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[摘要]依据现代治理理论，我国高等职业教育治理体系构建必须实现“三个转变”：从治理主体维度上看，必须从“一元管理”转变为“多元治理”；从治理对象维度上看，必须从“系统封闭”转变为“系统开放”；从机制维度上看，必须从“上令下行”转变为“多元制衡”。要实现“三个转变”，应重塑政府与高等职业院校的关系，突破高等职业教育的封闭状态，建立高等职业教育的现代制度；其突破口是转变政府职能，加强社会中介组织建设，打破高校内部的官僚制组织结构。
[关键词]高等职业教育 治理体系 自主办学 职能转移
[作者简介]童丰生（1966- ），男，江西德兴人，九江职业技术学院学报副主编，副教授，研究方向为高等职业教育；魏寒柏（1963- ），男，江西都昌人，九江职业技术学院院长，教授，博士，研究方向为高等职业教育；张海峰（1956- ），男，江西九江人，九江职业技术学院学报主编，九江职业技术学院高教研究所所长，教授，研究方向为高等职业教育。（江西 九江 332007）
[课题项目]本文系全国高职高专校长联席会议2014年立项重点课题“高职院校由管理向治理转变的途径与机制创新研究”的阶段性研究成果。（课题编号：JCP14018，课题主持人：魏寒柏）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）05-0007-04
随着我国社会转型的不断深化，现行的高等职业教育管理体制和运行机制越来越显现其不适应性，构建高等职业教育现代治理体系势在必行。推进高等职业教育治理体系的现代化，已成为国家高度重视、社会普遍关注、学界积极探究的一个热点问题。笔者认为，要实现高等职业教育治理体系的现代化，必须实现“三个转变”：从治理主体维度上看，要从“一元管理”转变为“多元治理”；从治理对象系统上看，要从“系统封闭”转变为“系统开放”；从机制系统上看，要从“上令下行”转变为“多元制衡”。下面从“广义治理”的角度，就我国高等职业教育治理体系的现代化谈谈看法，以期引起大家的深入研究。
一、“三个转变”的学理缘由
高等职业教育治理体系现代化之所以强调“三个转变”，有其深刻的学理缘由，这可从“治理”概念的演进过程窥见一斑。
“治理”概念原本是对企业而言的，亚当·斯密在1776年出版的《国富论》一书中探讨的问题，就是公司治理结构的问题。20世纪70年代末，美国经济学家威廉姆森率先提出了“公司治理结构”这一概念，从此“公司治理结构”的研究盛行起来，其含义出现了不同的范围和层次。从狭义上讲，公司治理结构是研究公司内部组织结构的激励机制与权力的相互制衡，着眼于解决“委托—代理”问题，持这种观点的主要代表有米勒、梅耶、石雷佛、魏施尼以及吴敬琏等。广义的“公司治理结构”则以威廉姆森、科克伦和沃特克所提出的观点为代表，它不仅是对公司内部组织结构的研究，而且是关于公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。1989年，世界银行在非洲发展报告中引用了“治理”这个词，其含义是政府不应单独包揽或直接介入公共事务，公共事务要有利益相关者共同参与。这是第一次把治理概念扩展到企业之外的公共事务，肯定了公共事务除了政府以外还有其他的主体，由此以马克斯·韦伯为代表的传统公共管理理论被现代治理理论所取代。于是，作为社会公共事务组成部分的高等教育也纳入了治理理论研究的范围，而作为“跨越了企业和学校疆域具有跨界性的高等职业教育更适合作为治理理论研究和实践的对象”。
根据治理理论，笔者认为，高等职业教育治理体系现代化实际上就是要实现以下“三个转变”。
（一）主体上从“一元管理”向“多元治理”转变
