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中央和市委都高度关注2016年启动的区县、乡镇两级人大换届选举，对换届选举工作的关键环节提出了一系列具体的新要求。本文在深入调查研究的基础上，梳理了这次换届选举的新情况、新问题和新挑战，并提出了相关对策建议。
一、这次换届选举工作面临的主要问题
2016年是“十三五”的开局之年，有关法律法规的修改也为换届选举提供了有力的法制保障，可以说这次换届选举有诸多有利条件，但在调研中各区县、乡镇也反映了选举工作中面临的不少问题。
（一）人户分离、人企分离、企业注册地与生产经营地分离的问题更加突出
基层普遍反映，近年来，人户分离、人企分离、企业注册地和生产经营地分离的问题更加突出，尤其是人户分离的现象十分普遍。据统计，全市人户分离人口数达547.10万人，约占户籍人口总数的38.05%。人户分离的形式也更为多样化，包括户在人不在、人在户不在、户不在人不在房在等。另外，本市还有外地户籍常住人口980余万人。“三分离”现象的存在将给选举组织工作，尤其是选民登记工作带来较大的困难。一是选举工作机构和工作人员对人户分离的居民去向难以掌握，尤其是大量仅有户口的“空挂户”无法联系。二是部分下岗和失业人员居住分散，职业自由，去向不好掌握。三是大部分“两新”组织规模小、流动性大、变化快、分布散，注册地和生产经营地分离的企业数量多。
（二）对待选举的态度呈现分化趋势
不少区县反映，一方面，随着选民民主意识的不断增强，有些选民渴望通过当选代表来充分表达自己的政治意愿和利益诉求，争当人大代表愿望迫切，代表候选人之间的竞争可能更加激烈；不少企业也非常希望能产生人大代表，来为企业的发展注入更强大的动力。另一方面，有些企业（主要是中小企业、外资企业和新经济组织等）和选民认为人大换届选举和自己的切身利益没有直接关系，对选举工作认识不足、漠不关心，参选的主动性不高。
（三）代表名额、代表结构和素质不能适应需要
不少区县反映，根据中央文件精神和新修订的地方组织法规定，区县人大常委会组成人员名额将增加，区人大常委会还将在街道设立工作机构，为有利于工作开展，街道人大工委的负责人同时为区人大代表为宜，但现有代表名额难以满足这种需要。还有的区反映，随着大型居住区的建成和外围市政配套设施的基本完成，入住的居民日益增多，入住的人员中多数是“人在户不在”，由于大居人数多，可单独划分选区，但现有的代表名额不够分配。
从本届区县、乡镇人大代表总体结构看，符合法律规定、中央和市委文件的要求，但个别区县的代表结构还不尽合理，有的区县领导干部比例、中共党员比例偏高。有的区县反映，在代表履职工作中，代表总体素质还有差距。尤其是城镇化进程比较快的乡镇，年轻人大多外出打工或者经商，参加选举的大多数是老人，选出来的代表年龄偏大，履职力不从心。还有的区反映，为了确保选举产生一定比例的工人、农民等基层一线代表，使一些文化水平较低、缺乏表达能力人当选代表，影响代表履职成效。
四、对策和建议
中央和市委都强调，地方党委对县乡人大换届选举工作负领导责任，区县人大常委会对区县、乡镇人大换届选举负组织责任。各有关部门要在党委统一领导下，形成分工合作、各司其职、齐抓共管的工作格局。针对换届选举面临的新情况、新问题，建议从以下几方面入手应对：
（一）坚持属地化，改进选民登记工作
选民登记属地化原则和“三个结合、三个为主”的登记方式，是解决好错登、重登、漏登问题的有效手段。在理念上应当进一步提倡和强化选民主动登记的意识。
充分运用信息化手段是本市开展选民登记工作的经验做法。根据两届以来的实践操作情况，为了减少工作单位和居住地、户籍地之间的“抢登记”现象，建议实行分类、分时段登记，即在规定的时间段内，先开放单位登记，后开放居村委登记，以减少后期选民转移的工作量。
关于外来流动人口参选的问题，建议在把握好流动人口原则上在户籍所在地参加选举的基础上，如选民要求在本市参加选举，应在户籍所在地办理选民资格转移证明后参加现居住地选举；对于已经在本市参加过上一届区县、乡镇人大代表换届选举的选民，在经过资格审查后不再开具资格转移证明，直接在本市参选；对于外来人口比较集中、且具备一定规模的单位，可由单位统一为外来人口依法参选联系开具选民资格转移证明；对于外地户籍的在校学生，可以不用办理选民资格转移证明，由学校和选举委员会共同作好选民资格审查工作。
