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摘 要 为了谋求地方经济的发展，同时积累政绩，地方政府的眼光不约而同地聚集在土地上，”未报即用”成为首选，因为它成本最低，又最不易被发现。全国31个省市无一例外存在”未报即用”的违法用地现象不得不引发思考。本文从”未报即用”违法用地行为的原因入手分析，并提出建议，以期对遏止此行为有所裨益。
关键词 “未报即用” 土地违法 政府问责
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”①尽管国土资源部三令五申并采取严厉措施禁止违法用地，但成效并不乐观。此前的违法用地，主要表现为“未批先用”、“边批边用”、“少批多用”，现在竟然出现“未报即用”，由“先斩后奏”发展到了“斩而不奏”，而且特别严重的是违法的主体是某些地方政府。②
一、“未报即用”及其影响
“未报即用”是违法用地行为的一种表现，是指未办理用地申报手续即违法占用土地。全国31个省市自治区无一例外都存在”未报即用”违法用地行为，据国土资源部2010年5月份的通报称截至当年3月25日，全国清理出2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及土地总面积61.3万亩，其中耕地面积27.2万亩。③
“未报即用”的做法显示出了我国土地资源管理制度不到位，同时也反映了我国法律在土地资源监管领域被边缘化的现状。该做法严重破坏了国家对土地市场的统一管理和调控，是对依法行政的法律原则的挑衅，在诸多的违法用地行为中，有很多地方政府直接参与进行的，这些地方政府违反相关土地管理法律法规的规定的程序和实质要求对土地进行流转，这些行为的存在极大损伤了政府的公信力；该行为打破了行政法中的平等原则，在同一宗地上有两个或以上意向用地者时，它实质上侵害了平等需要土地的人的竞争权。另外“未报即用”游离于土地计划之外，打乱了供地的秩序，使有保有压的宏观措施难以有效地落实，同时又冲击了规划、计划管理，规避了审批，使农民的权益得不到保障，规范的土地管理市场秩序受到破坏。④
二、“未报即用”土地违法行为的原因
1、政府扭曲的政绩观作祟。目前对地方政府的政绩考核并没有一项明确严格的指标体系。很多地方官员认为经济发展就是硬道理。一些地方的GDP增长主要依赖房地产，出让土地的收入成了地方财政的重要来源。为了尽快出政绩，大搞“形象工程”、“政绩工程”， 将土地资源作为招商引资一个筹码，在他们头脑中，没有土地利用长远规划，也没有土地保护计划，为了一时的政绩或地方局部经济的发展，强令企业或下级政府违反土地管理法规，诸如修建道路、兴建农贸市场、兴办观光休闲产业等。
2、土地资源利用总体规划和分配的机制不合理。其一，我国的土地利用总体规划实行分级审批。下级政府土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制并要经上级政府部门批准。规划审批权集中于省级和中央政府，下级政府在土地规划审批中没有与审批部门商讨的余地，这种自上而下的总体规划难免与地方经济发展不协调。其二，中央在资源分配上政策性大于法律性。没有获取正当利益的法律途径导致地方政府潜规则横行。其三，土地规划的征用、转让和审批制度不完善，同样的土地政府通过出让土地使用权获得巨额的出让收入，但是若为农民集体持有则只能在不改变用途的情况下，在有限范围内的流转或被国家以很底的价格征用，这种不公平性促使集体土地所有者更愿意与投资者直接谈判，获得高于征地的经济利益，而对于投资者来说，他们也乐于以低于合法途径的价格获得土地。
3、对违法行为事后处理的合理性大于合法性。目前土地监管的法律只规定了对于直接责任人的违法处理，包括对违法的公务员的行政处分，缺乏对地方政府保护土地不利的问责。在土地违法问题上对地方政府的问责政治性大于法律性，这也是造成土地“未报即用”的一个很重要的原因。实践中，对于违法用地行为的处理一般是鉴于土地使用者已经投入了资金，为了保护这一部分投入，政府考虑到行政合理的原则，通常会在事后补批或是罚款了事，导致后来的违法用地屡禁不止，以至于导致现在的“未报即用”的现象产生。
4、土地监管体制不合理致地方政府违法有恃无恐。根据我国《土地管理法》规定，国务院土地行政主管部门负责全国土地的监管工作。县级以上人民政府土地监管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督。土地管理体制是各级政府行政辖区分级管理体制，虽然国土资源部门实行垂直管理，但由于仅做到了省级以下的垂直管理，地方国土资源管理部门尤其是基层土地部门出于保护地方利益的动机，对发现的土地违法不及时制止和处罚，明知违法却依然站到了地方政府的一边。
