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摘 要:发达国家自20世纪80年代以来,在环境规制领域进行了重大改革。其改革的目的为了降低规制成本,提高规制效率。发达国家环境规制的改革对我们的启示是:引入以成本收益分析方法为核心的规制影响评价机制,改革传统的命令—控制方式,引入多元规制方式,增加规制透明度,可以减少和克服规制失灵,提高规制效率。
关键词:环境规制;规制影响评价;规制方式;规制规制者
中图分类号:F062.2文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)02—0082—03
环境资源具有公共产品的性质,长期以来经济组织和个人都把自然环境当做免费的垃圾场加以使用,结果使用者得到了私人收益,但社会成本却以环境污染的形式表现出来。环境污染是一种典型的负外部性,外部性使环境的质量无法达到最优水平。由于对自然环境的产权很难做出明确的界定,且环境污染的受害者、施害者众多,所以,市场机制在解决环境外部性问题上效率低下,需要更多的依赖于政府对环境的规制来约束和改善人们的生产方式和生活方式。1970年,美国设立了国家环境保护局(EPA)加强了环境规制。随着规制的加强,环境规制带来的成本高昂问题引起了人们的不满和质疑。为解决环境规制的高成本,低效率问题,以美国为首的发达国家,自20世纪80年代开始,采取了一系列改革措施,取得了一些成功的经验。本文主要从环境规制主体、规制方式等方面总结发达国家环境规制改革的经验,以期为我国的环境规制改革提供借鉴。
一
规制影响评价(Regulatory Imact Analysis RIA)是指对现存的或拟颁布的规制政策已经产生和可能产生的积极影响和消极影响进行系统分析、评估的制度。成本—收益分析是发达国家规制影响评价的主要方法,它一方面要求规制机构在规章颁布之前必须进行成本—收益分析,事前的分析主要回答为什么要进行规制、采取什么方法规制、规制的成本是多少、能获得多少收益。事前的成本收益分析是决定规制能否通过的关键,只有收益大于成本的规制才能被通过。另一方面要求对已经颁布实施的规章进行成本—收益分析,通过分析评估现有规制的绩效,并提出相应的改革优化建议。由此可见,以成本—收益分析为核心的规制影响评价既是一种衡量环境规制绩效的评估工具,又是一种提高环境规制质量的决策程序。
规制影响评价制度最早产生于美国,20世纪80年代以前,美国的规制机构在制定规章时基本不进行成本—收益分析,在环境规制领域更是如此。由于环境规制的主要目的是为了保护环境,所以一些法学家和社会人士认为政府对环境的保护不应该把成本和经济效益放在首位。美国1970年的《清洁空气法案》规定,空气质量标准,降低大气污染物指标禁止使用成本—收益分析,不管成本有多大,都必须强制执行。由于规制机构在制定规章时不考虑成本,其结果是规章繁多。20世纪70年代美国仅就水和空气的环境规制条例就达7万多项,过分膨胀的环境规制给美国的经济社会带来了极大的影响。据美国环保局估计,因1970年代开始的强化环境规制而造成的生产性投资转移,使1983年的国民生产总值比实际所能达到的低了2.2%,同期的通货膨胀率增加了0.3%—0.4%。为了降低环境规制的成本,提高环境规制的质量,自20世纪80年代开始,美国首先在政府机构中引入了以成本—收益分析为核心的规制影响评价机制。1973年福特总统要求规制机构改革规制程序,改革措施的第一项就是要衡量规制的成本与收益。虽然,福特总统的改革方案没有实施,但成本—收益分析方法的提出為以后的改革提供了思路与启示。环境规制改革的实质性进展是从里根总统开始的,1981年3月里根发布了《12291号行政命令:规制解除的工作魄力》,命令要求:只有当规制对社会的潜在收益超过对社会潜在的成本时才能实施新的规制,任何机构在提交对经济具有或超过1亿美元成本支出的重要规章时,应同时提交该规章的经济影响分析报告。审核规章的重点是审核收益是否大于成本,如达不到要求则不予通过。美国环保局因此制定了自己成本—收益分析手册,并开始大量资助环境影响评价的基础研究和应用研究。克林顿于1993年9月签发了《12866号行政命令:规制的计划与审核》,要求规制机构提出新规章时必须提交成本收益分析报告。2002年小布什政府签发了13258号令,要求行政机关继续执行克林顿的12866号行政命令。
