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“有钱的地方可以花钱解决问题，对于没钱的地方来说，最有效的药方就是体制机制的改革。而最重要的是转变执政理念，理念变了一切都好办了。”
今年“两会”以来，云安县委书记金繁丰格外忙碌。自云安深化农村综合改革成为“两会”关注的热点之后，到云安考察学习的络绎不绝。一向居于广东县域末位的云安，一跃成为广东改革的“急先锋”。
位于广东西部山区的云安县，财政收入仅2个多亿，是典型的山区贫困县。穷则思变。2008年底开始，新任县委书记金繁丰给云安开出的药方，却是“反其道而行之”：当全国主体功能区规划争论不休时，云安却在一个小小的县域内推行主体功能区；其他欠发达地区都在全民招商时，云安却取消乡镇GDP考核，让乡镇专心于公共服务；取消农业税后，很多地方都不同程度地弱化乡镇职能，而云安却放权“强镇”。
“有钱的地方可以花钱解决问题，对于没钱的地方来说，最有效的药方就是体制机制的改革。而最重要的是转变执政理念，理念变了一切都好办了。”在很多人看来，云安改革的主导者金繁丰“既务实又理想化”。他是如何推动一场涉及基层执政理念和执政方式转变的全方位改革?
“穷人的办法”
作为广东省最年轻的县，建县才十多年的云安，经济基础薄弱，工业化和城镇化发展滞后。2008年6月，金繁丰刚到云安时，正值国际金融危机最严重的时刻。
“金融危机之前，硫酸每吨是1500-1700元，危机一来才259元／吨，价格从天上掉到了地下，水泥从原来的热销到没人要。”金繁丰告诉《决策》，虽然是开放度很低的山区县，但以水泥、石材、硫化工等资源性产业为主的云安，却受到很大冲击。面对这种严峻的形式，怎么办?
“穷人有穷人的办法，穷人最大的办法就是改革。由于没钱倒逼我们去改革体制机制，这样的改革不用花钱。”在金繁丰看来，云安的改革是逼出来的，他提出“发展不足统筹补，协调不足功能补，活力不足改革补”的总体思路。
云安县区域发展很不平衡，县城所在地六都镇工业占全县的80％以上，而其他乡镇工业几乎一片空白。“以前人人都招商，乡镇没有条件也要上项目，结果经济没有发展起来，反而背了一身债。”曾经做过乡镇企业局局长的金繁丰，对传统发展模式的弊端有着切身的体会。
“乡镇的职能不是发展工业，它也没有能力和条件去发展工业，硬要它去招商引资上项目，结果造成很多社会矛盾，反过来县一级就要去化解矛盾。于是乡镇处处‘点火’，县一级就必须到处‘灭火’，哪还有精力去发展经济呢?”在金繁丰看来，以前职能错位，不仅是区域之间，各级之间也没有明确该干什么、不该干什么，形成恶性循环。
“要改革，就必须首先解决一个问题：我该干什么，不该干什么?”从2009年开始，云安县把8个乡镇划分为三个主体功能区。六都镇为优先发展区，是云安打造工业新城的主要载体；两个条件较好的乡镇划为重点发展区，一手抓特色农业，一手抓特色工业；其余五个乡镇则是“开发与保护并重示范区”，重点发展农业、保护生态。
“主体功能区国家提了很多年，但是真正落地很难，为什么?因为没有完整的发展理念，缺乏一套系统的措施。”金繁丰认为，主体功能区首先要划到县一级，因为县一级才是基础和落脚点，其次要有完善的配套措施。
