财产进行征收，国家的补偿义务仍然要承担。
有学者指出仲裁庭考量有关环境问题的征收时应当限于调查决定征收的最低科学标准，作出征收决定的措施是否以合法和科学的手段和程序，并且调查是否能够提供证据证明存在潜在的损害。如果仲裁庭确信证据具有科学性和说服力，那么，应当认定征收是为了环境保护目的。
这一分析重点在征收目的的合法性上。其要求仲裁庭在做出裁定时依据做出征收行为背后环境保护的原因。征收必须基于公共利益，环境保护无疑属于公共利益的范围。仲裁庭需要确认被征收的投资是否会造成环境风险。但也要考虑其他征收要件，将其他征收要件作为实施征收措施的前提。仲裁庭主要的考量应该是东道国采取的征收措施是否是为了环境保护目的。首先满足了东道国所采取的措施是为了环境保护目的后，还要满足于非武断、非歧视性。若东道国给予外国投资者补偿，国家的措施就不会认定为武断和歧视，东道国政府的行为应当认定为合法。
2012年美国新定的双边投资条约范本将投资争端中的环境措施排除在征收之外。2012年美国双边投资条约范本附件B第6条规定除了在极少情况下，缔约一方旨在保护合法的公共福利目标如公共健康、安全和环境等的非歧视性管理行为，不构成间接征收。这一规定与国际习惯法关于征收的规定略有不同。
四、新一代投资条约中的环境保护及其发展趋势
国际法中关于征收的有关规定是为了解决保护投资者的所有权和东道国管理本国公共事务间的冲突。合理的环境保护不仅要符合国家的公共管理权和立法权，而且要符合合法的公共目的。东道国环境保护规则影响投资者投的资决策。东道国环境立法具有不确定性，新环境规则可能改变投资者初始所赖以投资的财政和管理体制，很可能会影响投资者继续经营。
东道国所采取的环境措施很容易构成征收，其中包括以环境保护为目的的征收。国际习惯法不排除东道国对征收对象的补偿义务，即使出于公共目的、非歧视并且符合正当程序。2012年美国双边投资条约范本附件B所规定环境保护构成征收的例外。那么投资者的财产权利受到此类措施影响时，东道国将免除补偿责任。
美国2012年投资条约范本附件B的关键之处就在于缩小了征收条款的适用范围。不仅附件B4（b）第四项将国家因环境保护目的而采取的非歧视的措施排除在间接征收之外，而且附件B4（a）也为仲裁庭提供了认定间接征收的标准。这一规定将对有关环境措施是否属于征收的仲裁实践产生重要影响。
在具体的案件中，一般情况下环境措施符合2012年投资条约范本附件B的规定，除非投资者有证据证明受到了歧视待遇。因此，如果双边投资协定采取美国2012年双边投资条约范本的模式立法，环境措施将被排除在间接征收之外，那么投资者将会为东道国的环境保护负责。美国依据2012年美国双边投资条约范本签订了一些双边或区域性的投资条约，
五、结语
无疑环境保护问题应当受到各国的关注，它也是促进国际投资法体系中的各个主体去努力寻找平衡东道国环境保护利益和投资者海外投资利益保护的法律规则。将环境问题排除在间接征收之外并不符合投资法律体系的原始目的，也对投资者的商业期待不公平。仲裁庭将会明确什么条件下一项措施可认定为环境保护措施。在不久的将来，有关环境征收的案件仲裁庭可能狭义解释有关环境措施的规则，使得间接征收不赔偿的范围最小化。
参考文献：
[1]C. Schreuer and R. Dolzer： Principles of International Investment Law ， Oxford： Oxford University press， 2008. 89.
[2]M. Sornarajah， The International Law on Foreign Investment ， Cambridge： CUP， 2010. 358.