“一元管理”是马克斯·韦伯的“理性官僚体制”管理理论的基本逻辑，强调的是行政管理的“一元论”，强调对于一切社会事务，均应采用政府集权的管理模式。也就是说在社会事务中，政府是资源的配置者和政策的制定者，是唯一的权力中心，其他组织机构只能在政府的管理下开展工作。而现代治理理论则认为，对于所有社会事务，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参与经济和社会调节”①。由此可见，作为一种公共事务，高等职业教育要实现治理体系的现代化，必须实现从“一元管理”向“多元治理”的转变。
（二）对象上从“系统封闭”向“系统开放”转变
在理性官僚体制组织结构中，系统之外的其他利益相关者的主体地位是无法得到确认的，他们的利益诉求也是难以得到保障的，因此管理对象是一个封闭的系统。治理理论则将系统内外的利益相关方都看成主体之一，治理对象看成所有利益相关方展开活动的场所，因此治理对象是一个开放的系统。这就决定了高等职业教育治理体系的现代化，必须冲破高等职业教育的“系统封闭”，使其成为一个“开放系统”。
（三）机制上从“上令下行”向“多元制衡”转变
在理性官僚体制组织结构中，“上令下行”是管理行为的基本样式，其组织管理属于“直线职能制型组织结构”，自上而下逐级负责，高度集权，管理行为凸显的是权力等级，强调的是下级对上级的负责和绝对服从。治理理论则强调多元、民主、平等、合作，主张通过多向交叉的制度设计和运行规范，保障各利益主体的利益诉求，其治理结构具有“合作、制约”的功能。因此，要实现高等职业教育治理体系的现代化，必须在机制上实现从“上令下行”向“多元制衡”的转变。
二、“三个转变”的现实要求
目前，我国高等职业教育尚未摆脱计划经济体制沿袭下来的管理模式，难以适应市场经济体制不断发展的要求。从现实情况上考量，主要问题可以归纳为政府与高职院校的关系尚未厘清、高等职业教育的封闭状态尚未改变、多元制衡的学校内部机制尚未形成三个方面。因此，要实现高等职业教育的“三个转变”，实现高等职业教育治理体系的现代化，必须重塑政府与高职院校的关系，突破高等职业教育的封闭状态，建立高等职业院校的现代制度。 事实上，由于高等职业教育中介机构是介于政府与高职院校之间的组织机构，它在高等职业教育治理体系中既可充当高职院校与政府之间沟通的桥梁，又可在高职院校决策的民主化和科学化的过程中发挥无可替代的作用。近年来，我国高等职业教育中介组织快速发展，但从实践层面考量，这些机构的官方背景较浓，甚至有些是教育主管部门的附属事业单位，社会合法性缺失，无法发挥在高等职业教育发展中的应有功能；而“作为社会力量参与高校治理的重要渠道的大学董事会制度，还多限于民办院校，公办高校的董事会落后于实践发展需要”②。要真正改变这种局面，必须建立多层次、多类型、网络化的中介组织体系，承接政府“转移”出来的相关职能。
（三）打破高职院校内部的理性官僚制组织结构
由于惯性作用，目前我国高等职业院校大多仍然因承计划经济体制下的组织结构。从组织理论源头上看，这是马克斯·韦伯于19世纪创立的理性官僚制组织结构。它暗含了领导者“理性”、环境“稳定”和任务“不变”等“三个假设”为前提，形成了单一的权力中心体制，具有等级森严、形态封闭、职能固化和机制运行机械等基本特征，组织结构和行政级别与政府有着明显的同构性质。长期以来，我国高职院校一直扮演着政府的附庸机构的角色，始终秉承上令下行的原则，实行封闭式层级管理模式。这种组织结构虽有一定的合理性，但在我国社会主义市场经济不断深化发展的今天，高等职业院校办学主体多元化局面已经形成，这“三个假设”前提已经不复存在了，面对开放式办学要求，这种组织结构越来越暴露出自身的不适应性。因此，综合理论和实践两方面来看，高职院校去行政化，打破其内部的理性官僚制组织结构势在必行。