英国于1988年接受了规制的影响评价,1988年8月,英国首相宣称,任何对商业、慈善事业和志愿组织产生影响的规制建议如果不进行规制影响评估,将不会得到部长们的考虑。20世纪90年代后期以来RIA得到广泛利用。OECD在1997年的《监管改革报告》中建议各国政府将规制影响分析纳入到规制规则的制订、审查和改革过程中。在OECD的鼓励和引导下,RIA发展很快,其成员国陆续采用RIA来提高本国的规制绩效。据OECD调查,1980年只有不到两三个国家使用规制影响分析,可到了2000年底,在28个成员国中有14个成员国采用普遍的RIA计划。2005年,OECD开始倡导发展中国家应借鉴其成员国经验,采用RIA计划提高规制质量。但发展中国家缺少规制影响评估的意识和实践,除了韩国和墨西哥外,其他发展中国家较少或者说没有实行规制影响评价。
二
环境规制最常见的方式是命令控制。命令控制是一种传统的环境规制方式,是指规制机构通过立法或制定规章来制定环境规制的目标、标准,并以行政命令的方式强制要求企业遵循,对于违反相应标准的企业进行处罚。为了保证标准得以贯彻实施,对不遵守标准的行为主体进行惩罚是不可缺少的。所以,标准控制与罚款制度必须同时制定与实施,这也体现了政府规制的强制性。美国1970年的《清洁空气法案》和1972年的《清洁水法》都无一例外的采取了命令—控制型的措施。命令—控制至今依然是美国环境规制的主要方式。但这种方式也存在着成本高昂,技术创新激励不足等许多问题。正是由于传统的环境规制方式弊端重重,发达国家纷纷开始对命令控制型的规制方式进行了改革,引入了种种替代措施。具体表现为:
第一,绩效标准在环境规制领域得到了广泛的利用。制定统一的标准是命令—控制型规制方式的主要措施,规制机构制定的标准有两类:技术标准和绩效标准。技术标准是政府要求企业必须采纳某项建议,或采用某种技术,或购买某种设备等。绩效标准依据绩效指标设定一个上限或下限,然后允许人们自由选择其最佳的方式来达到这项标准。命令和控制型的环境规制方式常常使用的是技术标准而非绩效标准,统一的技术标准既不利于降低规制成本,也不利于技术进步。环境规制方式改革的措施之一是鼓励实施绩效标准管制。绩效标准规定了应该达到的结果或目标,但没有规定必须利用何种手段来实现目标,这使得企业能够根据自身的环境选择效率更高,成本更低的守法过程。在OECD国家,绩效规制得到了迅速发展,特别是在环境规制领域得到了广泛的利用。根据“OECD监管能力数据库”显示,近年来有11个OECD国家加大了绩效管理的运用力度。如美国《1993年政府绩效和成果法》从法律形式上第一次确立了绩效标准,规定所有的行政部门必须执行。
第二,引入市场化的规制方式,使命令—控制方法和市场化的规制方法相互补充。市场化的规制方式又被称为激励型的政策,这种政策通过市场信号激励人的行为动机,而不是通过明确的环境控制标准来约束人的行为。激励型规制方式的设计可以使私人在追求自己利益的过程中,同时实现环境政策的目标,取得良好的社会效益。市场化的环境规制方式主要有排污费、可交易的排污许可证制度、押金返还制度等。和命令控制型的环境规制方式相比,市场化的规制方式有两个显著特点:一是低成本,二是具有技术创新的持续激励。基于此,近年来,世界各国对市场化的规制政策日益重视。根据OECD的调查,截止1987年,命令—控制型规制工具在成员国环境规制中仍占主要地位,但1987年后以市场为基础的规制工具在其成员国得到更广泛的应用。1990年以来,美国环境政策最明显的变化就是对市场手段的利用,美国最常用的基于市场的环境政策是可交易的许可证制度。大部分欧洲国家主要借助于排污收费来控制企业的排污行为。由于市场化的规制方式具有的成本和效率优势,备受经济学家们的推崇。但OECD监管能力数据库1998年的数据表明,在环境领域,在众多的对命令与控制的替代方式中市场化的规制方式排名靠后。在美国,市场导向型的工具大部分仍处于规制政策的边缘,没有成为美国环境规制政策的主体。