为了保证主体功能区能真正施行，云安先后出台18份政策性配套文件，形成政绩考核、镇村财力保障、财税激励、税收共享等一整套机制。乡镇的工资和运作经费，以及公共服务的配套资金全部由县财政统筹。同时，对于园区税收增量按照“334”的比例实行共享，即30％按照镇的人口，30％按镇的面积，最重要的40％依照乡镇的年终考核，以税收共享作为生态补偿。
“最重要的是，建立了以县为统筹的保障机制，包括经济保障和政治保障。经济上乡镇无后顾之忧，就能放开手脚去做它应该干的事。而政治保障最重要的是考核机制。”改革之后，云安县对乡镇的考核是“5 X”，“5”是社会维稳、农民增收等5项常规工作，“x”是各镇不同的功能定位和经济社会发展目标。
“通过主体功能区建设，乡镇各司其责，错位竞争，既扭转了以往‘镇镇开发、村村点火’的无序发展状态，也找到了自己发展建设的目标和方向。”在金繁丰看来，以前乡镇干部基本上是“业务员”，而现在“不以GDP多少论英雄、只以功能发挥好坏论成败”，乡镇干部又从“业务员”回归到公务员”。
实行主体功能区后，乡镇干部不用拼命往外跑招商了，但云安经济不仅没有因此降下来，反而比原来更快了，因为园区集中发展吸引了更多的企業。“目前园区有51个项目，计化投资100亿元，产值达200亿元，项目投产后可以再造几个云安。”金繁丰告诉《决策》。
“给糖理论”
改革之后，给农民提供公共服务的主体是乡镇，在这种新形势下，原有的乡镇体制很难适应。尤其是主体功能区建立之后，对乡镇职能又有了新要求。在建主体功能区的同时，金繁丰又开始对乡镇体制进行彻底的改革。
“过去乡镇部门设置‘向上相对应’，而现在‘不与上相对应，只与下相适应’，下面需要什么，我们就设置什么部门。”金繁丰将原有的“七站八所”归并为五个部门，党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心和社会事务服务中心。在农经办里，还设置了农村土地流转、农村劳动力转移和农业发展三个服务中心。同时，建立农隋研判机制，对农隋定期进行研判，有的放矢地帮助农民解决增收中存在的困难。
“云安的改革是‘原创版’，而不是‘山寨版’。改革不是一开始就有这样完整的体系，而是在改革过程中不断发现问题、解决问题。”金繁丰告诉《决策》。
改革之初，按照广东省里的要求，云安在南盛镇试点农村土地流转中心。经过调研，金繁丰发现土地流转之后农村劳动力肯定多了出来，如果单纯设立土地流转中心，一定是土地流转越多社会矛盾越多，所以必须解决劳动力转移、培训和维权问题。
试点一段时间之后，金繁丰又发现，土地流转之后，规模农业越来越多，而农民的素质却不适应规模农业的要求，所以又设立农业发展服务中心，为农民提供科技、信息等方面服务。
“三个中心设立起来后，乡镇原有的体制不改不行，不然新设立的中心谁去管?”于是，金繁丰对乡镇进行“大部制”改革，针对农村面I临的最重要问题，设立相应的部门，“例如宜居办，我们在调研中就发现，普遍存在的最大问题是环境问题。农村环境问题很重要，不仅是农村面貌问题，还牵涉到农民的意识问题。”
乡镇设立“三办两中心”后，体制机制理顺了，但另一个问题又摆在金繁丰面前，如何增强乡镇的执政能力?