为此，有必要结合我国现代国有企业法人治理和发达国家公办职业类高校治理的实践经验，探索具有中国特色的高等职业院校内部治理体系。在完善外部法人治理结构的同时，推动高职院校依法治校的进程。通过建立健全高职院校民主决策机制，发挥教职工代表大会和各种委员会组织在决策中的作用，建立多元主体合作共治的运行模式，彻底打破高校内部的理性官僚制组织结构。
四、结语
高等职业教育治理体系的现代化是一个漫长的过程，不可能一蹴而就，但我们不能因此而忽视它的紧迫性和重大意义。从长远的角度看，推进“三个转变”是高等职业教育治理体系现代化的必然选择。在我国治理结构缺乏传统根基的情况下，应该及早出台“高等职业教育法”，明确政府与高等职业院校的基本关系，逐步探索建立与完善高职院校董事会制度，推进高职院校的混合所有制办学，使得政府、市场与社会的力量在董事会中达成一种平衡关系，形成政府、社会、企业、高职院校权责明确、相互制衡、各自独立、运转协调的高等职业教育现代治理体系。
[注释]
①（瑞士）皮埃尔·德·塞纳克伦斯.治理与国际调节机制的危机[A]//俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000：241.
②别荣海.高等教育转型中的政府与高校关系重塑[J].中国行政管理，2011（9）：35.
[参考文献]
[1]姜大源.论高职教育工作过程系统化课程开发[J].徐州建筑职业技术学院学报，2010（1）.
[2]胡建华.论近年来的我国高等教育转型[J].南京师范大学学报：社会科学版，2008（6）.
[3]魏海岑.论大学治理的现代性与后现代性[J].高等教育研究，2005（3）.
[4]蓝洁.职业教育治理体系于治理能力现代化的框架[J].教育与职业，2014（23）.
[5]唐明良，张红梅，张涛.基于教育治理能力现代化的职业教育治理体系构建[J].教育与职业，2015（34）.
[6]李进.论现代职业教育体系的治理现代化[J].中国高教研究，2014（11）.
[7]别敦荣，韦莉娜，唐汉琦.高等教育治理体系和治理能力现代化的基本原则[J].复旦教育论坛，2015（3）.
[关键词]高等职业教育 治理体系 自主办学 职能转移
[作者简介]童丰生（1966- ），男，江西德兴人，九江职业技术学院学报副主编，副教授，研究方向为高等职业教育；魏寒柏（1963- ），男，江西都昌人，九江职业技术学院院长，教授，博士，研究方向为高等职业教育；张海峰（1956- ），男，江西九江人，九江职业技术学院学报主编，九江职业技术学院高教研究所所长，教授，研究方向为高等职业教育。（江西 九江 332007）
[课题项目]本文系全国高职高专校长联席会议2014年立项重点课题“高职院校由管理向治理转变的途径与机制创新研究”的阶段性研究成果。（课题编号：JCP14018，课题主持人：魏寒柏）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）05-0007-04
随着我国社会转型的不断深化，现行的高等职业教育管理体制和运行机制越来越显现其不适应性，构建高等职业教育现代治理体系势在必行。推进高等职业教育治理体系的现代化，已成为国家高度重视、社会普遍关注、学界积极探究的一个热点问题。笔者认为，要实现高等职业教育治理体系的现代化，必须实现“三个转变”：从治理主体维度上看，要从“一元管理”转变为“多元治理”；从治理对象系统上看，要从“系统封闭”转变为“系统开放”；从机制系统上看，要从“上令下行”转变为“多元制衡”。下面从“广义治理”的角度，就我国高等职业教育治理体系的现代化谈谈看法，以期引起大家的深入研究。
一、“三个转变”的学理缘由
