论文部分内容阅读
摘 要：政府采购在我国从诞生到现在已经有近二十年时间了，在公共管理中发挥着越来越重要的作用，有着十分强大的政策功能。政府采购在对国民经济的宏观调控，维持经济的稳定，产业结构的调整以及财政预算制度的调整上都有着不容忽视的作用。本文仅就政府采购价格高于市场价格这一现象展开论述，同时简单阐述了政府采购制度框架的建立，纳税人、政府与采购代理人之间关系的处理、采购信息电子化平台的搭建等。而讨论这些问题的实质就在于如何有效地节省政府采购成本、减少社会福利的损失。
关键词：政府采购 价高现象
一、我国政府采购商品价高现象
政府采购的商品普遍高于市场零售价是社会上反应较多、意见较大的问题之一。中国社科院法学所和社科文献出版社联合发布2013年《法治蓝皮书》披露，部分地方政府采购办公用品过程中，有79.86%的商品高于市场价格。根据报告提供的数据，高于市场价1.5倍（不含1.5倍）以内的商品达到10678件，占总采购数量的56.1%，高于市场价达到3倍以上（不含3倍）的282件，占总采购数量的1.5%，这是社科院所属机构在调查了广东、黑龙江、江西、福建四省共计11万多件办公用品后得出的数字。这项调查发现，一些办公用品的成交价格远高于市场价格，例如笔记本电脑：2098件、实际支出约1801万元，按市场平均价采购支出约1373万元；复印机：215件、实际支出约466万元，按市场平均价采购支出约343万元；台式计算机：4003件、实际支出约2186万元，按市场平均价采购支出约1660万元……据统计，有15190件商品高于市场平均价，实际支出约7934万元，占全部商品总件数的79.86%，实际多支出约2074万元。
政府采购属于“ 批发”行为，以市场常识来看，批发价应该低于零售价。政府采购即便要求比较严格，需要履行一定的采购程序，采购价至少也不能高于市场价。然而，《政府采购法》实施12年来，采购价高于市场价、甚至“天价”采购的情况时有出现。给人以政府采购“买贵不买对”的印象，甚至人们已经接受了“政府采购价”就应该高于“市场零售价”这个事实。
政府采购的初衷，是想将分散于各个单位的采购需求，通过集中式的招标、竞价，通过规模效应，获得较市场价更优惠的“政府采购价”。然而媒体频频曝光的高价采购事件，以及老百姓的切身体会，似乎都有悖于这个初衷。
二、价高成因浅析
1、信息公开程度不够，缺少有效竞争
“公开、公平、公正”与“有效竞争”都是政府采购活动中应遵循的基本原则。根据政府采购的有关法律，采购程序和行为必须公开透明，除必须保密的内容，其他信息都应该公开。只有坚持开放性，坚持信息公开，政府采购才能在任何时候都收到公众的监督。而有效竞争原则，则是指邀请更多的企业参与竞争，提升政府采购的质量。政府采购和其他采购的重要区别是其不具有商业性，这对采购提出了更高的要求，只有通过竞争，政府采购才能形成一个买方市场，通过大量提供近似产品的供应商之间的竞争，使政府采购能获得优质、高效、低成本的产品和服务。
然而在实际操作当中，有些采购人在申报采购计划、办理采购事宜时，总是嫌采购的周期太长、程序太复杂，或是其他一些原因，希望越快越好。因而在采购方式的选择上，理应公开招标的，想搞邀请招标；理应邀请招标的，想通过竞争性谈判、单一来源采购等方式。时间越短越好，范围越小越好，这样一来招标信息发布的范围被尽可能的缩小了，发布的时间也尽可能的缩短，大大的降低了有效竞争的范围及强度。其后果是，政府采购的价格无法降低，同时由于有效竞争不充分，信息公开程度不够，缺少有效竞争，也是造成政府采购价高于市场价格的原因之一。
2、政府采购中的托代理关系