（二）广泛动员，切实加强宣传工作
新闻宣传工作要与选举的各个阶段工作紧密衔接，同步进行。市级媒体要对宣传工作有统一的部署，充分发挥主流媒体的舆论导向作用，善于运用新兴媒体和其他宣传方式，动员更多的单位、个人参加登记投票。要把握好新闻报道的政治敏锐性、准确性和及时性，兼顾报道的广度和深度，及时回答社会各界普遍关心的热点问题。各区县也要因地制宜地开展有关的宣传报道，主动提供选举工作情况和采访线索。换届选举期间，各级人大常委会要健全新闻发言人制度，及时统一对外发布有关区县、乡镇人大换届选举的权威消息。要切实增强政治敏锐性，健全舆情收集和研判工作机制，为选举工作营造良好的舆论氛围。
（三）严把“入口关”，做好考察审查工作
1、严格把握人选标准。人大代表人选要符合宪法、法律规定的基本条件，突出政治标准，坚持道德品行要求，注重能力素质，体现广泛的代表性。
2、规范提名推荐程序。地方党委要统筹提名推荐工作。区县、乡镇人大要配合组织部门做好提名工作，推荐履职优秀的代表参加连选。建议党委在统筹提名推荐的过程中要充分考虑选举的几个法定时间节点，尽早确定党委、人大、政府班子成员中的人选名单，以确保换届选举组织工作顺利开展。
3、加强考察审查工作。党委组织部门承担代表候选人考察、审查工作责任，对考察结果负责。从法律程序上看，公布候选人名单是在公布选民名单之后，但是考察审查候选人人选不能等选民名单公布之后才开始，相关工作一定要提前启动。因此，建议区县、乡镇人大要积极与党委组织部门沟通协调，提早确定相关的时间节点。 4、继续优化代表结构。要提高基层一线特别是工人、农民、专业技术人员和妇女人选的比例要求。党政干部担任人大代表的比例要继续从严掌握。对企业负责人担任人大代表要统筹兼顾，防止比例过高。连任代表要占一定比例，党外代表人士应当有适当比例。
认定代表候选人的身份，应当以参加选举时所从事的职业为准；具有多重身份的，应当按工作性质主次认定，避免出现身份失真失实或变换身份规避审查；党政干部、企业负责人不得挤占工人、农民和专业技术人员代表名额。
（四）依法办事，组织好选举各环节工作
1、依法组织选举委员会。选举委员会应由党委、人大、政府的相关部门有一定选举工作经验的人员组成，经县级人大常委会任命产生。选举委员会成员一旦被提名为代表候选人，应按选举法的规定辞去选举委员会的职务。具体操作中，可以由主任会议讨论同意，向下一次的区县人大常委会会议报告。
2、保障选民知情权。接受推荐的代表候选人应向选举委员会如实提供身份、简历等基本情况。选举委员会要依法及时公布初步代表候选人、正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况；发现代表候选人存在基本情况不实、涉嫌违纪违法等问题，应当及时向选民通报，组织选民认真讨论协商，依法处理。
选举委员会要制定代表候选人与选民见面工作方案，通过召开选民会议或选民小组会议等形式，组织正式代表候选人与选民见面，广泛动员选民参与见面活动。代表候选人应当实事求是介绍本人情况，诚恳回答选民提出的问题，对当选后执行代表职务、履行代表义务表态。
3、依法组织好选民投票。选举人大代表一律采用无记名投票的方式进行。要严格按照法律规定使用流动票箱，不得扩大使用范围。流动票箱应当由选举委员会统一制作，使用时须有2名以上监票人员负责；在流动票箱投票的选民，由选举委员会登记造册，本人在登记册上签名或盖章；投票结束后，由监票人封好投票口并签名。委托投票须严格按照法律的有关规定进行。选举结果由选举委员会依法确定有效后，当选代表名单应当向社会公布，接受人民群众监督。
4、做好代表资格审查工作。新修改的选举法对代表资格审查工作提出了更为明确的要求，具体包括三个方面：一是关于当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件。二是选举是否符合法律规定的程序。三是关于是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为。其中有些具体工作是需要司法等部门配合参与的，在换届选举中，各区县、乡镇人大要与有关部门加强信息沟通，共同做好代表资格审查工作。