第三,信息披露和教育。20世纪90年代以来,命令—控制方式的低效率和激励型政策运用的局限性导致了对新型环境规制方式的需求。在这一背景下信息披露和教育受到了发达国家的广泛重视。在发达国家,对传统规制方式最普遍的替代是信息与教育运动。环境规制的原因是外部性,信息和教育运动常用于矫正具有很强外部影响的行为,如反对吸烟的运动,反对乱扔垃圾的行动等。从经济学的角度看,信息披露的吸引力在于,通过直接减少市场信息失败,与市场力量联合发挥作用。信息披露(信息公开)通常由政府便部门组织实施,规制部门通过收集和处理公司的相关信息后对信息公开,或以信息为基础对公司进行评级,并把评级的结果公开,以此鼓励企业改善环境规制绩效。1987年以来荷兰采用的信息披露策略是给产品贴上“环保标签”,就产品的生产、使用、回收的环保问题向消费者提供相关信息。在美国,在环境领域,政府提高消费者信息知晓度的一个方法就是要求产品加贴标签。
第四,自愿性规制。环境自愿性规制是由行业和企业自己发展和采用的一些制度安排,泛指企业自愿提高环境绩效的行为。企业之所以愿意进行自愿规制,一是通过自愿规制可以避免负担更重的政府规制,另一方面实施自愿性环境规制有利于提高企业的知名度,提升企业竞争力。自愿环境规制起源于联合国1992年通过的《21世纪议程》,之后在全球得到广泛的传播和实施。1995年美国克林顿政府提出了《重塑环境规制》的报告,倡导在强制性的规制措施之外,更多地采用市场型、合作型、自愿型的环保措施。2002年5月欧洲委员会通过了《简化和改善环境规制计划》鼓励欧盟各成员国采取自我规制、自愿协议来实现环境目标。目前,企业自愿环境规制的主要形式有三种:一是规制者与企业或行业之间通过谈判达成协议,二是由企业或行业发起的计划,规制者不参与,三是由规制者设计并提供的各种计划,企业自愿决定是否参加。
三
规制机构拥有准立法、准司法和行政权。由于规制立法的内容只是原则性的规定,规制机构在规制过程中拥有很大的自由裁量权,如果没有相应的约束与制衡,很可能会导致规制权的滥用,从而影响政府规制的质量和效率。要想提高环境规制的效率,必须规范规制机构的行为,有效规制规制者。为有效规制规制者,发达国家采取了许多措施。
第一,建立规制监督机构。发达国家的规制实践证明,规制者必须在某种激励和約束体制下履行职责,如果对规制者不加约束与制衡,提高规制质量的改革可能会失败。承担这一激励约束职能的机构就是规制监督机构。规制监督机构的主要职能是,审查规制质量、倡导规制改革,并为规制机构提供改革建议和支持。1994年OECD国家中建立专门规制监督机构的只有14家,到了2000年底,在28个被调查国家中,有23个国家建立了中央一级的规制监督机构。
第二,简化行政程序,减少行政负担。简化行政程序就是简化政府“繁文缛节”。在OECD国家民众和企业抱怨最多的是政府的手续和文书工作量太大、太复杂,给企业尤其是给中小企业带来了很大负担。减少繁文缛节可以在提高规制效率,降低规制成本方面获得巨大的回报。美国在1980年就通过了《减少繁文缛节法》,到2000年,由26个OECD国家实施了减少行政负担的计划。