要探讨政府采购中价高现象，就必须先了解我国政府采购的制度安排的实质是委托代理关系。我国政府采购中的关系人有很多，主要包括纳税人（初始委托人）、政府、政府财政部门、政府采购机构、政府采购人员、供应商等，这样就会一环扣一环最终形成一条很长却又关系复杂的委托代理链。纳税人即资金供给者作为整个采购委托代理关系中的初始委托人，将政府采购的权力委托给相应的关系人。而在政府采购委托代理关系中关键性的关系人就是政府采购人员，政府采购人员作为政府采购的代理人，同时也是一名理性的“经济人”，这一关键人物可能会违背委托人的意愿，与供应商寻求合谋的机会来获取自身利益最大化。正是由于在政府采购中委托人和相关代理人的利益不一致导致在政府采购过程中出现了委托代理问题。我国政府采购中的委托代理关系大致可以分为集中采购模式下的委托代理关系与分散采购模式下的委托代理关系。
纳税人作为政府采购资金的初始供给者，都是整个采购环节中的初始委托人，他们纳税之后将采购这项权力委托给政府部门，即“纳税人——政府——政府财政部门——专门从事政府采购机构——政府采购人员——供应商”的多级委托代理关系。这样长的委托代理链条和复杂的委托代理关系势必会造成大量的道德风险和逆向选择问题，公众这个纳税人是采购资金的提供者，却并没有参与采购的决策与管理。在这个多级委托代理关系中存在三个方面不同的利益方，分别是：纳税人（初始委托人）、代理人（中间包含多级代理）、供应商（最终商品服务提供者）。
这个委托代理环节导致了一系列问题：一是政府机构与采购向对方之间对接的环节多、关系复杂、透明度不高；二是政府采购的程序合理性与结构不合理性的矛盾延伸出寻租空间的扩张（各方只要走的程序完整合规，最后落实的采购商品、服务是否物有所值已经不是考虑的重点）；三是因纳税人（最初委托人）事实上远离政府采购的各个环节而产生了公共监督缺陷。
三、化解政府采购价高问题的对策
1、借助互联网全方位提高政府采购的透明度
信息时代互联网的作用大家有目共睹，颠覆性地改变了人们的生活方式，影响着经济发展的轨迹。最近总理也提出了“互联网+”的概念，将互联网作为促经济、调结构的利器。我们不妨大胆设想将政府采购方式与互联网想结合，提高政府采购资金的使用效率，同时降低“虚高”的政府采购价格。 （1）大力发展并完善电子化政府采购
我国的电子化政府采购最近几年才开始运用，存在很多不足，但是从各国政府采购的发展趋势来看，电子化政府采购是政府采购发展的重要方向。随着政府采购的发展，电子化政府采购的优点越来越得到重视，它不仅可以做到更大限度的公开、透明、方便、快捷，还能有效的降低采购成本、规范采购行为，防止采购中的权力寻租等腐败现象的发生。但是电子化政府采购的建设不是一蹴而就的，除了需要相关政策支持外，对网络技术还有一定的要求。它的发展需依托先进成熟的网络信息技术，随着近几年网络发展越来越规范，特别是年出台了《电子签名法》，使得网上交易当事人的身份识别、电子文件的真实性、完整性、安全性等问题基本得到解决。我国的电子化政府采购虽然起步晚，但是也利用了后发优势，倘若可以正确引导政府采购的电子化发展，其发展也可以相当迅速。
在电子化政府采购方面，可以借鉴走在世界前列的韩国的成功经验：一是强有力的电子化领导机构。二是政府采购与电子商务法律法规并行。韩国并没有专门制定电子化政府采购的相关法律，而是直接用电子商务的法律来规范政府采购电子化。三是政府民间合力制定电子化标准。由于政府采购涉及主体较多，所以在电子化政府采购标准的制定过程中，并不是由政府采购的管理部门单方面完成的，而是政府和民间的一个合力过程。这样在标准的制定时期就充分吸收多方意见，而非政府拍板决定。
（2）借助互联网电商大数据对政府采购价进行监督