高等职业教育治理体系现代化之所以强调“三个转变”，有其深刻的学理缘由，这可从“治理”概念的演进过程窥见一斑。
“治理”概念原本是对企业而言的，亚当·斯密在1776年出版的《国富论》一书中探讨的问题，就是公司治理结构的问题。20世纪70年代末，美国经济学家威廉姆森率先提出了“公司治理结构”这一概念，从此“公司治理结构”的研究盛行起来，其含义出现了不同的范围和层次。从狭义上讲，公司治理结构是研究公司内部组织结构的激励机制与权力的相互制衡，着眼于解决“委托—代理”问题，持这种观点的主要代表有米勒、梅耶、石雷佛、魏施尼以及吴敬琏等。广义的“公司治理结构”则以威廉姆森、科克伦和沃特克所提出的观点为代表，它不仅是对公司内部组织结构的研究，而且是关于公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。1989年，世界银行在非洲发展报告中引用了“治理”这个词，其含义是政府不应单独包揽或直接介入公共事务，公共事务要有利益相关者共同参与。这是第一次把治理概念扩展到企业之外的公共事务，肯定了公共事务除了政府以外还有其他的主体，由此以马克斯·韦伯为代表的传统公共管理理论被现代治理理论所取代。于是，作为社会公共事务组成部分的高等教育也纳入了治理理论研究的范围，而作为“跨越了企业和学校疆域具有跨界性的高等职业教育更适合作为治理理论研究和实践的对象”。
根据治理理论，笔者认为，高等职业教育治理体系现代化实际上就是要实现以下“三个转变”。
（一）主体上从“一元管理”向“多元治理”转变
“一元管理”是马克斯·韦伯的“理性官僚体制”管理理论的基本逻辑，强调的是行政管理的“一元论”，强调对于一切社会事务，均应采用政府集权的管理模式。也就是说在社会事务中，政府是资源的配置者和政策的制定者，是唯一的权力中心，其他组织机构只能在政府的管理下开展工作。而现代治理理论则认为，对于所有社会事务，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参与经济和社会调节”①。由此可见，作为一种公共事务，高等职业教育要实现治理体系的现代化，必须实现从“一元管理”向“多元治理”的转变。
（二）对象上从“系统封闭”向“系统开放”转变
在理性官僚体制组织结构中，系统之外的其他利益相关者的主体地位是无法得到确认的，他们的利益诉求也是难以得到保障的，因此管理对象是一个封闭的系统。治理理论则将系统内外的利益相关方都看成主体之一，治理对象看成所有利益相关方展开活动的场所，因此治理对象是一个开放的系统。这就决定了高等职业教育治理体系的现代化，必须冲破高等职业教育的“系统封闭”，使其成为一个“开放系统”。
（三）机制上从“上令下行”向“多元制衡”转变
在理性官僚体制组织结构中，“上令下行”是管理行为的基本样式，其组织管理属于“直线职能制型组织结构”，自上而下逐级负责，高度集权，管理行为凸显的是权力等级，强调的是下级对上级的负责和绝对服从。治理理论则强调多元、民主、平等、合作，主张通过多向交叉的制度设计和运行规范，保障各利益主体的利益诉求，其治理结构具有“合作、制约”的功能。因此，要实现高等职业教育治理体系的现代化，必须在机制上实现从“上令下行”向“多元制衡”的转变。
二、“三个转变”的现实要求
