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摘 要 多年来，事业单位是国家治理的重要一环，提供大量公共产品和服务，但全面深化改革的推进，事业单位人事管理制度改革取得一定成效，但传统痼疾并未根除，事业单位人事制度亟待在法治视野下，实现由传统到现代的改革和变迁。
关键词 事业单位 聘用制度 岗位管理 人事法治
作者简介：马丽，河南大学民生学院，国家行政学院， 讲师，研究方向：行政法、公共管理。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-206-02
事业单位是计划经济体制下的产物，多年来，我国事业单位补充了政府职能无法延伸的领域，推动了社会公益事业的发展。但是随着各项改革全面推进，我国事业单位人事管理制度形式上顺应改革要求，实则仍因循旧有体制，事业单位治理亟待变迁。
事业单位治理在国家治理体系中是重要的一环，中共十八届三中全会首次提出“全面推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化包括科学化、民主化、法治化。十八届四中全会明确依法治国是实现国家现代化的必然要求。国家治理现代化的核心和难点是实现法治化，可见，法治作为治国理政的基本方式，是促进国家治理现代化的必然选择。事业单位人事制度若要实现治理现代化的变迁，也必须运用法律手段有效破解改革难题。
一、 事业单位性质、成因和演进
作为事业单位人事制度改革的背景，本文有必要对事业单位的性质、成因和演进现状予以简要介绍。
（一）性质
1998 年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为从事公益事业的社会服务组织。可见，事业单位集公益性、服务性、知识密集性于一身，是公益服务的重要载体。
（二）成因
事业单位作为一种我国特色的产物，它的产生有着特殊的政治、经济、社会和文化的原因。在高度集权的政治体制下，政府对于资源配置起决定性作用，在经济落后的情况下，有能力提供人民群众需要的公共服务产品，也非政府莫属。高度集中的政治、经济体制决定了政府在兴办事业单位中居于绝对主体地位。
（三）演进现状
1986年的《民法通则》始建立法人制度，在当时的背景下，我们只确立了机关、企业、事业和社团这4种法人。在实践中，我们将各种机构简单地装进上述4种法人的框架之内。在这种法人制度的制约下，一方面导致了事业单位本身的包罗万象，另一方面也正因为事业单位在目前体制转轨期间的特殊地位，造成部分事业单位利用了其性质上非政非企的模糊空间来谋取不正当利益，寻租和腐败大量产生。
二、 事业单位改革目标和重点
（一）事业单位改革的目标
顶层设计时间表已经确立，改革的目标是到2020年（建党100周年），建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。其中，“功能明確”是指剥离行政和企业职能的组织，留下真正公共服务性质的组织作为事业单位。“运行高效”意味着人事制度改革；“治理完善”则是要建立法人治理结构，自主管理，政府外部监督而非直接管理。
（二）事业单位改革的重点
各类事业单位存在着沿袭已久、与欲待改革的体制联系最紧密、最为普遍存在的问题用人机制转换任务艰巨，事业单位表现为机构臃肿，人浮于事，缺乏生机和活力。若使事业单位从传统人事管理向现代人力资源转变，关键是在法治的视野下，以聘用制和岗位管理为重点，全面推进事业单位人事制度改革，这不仅对于事业单位治理现代化改革的成败有着举足轻重的影响，而且无疑也是决定我国建设创新型国家和人才强国战略能否实现的关键。
三、事业单位人事制度改革存在的问题
近年来，事业单位人事制度改革工作取得一定的成绩，但仍有许多深层次的问题亟待解决。
（一）事业单位聘用制改革中的问题