第三,鼓励公众参与,增加环境规制的透明度。在环境规制的各个阶段—从规制建议的形成到规制草案的出台,从规制的实施到规制的执行,从规制的审查到规制的改革,透明度都是不可或缺的。透明度能够有效减少信息不充分和信息不对称问题;可减少搜寻成本,降低市场参与者面临的不确定性;尤其重要的是透明度是反腐败最锋利的宝剑。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》要求,“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理”。从发达国家的实践看,增加规制透明度的主要做法是通过公开咨询使公众全方位参与规制过程。发达国家采用的公开咨询方式主要有:非正式咨询、传播规制提案以便公众评论、公开的公告与评论、听证会和顾问机构。
四
目前我国正处于工业化和城市化加速推进的时期,快速的经济增长和粗放的经济增长方式,使我国加入了世界上环境污染最严重的国家之列,环境污染给经济社会发展带来了巨大的压力和代价,解决环境污染问题迫在眉睫。从我国的情况看,自1973年第一次全国环保会议到现在,确立了“预防为主、谁污染谁治理、强化环境监督管理”的三大基本原则,形成了环境影响评价制度、三同时制度、排污收费制度、环境目标责任制、排放污染物许可制度等八项环保制度,初步形成了较完善的环境规制体系,对强化我国的环境保护起到了十分重要的作用。但我国的环境质量总体上并不乐观,局部地区的环环境质量还有恶化的趋势。我国在环境方面存在的问题一方面与我们所处的发展阶段相关,另一方面与我国现行环境规制存在的问题相联系。我国在环境规制方面存在的主要问题表现为:规制机构缺乏独立性,对规制者的监督机制不健全;规制过程缺乏公开性、透明性和公众参与性;规制政策以命令控制为主,缺乏市场激励。要提高我国环境的质量,必须改革我国现行的环境规制。借鉴发达国家经验,结合我国的实际,改革的主要措施是:深化行政管理体制改革,增强规制机构的独立性;增加规制过程的透明度,引入规制影响评价机制,有效规制规制者;改革命令—控制型的管制方式,实现规制方式的多元化。
参考文献
[1]石淑华,美国环境规制体制的创新及其对我国的影响[J],经济社会体制比较,2008,(1).
[2]经济合作与发展组织编,陈伟译.OECD国家的监管政策——从干预主义到监管治理[M].北京:法律出版社,2006.
责任编辑:伊 人
关键词:环境规制;规制影响评价;规制方式;规制规制者
中图分类号:F062.2文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)02—0082—03
环境资源具有公共产品的性质,长期以来经济组织和个人都把自然环境当做免费的垃圾场加以使用,结果使用者得到了私人收益,但社会成本却以环境污染的形式表现出来。环境污染是一种典型的负外部性,外部性使环境的质量无法达到最优水平。由于对自然环境的产权很难做出明确的界定,且环境污染的受害者、施害者众多,所以,市场机制在解决环境外部性问题上效率低下,需要更多的依赖于政府对环境的规制来约束和改善人们的生产方式和生活方式。1970年,美国设立了国家环境保护局(EPA)加强了环境规制。随着规制的加强,环境规制带来的成本高昂问题引起了人们的不满和质疑。为解决环境规制的高成本,低效率问题,以美国为首的发达国家,自20世纪80年代开始,采取了一系列改革措施,取得了一些成功的经验。本文主要从环境规制主体、规制方式等方面总结发达国家环境规制改革的经验,以期为我国的环境规制改革提供借鉴。
一
规制影响评价(Regulatory Imact Analysis RIA)是指对现存的或拟颁布的规制政策已经产生和可能产生的积极影响和消极影响进行系统分析、评估的制度。成本—收益分析是发达国家规制影响评价的主要方法,它一方面要求规制机构在规章颁布之前必须进行成本—收益分析,事前的分析主要回答为什么要进行规制、采取什么方法规制、规制的成本是多少、能获得多少收益。事前的成本收益分析是决定规制能否通过的关键,只有收益大于成本的规制才能被通过。另一方面要求对已经颁布实施的规章进行成本—收益分析,通过分析评估现有规制的绩效,并提出相应的改革优化建议。由此可见,以成本—收益分析为核心的规制影响评价既是一种衡量环境规制绩效的评估工具,又是一种提高环境规制质量的决策程序。