随着我国经济、技术的发展，我国已经出现了一批令世界钦佩的互联网电商，比如阿里巴巴、淘宝、京东、苏宁易购等。在这些电商平台上，普通网民都能通过比价系统轻松获得物美价廉的商品，为什么政府采购这个大单不能？对于一些市场上已经充分竞争，标准化的商品完全可以通过全国性的互联网电商平台进行采购。在现有的各地方政府采购网接入电商，显示同类产品在各电商平台上的销售价格及评价；或者在电商平台上设置政府采购专区，在展示的商品下标注是否属于政府采购产品。
借助各大电商的大数据对各政府采购商品滚动报价、随时更新；同时显示该款商品成交次数（可以仅包含政府采购成交量），用户评价、售后服务及投诉等；向公众公开各采购单位对某一产品的成交价格、成交时间等（可以借助电商的数据处理系统实现）。这样不仅可以有效降低政府采购价格，同时由于公开了各采购单位的成交数据，将政府采购价格完全暴露在公众面前，真正实现了“阳光下的采购”杜绝了寻租行为的发生。
2、制度建设必不可少
（1）建立并完善政府采购监督机制
采购主体要相互分离。作为在政府采购流程中十分重要的三个采购主体，即各级财政部门、各级政府部门和各级政府采购机构，必须要相互分离，这样才可以保证政府采购监督的公正性。目前很多地方政府采购中心都是当地财政部门的二层机构，人员、业务都属于当地财政部门管理。在涉及监督、投诉、举报等问题时，就会产生既当运动员又当裁判员的问题，不利于监督管理和政府采购的良性发展。对于采购机构的设置中央应有统一的标准，各地再根据自身实际情况制定相应的实施细则，这样各地就可以在全国统一的管理体系中。
（2）完善供应商评审制度
对于供应商的评审制度可以借鉴美国的相关经验，美国政府规定，凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，一般应向有关部门提出申请、注册。政府釆购相关部门根据供应商所提供的资料，通过分析、评估，对合格企业进行归类和归档，并公布合格供应商名单。当供应商出现不道德或不诚实的情况时，政府有权进行阻止或中止制度。这样对供应商市场就有一个相对完善的规范，对于违法乱纪的供应商也有一定的记录，可以有效避免违规现象的再次发生。另外，完善的供应商评审制度不仅仅起到对违法供应商的惩处作用，更多是对供应商很多蠢蠢欲动的想法起到一定的警示作用，该意义远大于对供应商的处罚意义。
（3）完善政府采购救济、奖惩制度
目前，我国的政府采购体系还缺少必要的救济制度。在政府采购制度的某些方面受到损害，出现“失灵”现象的情况下，有效而完善的救济程序能保证制度的健康运行。《政府采购法》虽然有相关规定，但缺少可操作的实施细则。但是由于目前采购机构在整个釆购活动中既是运动员又是裁判员，第三方监督缺位，让采购单位进行的自纠自查，只会费时费力，增加供应商的救济成本。因此，健全和落实政府采购救济制度对于维护政府采购的公正、透明至关重要。由于政府采购中采购人的特殊性，很多供应商在自身的利益受到侵害时不敢维权，怕遭到报复，抱着多一事不如少一事的心态息事宁人。长此以往，只会让更多的供应商随波逐流，更有甚者从“理性的经济人”角度出发，选择与其他供应商或者采购人进行“共谋”。
要改善这种状况，除了提供合理的举报、救济渠道外，还应该配套完善对举报人的保护、奖励制度；完善对违规、违法个人、企业的惩罚制度。加快供应商诚信体系的建立，实现与工商、税务、银行、纪检监察、公检法部门的信息共享；杜绝供应商围标、串标、虚假应标等现象，建立供应商“一处作假、处处受制”的运行机制。
参考文献
[1] 李建国、杨宝剑 政府采购中的寻租博弈及福利分析山东社会科学，2012（11）.
[2] 王丛虎 创新政府采购监督机制强化政府采购监督力度，财政监督，2011（9）.
[3] 刘岩 我国政府采购问题及对策研究 [D].山东：山东师范大学，2010.
[4] 李扬.我国政府采购中的寻租问题研究[D].河南：河南大学，2012.
[5] 曲星蓓 我国政府采购制度存在的问题及对策研究[D].吉林：吉林大学，2013.