一、这次换届选举工作面临的主要问题
2016年是“十三五”的开局之年，有关法律法规的修改也为换届选举提供了有力的法制保障，可以说这次换届选举有诸多有利条件，但在调研中各区县、乡镇也反映了选举工作中面临的不少问题。
（一）人户分离、人企分离、企业注册地与生产经营地分离的问题更加突出
基层普遍反映，近年来，人户分离、人企分离、企业注册地和生产经营地分离的问题更加突出，尤其是人户分离的现象十分普遍。据统计，全市人户分离人口数达547.10万人，约占户籍人口总数的38.05%。人户分离的形式也更为多样化，包括户在人不在、人在户不在、户不在人不在房在等。另外，本市还有外地户籍常住人口980余万人。“三分离”现象的存在将给选举组织工作，尤其是选民登记工作带来较大的困难。一是选举工作机构和工作人员对人户分离的居民去向难以掌握，尤其是大量仅有户口的“空挂户”无法联系。二是部分下岗和失业人员居住分散，职业自由，去向不好掌握。三是大部分“两新”组织规模小、流动性大、变化快、分布散，注册地和生产经营地分离的企业数量多。
（二）对待选举的态度呈现分化趋势
不少区县反映，一方面，随着选民民主意识的不断增强，有些选民渴望通过当选代表来充分表达自己的政治意愿和利益诉求，争当人大代表愿望迫切，代表候选人之间的竞争可能更加激烈；不少企业也非常希望能产生人大代表，来为企业的发展注入更强大的动力。另一方面，有些企业（主要是中小企业、外资企业和新经济组织等）和选民认为人大换届选举和自己的切身利益没有直接关系，对选举工作认识不足、漠不关心，参选的主动性不高。
（三）代表名额、代表结构和素质不能适应需要
不少区县反映，根据中央文件精神和新修订的地方组织法规定，区县人大常委会组成人员名额将增加，区人大常委会还将在街道设立工作机构，为有利于工作开展，街道人大工委的负责人同时为区人大代表为宜，但现有代表名额难以满足这种需要。还有的区反映，随着大型居住区的建成和外围市政配套设施的基本完成，入住的居民日益增多，入住的人员中多数是“人在户不在”，由于大居人数多，可单独划分选区，但现有的代表名额不够分配。
从本届区县、乡镇人大代表总体结构看，符合法律规定、中央和市委文件的要求，但个别区县的代表结构还不尽合理，有的区县领导干部比例、中共党员比例偏高。有的区县反映，在代表履职工作中，代表总体素质还有差距。尤其是城镇化进程比较快的乡镇，年轻人大多外出打工或者经商，参加选举的大多数是老人，选出来的代表年龄偏大，履职力不从心。还有的区反映，为了确保选举产生一定比例的工人、农民等基层一线代表，使一些文化水平较低、缺乏表达能力人当选代表，影响代表履职成效。
四、对策和建议
中央和市委都强调，地方党委对县乡人大换届选举工作负领导责任，区县人大常委会对区县、乡镇人大换届选举负组织责任。各有关部门要在党委统一领导下，形成分工合作、各司其职、齐抓共管的工作格局。针对换届选举面临的新情况、新问题，建议从以下几方面入手应对：
（一）坚持属地化，改进选民登记工作
选民登记属地化原则和“三个结合、三个为主”的登记方式，是解决好错登、重登、漏登问题的有效手段。在理念上应当进一步提倡和强化选民主动登记的意识。
充分运用信息化手段是本市开展选民登记工作的经验做法。根据两届以来的实践操作情况，为了减少工作单位和居住地、户籍地之间的“抢登记”现象，建议实行分类、分时段登记，即在规定的时间段内，先开放单位登记，后开放居村委登记，以减少后期选民转移的工作量。
关于外来流动人口参选的问题，建议在把握好流动人口原则上在户籍所在地参加选举的基础上，如选民要求在本市参加选举，应在户籍所在地办理选民资格转移证明后参加现居住地选举；对于已经在本市参加过上一届区县、乡镇人大代表换届选举的选民，在经过资格审查后不再开具资格转移证明，直接在本市参选；对于外来人口比较集中、且具备一定规模的单位，可由单位统一为外来人口依法参选联系开具选民资格转移证明；对于外地户籍的在校学生，可以不用办理选民资格转移证明，由学校和选举委员会共同作好选民资格审查工作。