“以前乡镇政府责重权小，有些该管 的事管不了，该办的事办不好，应花的钱花不起；有些不该管的事又要管，但是管来管去也管不好，不仅徒劳无功，而且群众意见很大。”对此，乡镇改革的另一个重点就是放权“强镇”。
从2009年开始，云安县首先给乡镇下放管理事权，将14个县直部门72项权力都下放到乡镇。同时，扩大乡镇的财权，建立“统收共享、全额保障、超增奖励、补助直拨”的财政管理体制。
另外，更重要的是下放人事权，乡镇党委对乡镇副职有推荐权，调整个别镇班子成员有建议权，乡镇干部工作问责有处理权。“当乡镇人事出现空额时，我们会优先考虑乡镇推荐的人选。”2009年以来，通过乡镇推荐进入乡镇班子的达到30人，极大地树立了乡镇的权威。
对于放权；金繁丰有一个形象的“给糖理论”：“项目和资金好比是糖果，以前县里直接把糖发给村里，但是县又不直接管村；乡镇直接管村却又没糖给。结果我们给的越多，乡镇就越没有权威，农村工作越难做。现在直接让乡镇来发糖，县里则负责监管，不仅使资金更有效地落到实处，更理顺了县乡两级的关系。”
“乡镇政府履职效能如何，直接关系到农村改革发展，甚至关乎到农村稳定和政权建设。”在金繁丰看来，通过放权改革，使乡镇职权对称、权责明晰，实现管理重心下移，强化了乡镇对村一级的协调管理能力，有效提升乡镇解决农村矛盾的能力。
“最小成本”改革
“云安的改革是低成本的改革，基本上不用花什么錢，也没有向上级争取一分钱。我们是将有限的蛋糕切好，通过切好蛋糕去做大蛋糕，蛋糕做大后更好的反哺‘三农’，这样才能解决欠发达地区的问题。”金繁丰告诉《决策》，云安的改革是一种“最小成本，最大收益”的改革。
“欠发达地区的改革，不能随便加人或少人，那样会带来诸多不稳定因素。我们的改革是很平稳的，关键是转变职能、提高效率。”在金繁丰看来，通过改革，真正使农村的内在活力激发了出来，更重要的是，各级党委政府找准了工作着力点，也就是转变了执政理念。
“以前我们为了GDP上项目或者搞形象工程，以为是给群众幸福，实际上群众是‘被’幸福。我在基层那么长时间，知道群众不管你有多少项目、GDP多少，关键是看他有没有得到实惠。”金繁丰觉得，云安改革最大的收获就是理念的转变，“过去是‘眼睛向上’地去工作，现在向‘眼睛向下’转变了。”
“改革开放以后，农村改革走了两步。第一步是取消农业税，通过减法的方式改革；第二步是农村综合改革，做加法。而我们是走到第三步，深化农村综合改革。”云安改革之后，县乡分工很明确，县级以经济建设为中心，社会建设靠县级统筹，乡镇则强化社会服务功能。