[6] 李佳敏 政府采购的现状、问题与对策[D].浙江：浙江工商大学，2013.
[7] 宋潇 增幅采购腐败问题研究——以集中采购为例[D].辽宁：东北财经大学，2014.
（作者单位：桂林国家高新区七星区财政局 广西桂林市 541004）
关键词：政府采购 价高现象
一、我国政府采购商品价高现象
政府采购的商品普遍高于市场零售价是社会上反应较多、意见较大的问题之一。中国社科院法学所和社科文献出版社联合发布2013年《法治蓝皮书》披露，部分地方政府采购办公用品过程中，有79.86%的商品高于市场价格。根据报告提供的数据，高于市场价1.5倍（不含1.5倍）以内的商品达到10678件，占总采购数量的56.1%，高于市场价达到3倍以上（不含3倍）的282件，占总采购数量的1.5%，这是社科院所属机构在调查了广东、黑龙江、江西、福建四省共计11万多件办公用品后得出的数字。这项调查发现，一些办公用品的成交价格远高于市场价格，例如笔记本电脑：2098件、实际支出约1801万元，按市场平均价采购支出约1373万元；复印机：215件、实际支出约466万元，按市场平均价采购支出约343万元；台式计算机：4003件、实际支出约2186万元，按市场平均价采购支出约1660万元……据统计，有15190件商品高于市场平均价，实际支出约7934万元，占全部商品总件数的79.86%，实际多支出约2074万元。
政府采购属于“ 批发”行为，以市场常识来看，批发价应该低于零售价。政府采购即便要求比较严格，需要履行一定的采购程序，采购价至少也不能高于市场价。然而，《政府采购法》实施12年来，采购价高于市场价、甚至“天价”采购的情况时有出现。给人以政府采购“买贵不买对”的印象，甚至人们已经接受了“政府采购价”就应该高于“市场零售价”这个事实。
政府采购的初衷，是想将分散于各个单位的采购需求，通过集中式的招标、竞价，通过规模效应，获得较市场价更优惠的“政府采购价”。然而媒体频频曝光的高价采购事件，以及老百姓的切身体会，似乎都有悖于这个初衷。
二、价高成因浅析
1、信息公开程度不够，缺少有效竞争
“公开、公平、公正”与“有效竞争”都是政府采购活动中应遵循的基本原则。根据政府采购的有关法律，采购程序和行为必须公开透明，除必须保密的内容，其他信息都应该公开。只有坚持开放性，坚持信息公开，政府采购才能在任何时候都收到公众的监督。而有效竞争原则，则是指邀请更多的企业参与竞争，提升政府采购的质量。政府采购和其他采购的重要区别是其不具有商业性，这对采购提出了更高的要求，只有通过竞争，政府采购才能形成一个买方市场，通过大量提供近似产品的供应商之间的竞争，使政府采购能获得优质、高效、低成本的产品和服务。
然而在实际操作当中，有些采购人在申报采购计划、办理采购事宜时，总是嫌采购的周期太长、程序太复杂，或是其他一些原因，希望越快越好。因而在采购方式的选择上，理应公开招标的，想搞邀请招标；理应邀请招标的，想通过竞争性谈判、单一来源采购等方式。时间越短越好，范围越小越好，这样一来招标信息发布的范围被尽可能的缩小了，发布的时间也尽可能的缩短，大大的降低了有效竞争的范围及强度。其后果是，政府采购的价格无法降低，同时由于有效竞争不充分，信息公开程度不够，缺少有效竞争，也是造成政府采购价高于市场价格的原因之一。
2、政府采购中的托代理关系
要探讨政府采购中价高现象，就必须先了解我国政府采购的制度安排的实质是委托代理关系。我国政府采购中的关系人有很多，主要包括纳税人（初始委托人）、政府、政府财政部门、政府采购机构、政府采购人员、供应商等，这样就会一环扣一环最终形成一条很长却又关系复杂的委托代理链。纳税人即资金供给者作为整个采购委托代理关系中的初始委托人，将政府采购的权力委托给相应的关系人。而在政府采购委托代理关系中关键性的关系人就是政府采购人员，政府采购人员作为政府采购的代理人，同时也是一名理性的“经济人”，这一关键人物可能会违背委托人的意愿，与供应商寻求合谋的机会来获取自身利益最大化。正是由于在政府采购中委托人和相关代理人的利益不一致导致在政府采购过程中出现了委托代理问题。我国政府采购中的委托代理关系大致可以分为集中采购模式下的委托代理关系与分散采购模式下的委托代理关系。