规制影响评价制度最早产生于美国,20世纪80年代以前,美国的规制机构在制定规章时基本不进行成本—收益分析,在环境规制领域更是如此。由于环境规制的主要目的是为了保护环境,所以一些法学家和社会人士认为政府对环境的保护不应该把成本和经济效益放在首位。美国1970年的《清洁空气法案》规定,空气质量标准,降低大气污染物指标禁止使用成本—收益分析,不管成本有多大,都必须强制执行。由于规制机构在制定规章时不考虑成本,其结果是规章繁多。20世纪70年代美国仅就水和空气的环境规制条例就达7万多项,过分膨胀的环境规制给美国的经济社会带来了极大的影响。据美国环保局估计,因1970年代开始的强化环境规制而造成的生产性投资转移,使1983年的国民生产总值比实际所能达到的低了2.2%,同期的通货膨胀率增加了0.3%—0.4%。为了降低环境规制的成本,提高环境规制的质量,自20世纪80年代开始,美国首先在政府机构中引入了以成本—收益分析为核心的规制影响评价机制。1973年福特总统要求规制机构改革规制程序,改革措施的第一项就是要衡量规制的成本与收益。虽然,福特总统的改革方案没有实施,但成本—收益分析方法的提出為以后的改革提供了思路与启示。环境规制改革的实质性进展是从里根总统开始的,1981年3月里根发布了《12291号行政命令:规制解除的工作魄力》,命令要求:只有当规制对社会的潜在收益超过对社会潜在的成本时才能实施新的规制,任何机构在提交对经济具有或超过1亿美元成本支出的重要规章时,应同时提交该规章的经济影响分析报告。审核规章的重点是审核收益是否大于成本,如达不到要求则不予通过。美国环保局因此制定了自己成本—收益分析手册,并开始大量资助环境影响评价的基础研究和应用研究。克林顿于1993年9月签发了《12866号行政命令:规制的计划与审核》,要求规制机构提出新规章时必须提交成本收益分析报告。2002年小布什政府签发了13258号令,要求行政机关继续执行克林顿的12866号行政命令。
英国于1988年接受了规制的影响评价,1988年8月,英国首相宣称,任何对商业、慈善事业和志愿组织产生影响的规制建议如果不进行规制影响评估,将不会得到部长们的考虑。20世纪90年代后期以来RIA得到广泛利用。OECD在1997年的《监管改革报告》中建议各国政府将规制影响分析纳入到规制规则的制订、审查和改革过程中。在OECD的鼓励和引导下,RIA发展很快,其成员国陆续采用RIA来提高本国的规制绩效。据OECD调查,1980年只有不到两三个国家使用规制影响分析,可到了2000年底,在28个成员国中有14个成员国采用普遍的RIA计划。2005年,OECD开始倡导发展中国家应借鉴其成员国经验,采用RIA计划提高规制质量。但发展中国家缺少规制影响评估的意识和实践,除了韩国和墨西哥外,其他发展中国家较少或者说没有实行规制影响评价。
二
环境规制最常见的方式是命令控制。命令控制是一种传统的环境规制方式,是指规制机构通过立法或制定规章来制定环境规制的目标、标准,并以行政命令的方式强制要求企业遵循,对于违反相应标准的企业进行处罚。为了保证标准得以贯彻实施,对不遵守标准的行为主体进行惩罚是不可缺少的。所以,标准控制与罚款制度必须同时制定与实施,这也体现了政府规制的强制性。美国1970年的《清洁空气法案》和1972年的《清洁水法》都无一例外的采取了命令—控制型的措施。命令—控制至今依然是美国环境规制的主要方式。但这种方式也存在着成本高昂,技术创新激励不足等许多问题。正是由于传统的环境规制方式弊端重重,发达国家纷纷开始对命令控制型的规制方式进行了改革,引入了种种替代措施。具体表现为:
第一,绩效标准在环境规制领域得到了广泛的利用。制定统一的标准是命令—控制型规制方式的主要措施,规制机构制定的标准有两类:技术标准和绩效标准。技术标准是政府要求企业必须采纳某项建议,或采用某种技术,或购买某种设备等。绩效标准依据绩效指标设定一个上限或下限,然后允许人们自由选择其最佳的方式来达到这项标准。命令和控制型的环境规制方式常常使用的是技术标准而非绩效标准,统一的技术标准既不利于降低规制成本,也不利于技术进步。环境规制方式改革的措施之一是鼓励实施绩效标准管制。绩效标准规定了应该达到的结果或目标,但没有规定必须利用何种手段来实现目标,这使得企业能够根据自身的环境选择效率更高,成本更低的守法过程。在OECD国家,绩效规制得到了迅速发展,特别是在环境规制领域得到了广泛的利用。根据“OECD监管能力数据库”显示,近年来有11个OECD国家加大了绩效管理的运用力度。如美国《1993年政府绩效和成果法》从法律形式上第一次确立了绩效标准,规定所有的行政部门必须执行。
第二,引入市场化的规制方式,使命令—控制方法和市场化的规制方法相互补充。市场化的规制方式又被称为激励型的政策,这种政策通过市场信号激励人的行为动机,而不是通过明确的环境控制标准来约束人的行为。激励型规制方式的设计可以使私人在追求自己利益的过程中,同时实现环境政策的目标,取得良好的社会效益。市场化的环境规制方式主要有排污费、可交易的排污许可证制度、押金返还制度等。和命令控制型的环境规制方式相比,市场化的规制方式有两个显著特点:一是低成本,二是具有技术创新的持续激励。基于此,近年来,世界各国对市场化的规制政策日益重视。根据OECD的调查,截止1987年,命令—控制型规制工具在成员国环境规制中仍占主要地位,但1987年后以市场为基础的规制工具在其成员国得到更广泛的应用。1990年以来,美国环境政策最明显的变化就是对市场手段的利用,美国最常用的基于市场的环境政策是可交易的许可证制度。大部分欧洲国家主要借助于排污收费来控制企业的排污行为。由于市场化的规制方式具有的成本和效率优势,备受经济学家们的推崇。但OECD监管能力数据库1998年的数据表明,在环境领域,在众多的对命令与控制的替代方式中市场化的规制方式排名靠后。在美国,市场导向型的工具大部分仍处于规制政策的边缘,没有成为美国环境规制政策的主体。
第三,信息披露和教育。20世纪90年代以来,命令—控制方式的低效率和激励型政策运用的局限性导致了对新型环境规制方式的需求。在这一背景下信息披露和教育受到了发达国家的广泛重视。在发达国家,对传统规制方式最普遍的替代是信息与教育运动。环境规制的原因是外部性,信息和教育运动常用于矫正具有很强外部影响的行为,如反对吸烟的运动,反对乱扔垃圾的行动等。从经济学的角度看,信息披露的吸引力在于,通过直接减少市场信息失败,与市场力量联合发挥作用。信息披露(信息公开)通常由政府便部门组织实施,规制部门通过收集和处理公司的相关信息后对信息公开,或以信息为基础对公司进行评级,并把评级的结果公开,以此鼓励企业改善环境规制绩效。1987年以来荷兰采用的信息披露策略是给产品贴上“环保标签”,就产品的生产、使用、回收的环保问题向消费者提供相关信息。在美国,在环境领域,政府提高消费者信息知晓度的一个方法就是要求产品加贴标签。
第四,自愿性规制。环境自愿性规制是由行业和企业自己发展和采用的一些制度安排,泛指企业自愿提高环境绩效的行为。企业之所以愿意进行自愿规制,一是通过自愿规制可以避免负担更重的政府规制,另一方面实施自愿性环境规制有利于提高企业的知名度,提升企业竞争力。自愿环境规制起源于联合国1992年通过的《21世纪议程》,之后在全球得到广泛的传播和实施。1995年美国克林顿政府提出了《重塑环境规制》的报告,倡导在强制性的规制措施之外,更多地采用市场型、合作型、自愿型的环保措施。2002年5月欧洲委员会通过了《简化和改善环境规制计划》鼓励欧盟各成员国采取自我规制、自愿协议来实现环境目标。目前,企业自愿环境规制的主要形式有三种:一是规制者与企业或行业之间通过谈判达成协议,二是由企业或行业发起的计划,规制者不参与,三是由规制者设计并提供的各种计划,企业自愿决定是否参加。