目前，我国高等职业教育尚未摆脱计划经济体制沿袭下来的管理模式，难以适应市场经济体制不断发展的要求。从现实情况上考量，主要问题可以归纳为政府与高职院校的关系尚未厘清、高等职业教育的封闭状态尚未改变、多元制衡的学校内部机制尚未形成三个方面。因此，要实现高等职业教育的“三个转变”，实现高等职业教育治理体系的现代化，必须重塑政府与高职院校的关系，突破高等职业教育的封闭状态，建立高等职业院校的现代制度。 事实上，由于高等职业教育中介机构是介于政府与高职院校之间的组织机构，它在高等职业教育治理体系中既可充当高职院校与政府之间沟通的桥梁，又可在高职院校决策的民主化和科学化的过程中发挥无可替代的作用。近年来，我国高等职业教育中介组织快速发展，但从实践层面考量，这些机构的官方背景较浓，甚至有些是教育主管部门的附属事业单位，社会合法性缺失，无法发挥在高等职业教育发展中的应有功能；而“作为社会力量参与高校治理的重要渠道的大学董事会制度，还多限于民办院校，公办高校的董事会落后于实践发展需要”②。要真正改变这种局面，必须建立多层次、多类型、网络化的中介组织体系，承接政府“转移”出来的相关职能。
（三）打破高职院校内部的理性官僚制组织结构
由于惯性作用，目前我国高等职业院校大多仍然因承计划经济体制下的组织结构。从组织理论源头上看，这是马克斯·韦伯于19世纪创立的理性官僚制组织结构。它暗含了领导者“理性”、环境“稳定”和任务“不变”等“三个假设”为前提，形成了单一的权力中心体制，具有等级森严、形态封闭、职能固化和机制运行机械等基本特征，组织结构和行政级别与政府有着明显的同构性质。长期以来，我国高职院校一直扮演着政府的附庸机构的角色，始终秉承上令下行的原则，实行封闭式层级管理模式。这种组织结构虽有一定的合理性，但在我国社会主义市场经济不断深化发展的今天，高等职业院校办学主体多元化局面已经形成，这“三个假设”前提已经不复存在了，面对开放式办学要求，这种组织结构越来越暴露出自身的不适应性。因此，综合理论和实践两方面来看，高职院校去行政化，打破其内部的理性官僚制组织结构势在必行。
为此，有必要结合我国现代国有企业法人治理和发达国家公办职业类高校治理的实践经验，探索具有中国特色的高等职业院校内部治理体系。在完善外部法人治理结构的同时，推动高职院校依法治校的进程。通过建立健全高职院校民主决策机制，发挥教职工代表大会和各种委员会组织在决策中的作用，建立多元主体合作共治的运行模式，彻底打破高校内部的理性官僚制组织结构。
四、结语
高等职业教育治理体系的现代化是一个漫长的过程，不可能一蹴而就，但我们不能因此而忽视它的紧迫性和重大意义。从长远的角度看，推进“三个转变”是高等职业教育治理体系现代化的必然选择。在我国治理结构缺乏传统根基的情况下，应该及早出台“高等职业教育法”，明确政府与高等职业院校的基本关系，逐步探索建立与完善高职院校董事会制度，推进高职院校的混合所有制办学，使得政府、市场与社会的力量在董事会中达成一种平衡关系，形成政府、社会、企业、高职院校权责明确、相互制衡、各自独立、运转协调的高等职业教育现代治理体系。
[注释]
①（瑞士）皮埃尔·德·塞纳克伦斯.治理与国际调节机制的危机[A]//俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000：241.
②别荣海.高等教育转型中的政府与高校关系重塑[J].中国行政管理，2011（9）：35.
[参考文献]
[1]姜大源.论高职教育工作过程系统化课程开发[J].徐州建筑职业技术学院学报，2010（1）.
[2]胡建华.论近年来的我国高等教育转型[J].南京师范大学学报：社会科学版，2008（6）.
[3]魏海岑.论大学治理的现代性与后现代性[J].高等教育研究，2005（3）.
[4]蓝洁.职业教育治理体系于治理能力现代化的框架[J].教育与职业，2014（23）.
[5]唐明良，张红梅，张涛.基于教育治理能力现代化的职业教育治理体系构建[J].教育与职业，2015（34）.
[6]李进.论现代职业教育体系的治理现代化[J].中国高教研究，2014（11）.
[7]别敦荣，韦莉娜，唐汉琦.高等教育治理体系和治理能力现代化的基本原则[J].复旦教育论坛，2015（3）.