纳税人作为政府采购资金的初始供给者，都是整个采购环节中的初始委托人，他们纳税之后将采购这项权力委托给政府部门，即“纳税人——政府——政府财政部门——专门从事政府采购机构——政府采购人员——供应商”的多级委托代理关系。这样长的委托代理链条和复杂的委托代理关系势必会造成大量的道德风险和逆向选择问题，公众这个纳税人是采购资金的提供者，却并没有参与采购的决策与管理。在这个多级委托代理关系中存在三个方面不同的利益方，分别是：纳税人（初始委托人）、代理人（中间包含多级代理）、供应商（最终商品服务提供者）。
这个委托代理环节导致了一系列问题：一是政府机构与采购向对方之间对接的环节多、关系复杂、透明度不高；二是政府采购的程序合理性与结构不合理性的矛盾延伸出寻租空间的扩张（各方只要走的程序完整合规，最后落实的采购商品、服务是否物有所值已经不是考虑的重点）；三是因纳税人（最初委托人）事实上远离政府采购的各个环节而产生了公共监督缺陷。
三、化解政府采购价高问题的对策
1、借助互联网全方位提高政府采购的透明度
信息时代互联网的作用大家有目共睹，颠覆性地改变了人们的生活方式，影响着经济发展的轨迹。最近总理也提出了“互联网+”的概念，将互联网作为促经济、调结构的利器。我们不妨大胆设想将政府采购方式与互联网想结合，提高政府采购资金的使用效率，同时降低“虚高”的政府采购价格。 （1）大力发展并完善电子化政府采购
我国的电子化政府采购最近几年才开始运用，存在很多不足，但是从各国政府采购的发展趋势来看，电子化政府采购是政府采购发展的重要方向。随着政府采购的发展，电子化政府采购的优点越来越得到重视，它不仅可以做到更大限度的公开、透明、方便、快捷，还能有效的降低采购成本、规范采购行为，防止采购中的权力寻租等腐败现象的发生。但是电子化政府采购的建设不是一蹴而就的，除了需要相关政策支持外，对网络技术还有一定的要求。它的发展需依托先进成熟的网络信息技术，随着近几年网络发展越来越规范，特别是年出台了《电子签名法》，使得网上交易当事人的身份识别、电子文件的真实性、完整性、安全性等问题基本得到解决。我国的电子化政府采购虽然起步晚，但是也利用了后发优势，倘若可以正确引导政府采购的电子化发展，其发展也可以相当迅速。
在电子化政府采购方面，可以借鉴走在世界前列的韩国的成功经验：一是强有力的电子化领导机构。二是政府采购与电子商务法律法规并行。韩国并没有专门制定电子化政府采购的相关法律，而是直接用电子商务的法律来规范政府采购电子化。三是政府民间合力制定电子化标准。由于政府采购涉及主体较多，所以在电子化政府采购标准的制定过程中，并不是由政府采购的管理部门单方面完成的，而是政府和民间的一个合力过程。这样在标准的制定时期就充分吸收多方意见，而非政府拍板决定。
（2）借助互联网电商大数据对政府采购价进行监督
随着我国经济、技术的发展，我国已经出现了一批令世界钦佩的互联网电商，比如阿里巴巴、淘宝、京东、苏宁易购等。在这些电商平台上，普通网民都能通过比价系统轻松获得物美价廉的商品，为什么政府采购这个大单不能？对于一些市场上已经充分竞争，标准化的商品完全可以通过全国性的互联网电商平台进行采购。在现有的各地方政府采购网接入电商，显示同类产品在各电商平台上的销售价格及评价；或者在电商平台上设置政府采购专区，在展示的商品下标注是否属于政府采购产品。