关键词 征收 直接征收 间接征收 环境保护
作者简介：葛宪运，西南政法大学国际法学院，研究方向：国际经济法；罗庆勇，重庆市长寿区人民法院行政庭书记员。
中图分类号：F831 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-079-02
一、国际投资中的直接征收
传统上国际法就承认国家有权征收外国人的财产，征收问题早于当代国际投资法。在当代投资条约中一般都有有关征收的规定。有关征收的习惯国际法寻求实现国家主权和投资者权利间的平衡，现在投资法明确规定了构成征收的条件和征收的法律后果。征收需要服务于公共目的。环境保护措施无疑满足了公共目的的本质特征。习惯国际法中的征收往往是为了协调国家主权权力与投资者财产权利间冲突。在国际法领域，征收的合法性没有争议，但是必须满足四要件才能符合合法征收。
第一，征收必须为了公共目的。联合国大会将公共利益定义为为了公共事业、安全、国家利益，而不是为了国内外的个人或私人的利益。投资者不能挑战东道国的公共利益。就国家征收决定其本身而论，其可以认为是国家主权决策的表现，投资者很难对抗东道国为了公共目的的决策。
第二，征收措施不得武断和歧视。国际法庭在ELSI案中首先对武断进行了定义，其认为仲裁者故意忽视法律的正当程序，其行为动摇了司法得体。国际法院的这一裁判中的定义在后来仲裁裁判中当作最有说服力的先例。仲裁庭在Azuris诉阿根廷案中将武断定义为为仅来源于主张，反复无常的、任性的，放纵的、不受约束的，专横的，其定义包括了布莱克大辞典中的定义和国际法院在ELS案裁判中所做的定义。仲裁庭在Occideental诉厄瓜多尔案中，认为征收是建立在偏见和偏好基础上，而不是在事实原因的基础上。
武断的定义必须建立在该术语的一般含意的基础上，也应当在国际投资法具体情境中考察。国际法一般要求东道国对外国人或外国投者进行武断的待遇行为进行克制。国际习惯法并不要求东道国对所有的外国人公平对待，或者将外国人和本国国民同等对待，甚至无正当理由不公正的待遇可能也是不可诉的。为了在特定领域保护外国投资，大多数的投资协定规定了国民待遇和最惠国待遇。仲裁实践表明，相对于主观意图，仲裁庭更倾向于以措施的实际后果为武断的认定标准。在西门子诉阿根廷案中，主观意图对于认定歧视待遇不是决定性因素。确定是否存在歧视的决定因素是相关措施对于投资的实际影响。
第三，征收程序必须符合正当程序原则。对于这一要件至今存有争议。正当程序原则是国际习惯法给予外国人最低待遇标准的重要组成部分。也与公平公正待遇的内容类似。另外，程序正当原则往往明确规定在双边投资协定中。因此正当程序原则是否构成征收措施合法性要件也就产生了争议。在国际最低待遇标注和公平公正待遇原则下，再规定程序正当显然是重复的。有人认为征收中的正当程序不同于违反投资保护待遇中的正当程序要求。但仲裁庭在与征收有关的争议中并不考虑正当程序。有关正当程序的考量是在投资待遇中解决的。
第四，征收需要充分、及时、有效的赔偿。学者对于该要件争议也较大。及时、有效要求补偿不能不合理的延迟，并且赔偿的支付货币是可以自由兑换的货币。补偿的充分性要求一直存在争议。当今的标准要求补偿应当在征收发生之前或者征收决定为公众所知悉时的公平市场价为准。一般将公平市场价格作为实际的补偿标准。
二、国际投资中的间接征收
间接征收的构成要件很早就有人论述，也一直存在争议。在经济合作和发展组织的多边文件中，《保护外国财产公约草案》、1992年世界银行关于《外国直接投资行为指引》、还有《北美自由贸易区协定》（North American Free Trade Agreement，以下简称NAFTA）等规定了间接投资或相当与征收的措施。间接征收是国家采取的管制措施，无论是立法、还是行政管理上的措施都可能引起投资条件单方面的改变。
投资仲裁中有大量有关间接征收的案件。在Rewer Copper诉海外私人投资公司（OPIC）案件中，牙买加政府在合同中明确做出了不上涨税收和专利税的保证。仲裁庭指出，虽然Copper的当地分支机构仍然拥有条件变化之前的投资财产权利，但是不能再对投资进行有效控制。在CME 诉捷克共和国案中，仲裁庭发现捷克媒体委员会干预了CME的当地分支结构CNTS的合同权利，并且指出“如上述的捷克媒体委员会的作为或不作为导致了CME当地分支机构的经营权受到了严重破坏，CNTS变成了一个有资产但是不能经营的公司。”被破坏的正是申请人的投资，这种破坏正是申请人的高压政策造成的。在Sabta Elena诉哥斯达黎加案中，仲裁庭认为，当东道国采取的措施对投资者的所有权、占有、使用和收益产生影响时，东道国行为构成了征收。在S.D.Meyers诉加拿大案中，仲裁庭明确指出，征收包括不仅包括公开的、故意的公认的财产掠夺，而且还包括对投资者的全部或大部分的财产的使用造成损害的国家干预。Technicas Medioambientales Tecmed S.A.诉墨西哥案中，仲裁庭认为，为了区分国家的管理行为和征收行为，国家必须核实投资者的财产因为东道国的行为已经失去了经济价值。
三、环境保护与征收