“很多地方改革，往往改到一半就改不下去了，为什么呢?因为改革了一个问---题，另一个问题又出来了，没有系统的解决方法。”金繁丰认为，单方面的改革在短时期内可能会有效果，但是改革要可持续，能够既治标又治本，就要系统、全面的改革，“我们是以主体功能区为引领，以统筹发展为基础，以富民强县为核心，以社会建设为支点，以综合改革为保障，系统地推进改革。”
尽管两年多的改革比较顺利，但其中也不可避免地会遇到一些矛盾和阻力。在主体功能区划分时，需要协调各乡镇的利益。特别是在乡镇扩权时，触及到了很多县直部门的利益，阻力更大。
“改革肯定会损害一部分人的利益，首先县委、县政府的决心很重要。”金繁丰认为，改革必须是“一把手”工程，如果不是“一把手”，很难平衡各方利益，“而改革者首先要将自己的一切抛开，否则会瞻前顾后。”
虽然云安的改革得到了上级和群众的认可，但金繁丰觉得，目前只是走了第一步，还没有达到他理想的效果。“改革应该为群众提供更多的实惠，而现在只是理顺了体制机制，城乡面貌还没有从根本上改变，真正见效果还有很长的路，而且还要不断地改革。”
作为改革的主导者，金繁丰在周围的人看来“既务实又理想化”，他习惯给自己设定 很高的目标，并且总是希望做到最好。而且他颇有些急性子，经常白天调研发现问题，晚上回来就思考问题，“脑子一直在转，停不下来。有时候躺在床上突然想到一个思路，第二天起来就赶紧去实践，看看行不行。”
在基层做过多年的“一把手”，金繁丰觉得基层工作“很累、很实在”，“县委书记背后有很多一票否决的事情压着，维稳、安全生产等等，不能靠侥幸逃过一劫，必须要实实在在做很多基础性工作。虽然累但实在，在基层能力很多事。一个官员最大的成就感就是能为地方办一些实事，只要这个地方能改变面貌，群众能改变生活，我就感觉很幸福。”
今年“两会”以来，云安县委书记金繁丰格外忙碌。自云安深化农村综合改革成为“两会”关注的热点之后，到云安考察学习的络绎不绝。一向居于广东县域末位的云安，一跃成为广东改革的“急先锋”。
位于广东西部山区的云安县，财政收入仅2个多亿，是典型的山区贫困县。穷则思变。2008年底开始，新任县委书记金繁丰给云安开出的药方，却是“反其道而行之”：当全国主体功能区规划争论不休时，云安却在一个小小的县域内推行主体功能区；其他欠发达地区都在全民招商时，云安却取消乡镇GDP考核，让乡镇专心于公共服务；取消农业税后，很多地方都不同程度地弱化乡镇职能，而云安却放权“强镇”。
“有钱的地方可以花钱解决问题，对于没钱的地方来说，最有效的药方就是体制机制的改革。而最重要的是转变执政理念，理念变了一切都好办了。”在很多人看来，云安改革的主导者金繁丰“既务实又理想化”。他是如何推动一场涉及基层执政理念和执政方式转变的全方位改革?