三、对遏止“未报即用”违法用地行为的建议
1、用法律的形式明确地方政府政绩考核的指标。政府政绩考核一旦得到法律制度的确认，则有助于在法律层面树立政府绩效考核的权威，从制度上保证政府绩效考核的规范运行，使政府绩效考核走上制度化、规范化和经常化的道路。笔者认为，在今后的政绩考核中，我们可以将违法用地也纳入考核指标，违法用地的数量上升了，则降低地方政府的政绩，反之则为地方政绩加分。
2、政府的宏观调控要法律化，畅通土地流通的法律渠道。遏止土地违法的前提就是使土地使用人能够通过正当的法律途径去获得所需的土地。一要改革自上而下的土地利用规划体制，而改为先由地方政府根据实际发展需要制定本地区的土地利用规划，上报至上级政府，上级政府在协调各下级政府需求的基础上进行平衡和修正下级政府的规划。二要国务院土地监管部门定期对地方土地利用情况进行监察的程序，及时对全国土地的规划和利用情况进行监管。三要在涉及农村集体土地利用规划上建立土地利用规划的听证制度，给予集体土地所有者在土地规划上的话语权。
3、提高国土资源监管机关的级别。可以将国土资源监管机关的级别提高成为中央垂直领导的机关。对于长远性，根本性和全局性的规划来说，只有中央政府才能够做到。目前的国土资源监管的省级以下垂直领导体制不能够做到完全独立和公正地监管地方国土资源管理，因为在某些情况下地方政府发展经济的冲动和中央全局利益规划是存在冲突，当土地管理活动的违法主体级别较低的时候，他们或许还可以做到公正，但是如果级别上升到了省一级的话，难以靠他们真正负起责任。只有建立全国垂直管理体制，才能完全消除地方国土资源部门对地方政府的依赖和千丝万缕的联系，彻底打破地方保护主义。
4、对于土地违法行为的处理不仅要合理更重要的是合法。对违法用地行为的处理应从两个方面进行改进。一是对违法用地直接责任人的处罚。行政问责过后，刑事问责不妨跟进。二是严格地方政府领导在土地违法活动中的问责机制。监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。
参考文献：
[1] 《中华人民共和国土地管理法》第三条.
[2] http：//www.chinanews.com/estate/2010/06-29/2369154.shtml；2013年2月28日.
[3]http：//www.chinanews.com/estate/2010/06-29/2369154.shtml；2013年2月28日.
[4]http：//news.eastday.com/c/20100525/u1a5223276.html#；2013年3月1日.
（作者单位：中国政法大学）
关键词 “未报即用” 土地违法 政府问责
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”①尽管国土资源部三令五申并采取严厉措施禁止违法用地，但成效并不乐观。此前的违法用地，主要表现为“未批先用”、“边批边用”、“少批多用”，现在竟然出现“未报即用”，由“先斩后奏”发展到了“斩而不奏”，而且特别严重的是违法的主体是某些地方政府。②
一、“未报即用”及其影响
“未报即用”是违法用地行为的一种表现，是指未办理用地申报手续即违法占用土地。全国31个省市自治区无一例外都存在”未报即用”违法用地行为，据国土资源部2010年5月份的通报称截至当年3月25日，全国清理出2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及土地总面积61.3万亩，其中耕地面积27.2万亩。③
“未报即用”的做法显示出了我国土地资源管理制度不到位，同时也反映了我国法律在土地资源监管领域被边缘化的现状。该做法严重破坏了国家对土地市场的统一管理和调控，是对依法行政的法律原则的挑衅，在诸多的违法用地行为中，有很多地方政府直接参与进行的，这些地方政府违反相关土地管理法律法规的规定的程序和实质要求对土地进行流转，这些行为的存在极大损伤了政府的公信力；该行为打破了行政法中的平等原则，在同一宗地上有两个或以上意向用地者时，它实质上侵害了平等需要土地的人的竞争权。另外“未报即用”游离于土地计划之外，打乱了供地的秩序，使有保有压的宏观措施难以有效地落实，同时又冲击了规划、计划管理，规避了审批，使农民的权益得不到保障，规范的土地管理市场秩序受到破坏。④
二、“未报即用”土地违法行为的原因
1、政府扭曲的政绩观作祟。目前对地方政府的政绩考核并没有一项明确严格的指标体系。很多地方官员认为经济发展就是硬道理。一些地方的GDP增长主要依赖房地产，出让土地的收入成了地方财政的重要来源。为了尽快出政绩，大搞“形象工程”、“政绩工程”， 将土地资源作为招商引资一个筹码，在他们头脑中，没有土地利用长远规划，也没有土地保护计划，为了一时的政绩或地方局部经济的发展，强令企业或下级政府违反土地管理法规，诸如修建道路、兴建农贸市场、兴办观光休闲产业等。