在投资中引入环境保护要晚于在贸易领域。贸易领域的环境保护可以追溯到《关税和贸易总协定》（General Agreement on Tarifs and Trade，以下简称GATT）第20条（b）、（g）项；1991年《能源宪章》在第18条有关自然资源的规定、第24条有关保护人类、动植物的生命和健康；第19条允许成员国采取谨慎措施保护环境等条款；《北美自由贸易协定》第1114条规定了环境措施。 晚近的双投资协定完善了相关规定。例如美国2012年双边投资条约范本第12条规定了投资和环境保护，本条第5款规定“本条的任何一款不得解释为阻止一方采取、维持或实施与条约一致的、易于保证境内投资活动的、意识到保护环境重要性的措施”。在第8条第3款（c）项允许成员方采取或维持包括环境在内的措施，“为保护人类、动植物生命和健康所必需的”、“与保护生物或非生物可耗竭自然资源有关”。
有关环境保护的征收案件构成仲裁案件的重要组成部分。即使当国家所采取的措施的真实目的是为了保护环境，也不意味着赔偿不正当。Tecmed诉墨西哥案中，仲裁庭认为，依据投资条约环境措施构成间接征收。尽管投资对居民的健康和环境产生影响，但是在庭审中仲裁庭发现这些环境影响并不足以引起终止许可的后果，事实上这种终止许可起因于社会动荡。仲裁庭也明确指出，相关措施是否构成可补偿性的征收需要考虑环境保护的社会背景。更特殊的是，仲裁庭指出一般管制性征收并不阻碍本案措施的征收法律效果，仲裁庭认为环境措施是否是征收取决于环境措施的特性，即环境措施的客观效果。在本案中仲裁庭开始采纳效果和目的因素来认定环境措施是否构成间接征收。
在Compania del Desarrollo de Santa Elena， S.A. 诉哥斯达黎加政府案中，仲裁庭在裁决中指出，环境征收措施无论多么值得赞赏、也无论对社会有多大好处，与国际采取的其他政策措施相似，即使是为了环境保护的目的，无论是对国内的还是对外国人的财产进行征收，国家的补偿义务仍然要承担。
有学者指出仲裁庭考量有关环境问题的征收时应当限于调查决定征收的最低科学标准，作出征收决定的措施是否以合法和科学的手段和程序，并且调查是否能够提供证据证明存在潜在的损害。如果仲裁庭确信证据具有科学性和说服力，那么，应当认定征收是为了环境保护目的。
这一分析重点在征收目的的合法性上。其要求仲裁庭在做出裁定时依据做出征收行为背后环境保护的原因。征收必须基于公共利益，环境保护无疑属于公共利益的范围。仲裁庭需要确认被征收的投资是否会造成环境风险。但也要考虑其他征收要件，将其他征收要件作为实施征收措施的前提。仲裁庭主要的考量应该是东道国采取的征收措施是否是为了环境保护目的。首先满足了东道国所采取的措施是为了环境保护目的后，还要满足于非武断、非歧视性。若东道国给予外国投资者补偿，国家的措施就不会认定为武断和歧视，东道国政府的行为应当认定为合法。
2012年美国新定的双边投资条约范本将投资争端中的环境措施排除在征收之外。2012年美国双边投资条约范本附件B第6条规定除了在极少情况下，缔约一方旨在保护合法的公共福利目标如公共健康、安全和环境等的非歧视性管理行为，不构成间接征收。这一规定与国际习惯法关于征收的规定略有不同。
四、新一代投资条约中的环境保护及其发展趋势
国际法中关于征收的有关规定是为了解决保护投资者的所有权和东道国管理本国公共事务间的冲突。合理的环境保护不仅要符合国家的公共管理权和立法权，而且要符合合法的公共目的。东道国环境保护规则影响投资者投的资决策。东道国环境立法具有不确定性，新环境规则可能改变投资者初始所赖以投资的财政和管理体制，很可能会影响投资者继续经营。
东道国所采取的环境措施很容易构成征收，其中包括以环境保护为目的的征收。国际习惯法不排除东道国对征收对象的补偿义务，即使出于公共目的、非歧视并且符合正当程序。2012年美国双边投资条约范本附件B所规定环境保护构成征收的例外。那么投资者的财产权利受到此类措施影响时，东道国将免除补偿责任。
美国2012年投资条约范本附件B的关键之处就在于缩小了征收条款的适用范围。不仅附件B4（b）第四项将国家因环境保护目的而采取的非歧视的措施排除在间接征收之外，而且附件B4（a）也为仲裁庭提供了认定间接征收的标准。这一规定将对有关环境措施是否属于征收的仲裁实践产生重要影响。
在具体的案件中，一般情况下环境措施符合2012年投资条约范本附件B的规定，除非投资者有证据证明受到了歧视待遇。因此，如果双边投资协定采取美国2012年双边投资条约范本的模式立法，环境措施将被排除在间接征收之外，那么投资者将会为东道国的环境保护负责。美国依据2012年美国双边投资条约范本签订了一些双边或区域性的投资条约，
五、结语
无疑环境保护问题应当受到各国的关注，它也是促进国际投资法体系中的各个主体去努力寻找平衡东道国环境保护利益和投资者海外投资利益保护的法律规则。将环境问题排除在间接征收之外并不符合投资法律体系的原始目的，也对投资者的商业期待不公平。仲裁庭将会明确什么条件下一项措施可认定为环境保护措施。在不久的将来，有关环境征收的案件仲裁庭可能狭义解释有关环境措施的规则，使得间接征收不赔偿的范围最小化。
参考文献：
[1]C. Schreuer and R. Dolzer： Principles of International Investment Law ， Oxford： Oxford University press， 2008. 89.
[2]M. Sornarajah， The International Law on Foreign Investment ， Cambridge： CUP， 2010. 358.