借助各大电商的大数据对各政府采购商品滚动报价、随时更新；同时显示该款商品成交次数（可以仅包含政府采购成交量），用户评价、售后服务及投诉等；向公众公开各采购单位对某一产品的成交价格、成交时间等（可以借助电商的数据处理系统实现）。这样不仅可以有效降低政府采购价格，同时由于公开了各采购单位的成交数据，将政府采购价格完全暴露在公众面前，真正实现了“阳光下的采购”杜绝了寻租行为的发生。
2、制度建设必不可少
（1）建立并完善政府采购监督机制
采购主体要相互分离。作为在政府采购流程中十分重要的三个采购主体，即各级财政部门、各级政府部门和各级政府采购机构，必须要相互分离，这样才可以保证政府采购监督的公正性。目前很多地方政府采购中心都是当地财政部门的二层机构，人员、业务都属于当地财政部门管理。在涉及监督、投诉、举报等问题时，就会产生既当运动员又当裁判员的问题，不利于监督管理和政府采购的良性发展。对于采购机构的设置中央应有统一的标准，各地再根据自身实际情况制定相应的实施细则，这样各地就可以在全国统一的管理体系中。
（2）完善供应商评审制度
对于供应商的评审制度可以借鉴美国的相关经验，美国政府规定，凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，一般应向有关部门提出申请、注册。政府釆购相关部门根据供应商所提供的资料，通过分析、评估，对合格企业进行归类和归档，并公布合格供应商名单。当供应商出现不道德或不诚实的情况时，政府有权进行阻止或中止制度。这样对供应商市场就有一个相对完善的规范，对于违法乱纪的供应商也有一定的记录，可以有效避免违规现象的再次发生。另外，完善的供应商评审制度不仅仅起到对违法供应商的惩处作用，更多是对供应商很多蠢蠢欲动的想法起到一定的警示作用，该意义远大于对供应商的处罚意义。
（3）完善政府采购救济、奖惩制度
目前，我国的政府采购体系还缺少必要的救济制度。在政府采购制度的某些方面受到损害，出现“失灵”现象的情况下，有效而完善的救济程序能保证制度的健康运行。《政府采购法》虽然有相关规定，但缺少可操作的实施细则。但是由于目前采购机构在整个釆购活动中既是运动员又是裁判员，第三方监督缺位，让采购单位进行的自纠自查，只会费时费力，增加供应商的救济成本。因此，健全和落实政府采购救济制度对于维护政府采购的公正、透明至关重要。由于政府采购中采购人的特殊性，很多供应商在自身的利益受到侵害时不敢维权，怕遭到报复，抱着多一事不如少一事的心态息事宁人。长此以往，只会让更多的供应商随波逐流，更有甚者从“理性的经济人”角度出发，选择与其他供应商或者采购人进行“共谋”。
要改善这种状况，除了提供合理的举报、救济渠道外，还应该配套完善对举报人的保护、奖励制度；完善对违规、违法个人、企业的惩罚制度。加快供应商诚信体系的建立，实现与工商、税务、银行、纪检监察、公检法部门的信息共享；杜绝供应商围标、串标、虚假应标等现象，建立供应商“一处作假、处处受制”的运行机制。
参考文献
[1] 李建国、杨宝剑 政府采购中的寻租博弈及福利分析山东社会科学，2012（11）.
[2] 王丛虎 创新政府采购监督机制强化政府采购监督力度，财政监督，2011（9）.
[3] 刘岩 我国政府采购问题及对策研究 [D].山东：山东师范大学，2010.
[4] 李扬.我国政府采购中的寻租问题研究[D].河南：河南大学，2012.
[5] 曲星蓓 我国政府采购制度存在的问题及对策研究[D].吉林：吉林大学，2013.
[6] 李佳敏 政府采购的现状、问题与对策[D].浙江：浙江工商大学，2013.
[7] 宋潇 增幅采购腐败问题研究——以集中采购为例[D].辽宁：东北财经大学，2014.
（作者单位：桂林国家高新区七星区财政局 广西桂林市 541004）