2、土地资源利用总体规划和分配的机制不合理。其一，我国的土地利用总体规划实行分级审批。下级政府土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制并要经上级政府部门批准。规划审批权集中于省级和中央政府，下级政府在土地规划审批中没有与审批部门商讨的余地，这种自上而下的总体规划难免与地方经济发展不协调。其二，中央在资源分配上政策性大于法律性。没有获取正当利益的法律途径导致地方政府潜规则横行。其三，土地规划的征用、转让和审批制度不完善，同样的土地政府通过出让土地使用权获得巨额的出让收入，但是若为农民集体持有则只能在不改变用途的情况下，在有限范围内的流转或被国家以很底的价格征用，这种不公平性促使集体土地所有者更愿意与投资者直接谈判，获得高于征地的经济利益，而对于投资者来说，他们也乐于以低于合法途径的价格获得土地。
3、对违法行为事后处理的合理性大于合法性。目前土地监管的法律只规定了对于直接责任人的违法处理，包括对违法的公务员的行政处分，缺乏对地方政府保护土地不利的问责。在土地违法问题上对地方政府的问责政治性大于法律性，这也是造成土地“未报即用”的一个很重要的原因。实践中，对于违法用地行为的处理一般是鉴于土地使用者已经投入了资金，为了保护这一部分投入，政府考虑到行政合理的原则，通常会在事后补批或是罚款了事，导致后来的违法用地屡禁不止，以至于导致现在的“未报即用”的现象产生。
4、土地监管体制不合理致地方政府违法有恃无恐。根据我国《土地管理法》规定，国务院土地行政主管部门负责全国土地的监管工作。县级以上人民政府土地监管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督。土地管理体制是各级政府行政辖区分级管理体制，虽然国土资源部门实行垂直管理，但由于仅做到了省级以下的垂直管理，地方国土资源管理部门尤其是基层土地部门出于保护地方利益的动机，对发现的土地违法不及时制止和处罚，明知违法却依然站到了地方政府的一边。
三、对遏止“未报即用”违法用地行为的建议
1、用法律的形式明确地方政府政绩考核的指标。政府政绩考核一旦得到法律制度的确认，则有助于在法律层面树立政府绩效考核的权威，从制度上保证政府绩效考核的规范运行，使政府绩效考核走上制度化、规范化和经常化的道路。笔者认为，在今后的政绩考核中，我们可以将违法用地也纳入考核指标，违法用地的数量上升了，则降低地方政府的政绩，反之则为地方政绩加分。
2、政府的宏观调控要法律化，畅通土地流通的法律渠道。遏止土地违法的前提就是使土地使用人能够通过正当的法律途径去获得所需的土地。一要改革自上而下的土地利用规划体制，而改为先由地方政府根据实际发展需要制定本地区的土地利用规划，上报至上级政府，上级政府在协调各下级政府需求的基础上进行平衡和修正下级政府的规划。二要国务院土地监管部门定期对地方土地利用情况进行监察的程序，及时对全国土地的规划和利用情况进行监管。三要在涉及农村集体土地利用规划上建立土地利用规划的听证制度，给予集体土地所有者在土地规划上的话语权。
3、提高国土资源监管机关的级别。可以将国土资源监管机关的级别提高成为中央垂直领导的机关。对于长远性，根本性和全局性的规划来说，只有中央政府才能够做到。目前的国土资源监管的省级以下垂直领导体制不能够做到完全独立和公正地监管地方国土资源管理，因为在某些情况下地方政府发展经济的冲动和中央全局利益规划是存在冲突，当土地管理活动的违法主体级别较低的时候，他们或许还可以做到公正，但是如果级别上升到了省一级的话，难以靠他们真正负起责任。只有建立全国垂直管理体制，才能完全消除地方国土资源部门对地方政府的依赖和千丝万缕的联系，彻底打破地方保护主义。
4、对于土地违法行为的处理不仅要合理更重要的是合法。对违法用地行为的处理应从两个方面进行改进。一是对违法用地直接责任人的处罚。行政问责过后，刑事问责不妨跟进。二是严格地方政府领导在土地违法活动中的问责机制。监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。
参考文献：
[1] 《中华人民共和国土地管理法》第三条.
[2] http：//www.chinanews.com/estate/2010/06-29/2369154.shtml；2013年2月28日.
[3]http：//www.chinanews.com/estate/2010/06-29/2369154.shtml；2013年2月28日.
[4]http：//news.eastday.com/c/20100525/u1a5223276.html#；2013年3月1日.
（作者单位：中国政法大学）