“穷人的办法”
作为广东省最年轻的县，建县才十多年的云安，经济基础薄弱，工业化和城镇化发展滞后。2008年6月，金繁丰刚到云安时，正值国际金融危机最严重的时刻。
“金融危机之前，硫酸每吨是1500-1700元，危机一来才259元／吨，价格从天上掉到了地下，水泥从原来的热销到没人要。”金繁丰告诉《决策》，虽然是开放度很低的山区县，但以水泥、石材、硫化工等资源性产业为主的云安，却受到很大冲击。面对这种严峻的形式，怎么办?
“穷人有穷人的办法，穷人最大的办法就是改革。由于没钱倒逼我们去改革体制机制，这样的改革不用花钱。”在金繁丰看来，云安的改革是逼出来的，他提出“发展不足统筹补，协调不足功能补，活力不足改革补”的总体思路。
云安县区域发展很不平衡，县城所在地六都镇工业占全县的80％以上，而其他乡镇工业几乎一片空白。“以前人人都招商，乡镇没有条件也要上项目，结果经济没有发展起来，反而背了一身债。”曾经做过乡镇企业局局长的金繁丰，对传统发展模式的弊端有着切身的体会。
“乡镇的职能不是发展工业，它也没有能力和条件去发展工业，硬要它去招商引资上项目，结果造成很多社会矛盾，反过来县一级就要去化解矛盾。于是乡镇处处‘点火’，县一级就必须到处‘灭火’，哪还有精力去发展经济呢?”在金繁丰看来，以前职能错位，不仅是区域之间，各级之间也没有明确该干什么、不该干什么，形成恶性循环。
“要改革，就必须首先解决一个问题：我该干什么，不该干什么?”从2009年开始，云安县把8个乡镇划分为三个主体功能区。六都镇为优先发展区，是云安打造工业新城的主要载体；两个条件较好的乡镇划为重点发展区，一手抓特色农业，一手抓特色工业；其余五个乡镇则是“开发与保护并重示范区”，重点发展农业、保护生态。
“主体功能区国家提了很多年，但是真正落地很难，为什么?因为没有完整的发展理念，缺乏一套系统的措施。”金繁丰认为，主体功能区首先要划到县一级，因为县一级才是基础和落脚点，其次要有完善的配套措施。
为了保证主体功能区能真正施行，云安先后出台18份政策性配套文件，形成政绩考核、镇村财力保障、财税激励、税收共享等一整套机制。乡镇的工资和运作经费，以及公共服务的配套资金全部由县财政统筹。同时，对于园区税收增量按照“334”的比例实行共享，即30％按照镇的人口，30％按镇的面积，最重要的40％依照乡镇的年终考核，以税收共享作为生态补偿。
“最重要的是，建立了以县为统筹的保障机制，包括经济保障和政治保障。经济上乡镇无后顾之忧，就能放开手脚去做它应该干的事。而政治保障最重要的是考核机制。”改革之后，云安县对乡镇的考核是“5 X”，“5”是社会维稳、农民增收等5项常规工作，“x”是各镇不同的功能定位和经济社会发展目标。
“通过主体功能区建设，乡镇各司其责，错位竞争，既扭转了以往‘镇镇开发、村村点火’的无序发展状态，也找到了自己发展建设的目标和方向。”在金繁丰看来，以前乡镇干部基本上是“业务员”，而现在“不以GDP多少论英雄、只以功能发挥好坏论成败”，乡镇干部又从“业务员”回归到公务员”。
实行主体功能区后，乡镇干部不用拼命往外跑招商了，但云安经济不仅没有因此降下来，反而比原来更快了，因为园区集中发展吸引了更多的企業。“目前园区有51个项目，计化投资100亿元，产值达200亿元，项目投产后可以再造几个云安。”金繁丰告诉《决策》。
“给糖理论”
改革之后，给农民提供公共服务的主体是乡镇，在这种新形势下，原有的乡镇体制很难适应。尤其是主体功能区建立之后，对乡镇职能又有了新要求。在建主体功能区的同时，金繁丰又开始对乡镇体制进行彻底的改革。
“过去乡镇部门设置‘向上相对应’，而现在‘不与上相对应，只与下相适应’，下面需要什么，我们就设置什么部门。”金繁丰将原有的“七站八所”归并为五个部门，党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心和社会事务服务中心。在农经办里，还设置了农村土地流转、农村劳动力转移和农业发展三个服务中心。同时，建立农隋研判机制，对农隋定期进行研判，有的放矢地帮助农民解决增收中存在的困难。
“云安的改革是‘原创版’，而不是‘山寨版’。改革不是一开始就有这样完整的体系，而是在改革过程中不断发现问题、解决问题。”金繁丰告诉《决策》。
改革之初，按照广东省里的要求，云安在南盛镇试点农村土地流转中心。经过调研，金繁丰发现土地流转之后农村劳动力肯定多了出来，如果单纯设立土地流转中心，一定是土地流转越多社会矛盾越多，所以必须解决劳动力转移、培训和维权问题。
试点一段时间之后，金繁丰又发现，土地流转之后，规模农业越来越多，而农民的素质却不适应规模农业的要求，所以又设立农业发展服务中心，为农民提供科技、信息等方面服务。
“三个中心设立起来后，乡镇原有的体制不改不行，不然新设立的中心谁去管?”于是，金繁丰对乡镇进行“大部制”改革，针对农村面I临的最重要问题，设立相应的部门，“例如宜居办，我们在调研中就发现，普遍存在的最大问题是环境问题。农村环境问题很重要，不仅是农村面貌问题，还牵涉到农民的意识问题。”
乡镇设立“三办两中心”后，体制机制理顺了，但另一个问题又摆在金繁丰面前，如何增强乡镇的执政能力?