（二）广泛动员，切实加强宣传工作
新闻宣传工作要与选举的各个阶段工作紧密衔接，同步进行。市级媒体要对宣传工作有统一的部署，充分发挥主流媒体的舆论导向作用，善于运用新兴媒体和其他宣传方式，动员更多的单位、个人参加登记投票。要把握好新闻报道的政治敏锐性、准确性和及时性，兼顾报道的广度和深度，及时回答社会各界普遍关心的热点问题。各区县也要因地制宜地开展有关的宣传报道，主动提供选举工作情况和采访线索。换届选举期间，各级人大常委会要健全新闻发言人制度，及时统一对外发布有关区县、乡镇人大换届选举的权威消息。要切实增强政治敏锐性，健全舆情收集和研判工作机制，为选举工作营造良好的舆论氛围。
（三）严把“入口关”，做好考察审查工作
1、严格把握人选标准。人大代表人选要符合宪法、法律规定的基本条件，突出政治标准，坚持道德品行要求，注重能力素质，体现广泛的代表性。
2、规范提名推荐程序。地方党委要统筹提名推荐工作。区县、乡镇人大要配合组织部门做好提名工作，推荐履职优秀的代表参加连选。建议党委在统筹提名推荐的过程中要充分考虑选举的几个法定时间节点，尽早确定党委、人大、政府班子成员中的人选名单，以确保换届选举组织工作顺利开展。
3、加强考察审查工作。党委组织部门承担代表候选人考察、审查工作责任，对考察结果负责。从法律程序上看，公布候选人名单是在公布选民名单之后，但是考察审查候选人人选不能等选民名单公布之后才开始，相关工作一定要提前启动。因此，建议区县、乡镇人大要积极与党委组织部门沟通协调，提早确定相关的时间节点。 4、继续优化代表结构。要提高基层一线特别是工人、农民、专业技术人员和妇女人选的比例要求。党政干部担任人大代表的比例要继续从严掌握。对企业负责人担任人大代表要统筹兼顾，防止比例过高。连任代表要占一定比例，党外代表人士应当有适当比例。
认定代表候选人的身份，应当以参加选举时所从事的职业为准；具有多重身份的，应当按工作性质主次认定，避免出现身份失真失实或变换身份规避审查；党政干部、企业负责人不得挤占工人、农民和专业技术人员代表名额。
（四）依法办事，组织好选举各环节工作
1、依法组织选举委员会。选举委员会应由党委、人大、政府的相关部门有一定选举工作经验的人员组成，经县级人大常委会任命产生。选举委员会成员一旦被提名为代表候选人，应按选举法的规定辞去选举委员会的职务。具体操作中，可以由主任会议讨论同意，向下一次的区县人大常委会会议报告。
2、保障选民知情权。接受推荐的代表候选人应向选举委员会如实提供身份、简历等基本情况。选举委员会要依法及时公布初步代表候选人、正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况；发现代表候选人存在基本情况不实、涉嫌违纪违法等问题，应当及时向选民通报，组织选民认真讨论协商，依法处理。
选举委员会要制定代表候选人与选民见面工作方案，通过召开选民会议或选民小组会议等形式，组织正式代表候选人与选民见面，广泛动员选民参与见面活动。代表候选人应当实事求是介绍本人情况，诚恳回答选民提出的问题，对当选后执行代表职务、履行代表义务表态。
3、依法组织好选民投票。选举人大代表一律采用无记名投票的方式进行。要严格按照法律规定使用流动票箱，不得扩大使用范围。流动票箱应当由选举委员会统一制作，使用时须有2名以上监票人员负责；在流动票箱投票的选民，由选举委员会登记造册，本人在登记册上签名或盖章；投票结束后，由监票人封好投票口并签名。委托投票须严格按照法律的有关规定进行。选举结果由选举委员会依法确定有效后，当选代表名单应当向社会公布，接受人民群众监督。
4、做好代表资格审查工作。新修改的选举法对代表资格审查工作提出了更为明确的要求，具体包括三个方面：一是关于当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件。二是选举是否符合法律规定的程序。三是关于是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为。其中有些具体工作是需要司法等部门配合参与的，在换届选举中，各区县、乡镇人大要与有关部门加强信息沟通，共同做好代表资格审查工作。