三
规制机构拥有准立法、准司法和行政权。由于规制立法的内容只是原则性的规定,规制机构在规制过程中拥有很大的自由裁量权,如果没有相应的约束与制衡,很可能会导致规制权的滥用,从而影响政府规制的质量和效率。要想提高环境规制的效率,必须规范规制机构的行为,有效规制规制者。为有效规制规制者,发达国家采取了许多措施。
第一,建立规制监督机构。发达国家的规制实践证明,规制者必须在某种激励和約束体制下履行职责,如果对规制者不加约束与制衡,提高规制质量的改革可能会失败。承担这一激励约束职能的机构就是规制监督机构。规制监督机构的主要职能是,审查规制质量、倡导规制改革,并为规制机构提供改革建议和支持。1994年OECD国家中建立专门规制监督机构的只有14家,到了2000年底,在28个被调查国家中,有23个国家建立了中央一级的规制监督机构。
第二,简化行政程序,减少行政负担。简化行政程序就是简化政府“繁文缛节”。在OECD国家民众和企业抱怨最多的是政府的手续和文书工作量太大、太复杂,给企业尤其是给中小企业带来了很大负担。减少繁文缛节可以在提高规制效率,降低规制成本方面获得巨大的回报。美国在1980年就通过了《减少繁文缛节法》,到2000年,由26个OECD国家实施了减少行政负担的计划。
第三,鼓励公众参与,增加环境规制的透明度。在环境规制的各个阶段—从规制建议的形成到规制草案的出台,从规制的实施到规制的执行,从规制的审查到规制的改革,透明度都是不可或缺的。透明度能够有效减少信息不充分和信息不对称问题;可减少搜寻成本,降低市场参与者面临的不确定性;尤其重要的是透明度是反腐败最锋利的宝剑。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》要求,“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理”。从发达国家的实践看,增加规制透明度的主要做法是通过公开咨询使公众全方位参与规制过程。发达国家采用的公开咨询方式主要有:非正式咨询、传播规制提案以便公众评论、公开的公告与评论、听证会和顾问机构。
四
目前我国正处于工业化和城市化加速推进的时期,快速的经济增长和粗放的经济增长方式,使我国加入了世界上环境污染最严重的国家之列,环境污染给经济社会发展带来了巨大的压力和代价,解决环境污染问题迫在眉睫。从我国的情况看,自1973年第一次全国环保会议到现在,确立了“预防为主、谁污染谁治理、强化环境监督管理”的三大基本原则,形成了环境影响评价制度、三同时制度、排污收费制度、环境目标责任制、排放污染物许可制度等八项环保制度,初步形成了较完善的环境规制体系,对强化我国的环境保护起到了十分重要的作用。但我国的环境质量总体上并不乐观,局部地区的环环境质量还有恶化的趋势。我国在环境方面存在的问题一方面与我们所处的发展阶段相关,另一方面与我国现行环境规制存在的问题相联系。我国在环境规制方面存在的主要问题表现为:规制机构缺乏独立性,对规制者的监督机制不健全;规制过程缺乏公开性、透明性和公众参与性;规制政策以命令控制为主,缺乏市场激励。要提高我国环境的质量,必须改革我国现行的环境规制。借鉴发达国家经验,结合我国的实际,改革的主要措施是:深化行政管理体制改革,增强规制机构的独立性;增加规制过程的透明度,引入规制影响评价机制,有效规制规制者;改革命令—控制型的管制方式,实现规制方式的多元化。
参考文献
[1]石淑华,美国环境规制体制的创新及其对我国的影响[J],经济社会体制比较,2008,(1).
[2]经济合作与发展组织编,陈伟译.OECD国家的监管政策——从干预主义到监管治理[M].北京:法律出版社,2006.
责任编辑:伊 人