“以前乡镇政府责重权小，有些该管 的事管不了，该办的事办不好，应花的钱花不起；有些不该管的事又要管，但是管来管去也管不好，不仅徒劳无功，而且群众意见很大。”对此，乡镇改革的另一个重点就是放权“强镇”。
从2009年开始，云安县首先给乡镇下放管理事权，将14个县直部门72项权力都下放到乡镇。同时，扩大乡镇的财权，建立“统收共享、全额保障、超增奖励、补助直拨”的财政管理体制。
另外，更重要的是下放人事权，乡镇党委对乡镇副职有推荐权，调整个别镇班子成员有建议权，乡镇干部工作问责有处理权。“当乡镇人事出现空额时，我们会优先考虑乡镇推荐的人选。”2009年以来，通过乡镇推荐进入乡镇班子的达到30人，极大地树立了乡镇的权威。
对于放权；金繁丰有一个形象的“给糖理论”：“项目和资金好比是糖果，以前县里直接把糖发给村里，但是县又不直接管村；乡镇直接管村却又没糖给。结果我们给的越多，乡镇就越没有权威，农村工作越难做。现在直接让乡镇来发糖，县里则负责监管，不仅使资金更有效地落到实处，更理顺了县乡两级的关系。”
“乡镇政府履职效能如何，直接关系到农村改革发展，甚至关乎到农村稳定和政权建设。”在金繁丰看来，通过放权改革，使乡镇职权对称、权责明晰，实现管理重心下移，强化了乡镇对村一级的协调管理能力，有效提升乡镇解决农村矛盾的能力。
“最小成本”改革
“云安的改革是低成本的改革，基本上不用花什么錢，也没有向上级争取一分钱。我们是将有限的蛋糕切好，通过切好蛋糕去做大蛋糕，蛋糕做大后更好的反哺‘三农’，这样才能解决欠发达地区的问题。”金繁丰告诉《决策》，云安的改革是一种“最小成本，最大收益”的改革。
“欠发达地区的改革，不能随便加人或少人，那样会带来诸多不稳定因素。我们的改革是很平稳的，关键是转变职能、提高效率。”在金繁丰看来，通过改革，真正使农村的内在活力激发了出来，更重要的是，各级党委政府找准了工作着力点，也就是转变了执政理念。
“以前我们为了GDP上项目或者搞形象工程，以为是给群众幸福，实际上群众是‘被’幸福。我在基层那么长时间，知道群众不管你有多少项目、GDP多少，关键是看他有没有得到实惠。”金繁丰觉得，云安改革最大的收获就是理念的转变，“过去是‘眼睛向上’地去工作，现在向‘眼睛向下’转变了。”
“改革开放以后，农村改革走了两步。第一步是取消农业税，通过减法的方式改革；第二步是农村综合改革，做加法。而我们是走到第三步，深化农村综合改革。”云安改革之后，县乡分工很明确，县级以经济建设为中心，社会建设靠县级统筹，乡镇则强化社会服务功能。
“很多地方改革，往往改到一半就改不下去了，为什么呢?因为改革了一个问---题，另一个问题又出来了，没有系统的解决方法。”金繁丰认为，单方面的改革在短时期内可能会有效果，但是改革要可持续，能够既治标又治本，就要系统、全面的改革，“我们是以主体功能区为引领，以统筹发展为基础，以富民强县为核心，以社会建设为支点，以综合改革为保障，系统地推进改革。”
尽管两年多的改革比较顺利，但其中也不可避免地会遇到一些矛盾和阻力。在主体功能区划分时，需要协调各乡镇的利益。特别是在乡镇扩权时，触及到了很多县直部门的利益，阻力更大。
“改革肯定会损害一部分人的利益，首先县委、县政府的决心很重要。”金繁丰认为，改革必须是“一把手”工程，如果不是“一把手”，很难平衡各方利益，“而改革者首先要将自己的一切抛开，否则会瞻前顾后。”
虽然云安的改革得到了上级和群众的认可，但金繁丰觉得，目前只是走了第一步，还没有达到他理想的效果。“改革应该为群众提供更多的实惠，而现在只是理顺了体制机制，城乡面貌还没有从根本上改变，真正见效果还有很长的路，而且还要不断地改革。”
作为改革的主导者，金繁丰在周围的人看来“既务实又理想化”，他习惯给自己设定 很高的目标，并且总是希望做到最好。而且他颇有些急性子，经常白天调研发现问题，晚上回来就思考问题，“脑子一直在转，停不下来。有时候躺在床上突然想到一个思路，第二天起来就赶紧去实践，看看行不行。”
在基层做过多年的“一把手”，金繁丰觉得基层工作“很累、很实在”，“县委书记背后有很多一票否决的事情压着，维稳、安全生产等等，不能靠侥幸逃过一劫，必须要实实在在做很多基础性工作。虽然累但实在，在基层能力很多事。一个官员最大的成就感就是能为地方办一些实事，只要这个地方能改变面貌，群众能改变生活，我就感觉很幸福。”