近年来，事业单位推行聘用制的覆盖面越来越大，但目前事业单位聘用制改革结果往往是政策设计是好的，但实行起来则往往流于形式。聘用合同管理极不规范，很多事业单位仅仅是应付差事。一方面，有的单位采取压低聘期的做法，视其为廉价劳动力，方便随时裁人，导致人才流失。另一方面，有的单位聘用合同签订、续签仅仅是履行形式，实际人员只进不出，只要不违纪违法，解聘之事鲜有发生。
（二）岗位设置、岗位聘用缺乏科学性
岗位设置的关键在于科学设岗、确定各岗位间的结构比例。根据国家政策规定，事业单位岗位类别分为管理岗、专业技术岗和工勤岗，并分设相应级别。实践中，岗位设置并没在事业单位人事制度改革中发挥其应该发挥的作用，当前不少事业单位为了“保持稳定”， 以安置现有人员作为考虑的前提，结果仍沦为“因人设岗”老路。
（三）激励机制不健全
目前我国大多数事业单位仍然沿用传统的分配制度，基本上奉行平均主义、身份主义，即便工资结构中有绩效工资的构成，也是形式意味多于实质，绩效工资并没有以岗位为基础设定，只与职位或职称挂钩，而与岗位绩效考核无关，员工贡献与薪酬不匹配，实践中并没有发挥分配制度其应有的激励作用。
（四）配套制度不完善
事业单位人事管理改革涉及人事制度的方方面面，必须建立相应的配套制度。从进一步改革人事制度的要求看，相应的人员流动政策、未聘人员安置政策、职称制度改革、绩效考核制度、人事政策法规体系建设等配套改革措施目前还未有同步跟进。
四、 法治视野下的事业单位人事制度改革探索
《条例》的颁布实施，意味着运用法律手段解决不利于事业单位人事制度改革的路障，不仅将事业单位过去十几年改革的成功经验固定化、法律化，而且为未来的事业单位自主治理留下法治视野下的治理空间，具体举措如下：
（一） 实行规范化的聘用制管理 1.全面实行公开招聘制度，着力推行竞聘上岗制度。《条例》规定，公开招聘是事业单位选人用人的一项基本制度，事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘，并对“不宜公开”招聘的范围做出限定。在此基础上，条例规定了公开招聘的基本程序，做到信息公开、过程公开、结果公开，确保公开招聘的规范性。此外，针对事业单位内部产生岗位人选，实现竞聘上岗的竞争性选拔方式，实现的岗位能上能下、待遇能高能低，全面、公正、准确地评价应聘人员，有利于人才结构合理优化。
2.聘用合同的订立、期限和内容。《条例》建立了聘用合同制度，聘用合同取代原先的“档案”成为人事关系存续的唯一凭证，也是事业单位人事管理的基本依據。
首先，《条例》规定包括在编人员在内的所有事业单位工作人员都必须签订聘用合同，这就表明事业单位实行全员聘用，没有特殊。其次，《条例》规定聘用合同的期限一般不低于3年，因提倡签订期限在3年以上的聘用合同，这是符合事业单位人事规律的，事业单位需要一支稳定的骨干队伍，且新入职人员经过三年期后正处于发展的黄金期，合同期限过短既不利于单位，也不利于职工。
单位与受聘人员在平等自愿的基础上签订聘用合同，合同应明确受聘岗位职责、薪酬待遇、纪律培训、聘用合同变更、解除和终止的条件以及违约情形等方面的内容。鉴于岗位管理的需要，聘用合同后可另附有岗位说明书作为岗位管理的依据。
（二） 全面实行岗位管理制度
岗位管理是推行聘用制的内在要求，也是聘用制的深化和具体化，岗位管理包含如下制度设计：
1. 岗位分析。岗位分析是岗位设置的前置工作，也是一项人事基础工作，对于岗位设置、招聘培训、绩效考评、薪酬设计等人事制度环节都有着基础性的决定作用。岗位分析主要采集信息点包括岗位名称、工作职责、工作关系、工作权限、工作流程、工作强度和环境等事项。经由此岗位分析，制作并形成的岗位说明书，是各级管理人员管理的依据。
2. 岗位设置。在法规层面，岗位设置应以《条例》为依据，依法依规设置岗位。在实际操作层面，首先要准确掌握岗位的具体情况，包括组织类型、成员结构、编制数等； 其次要广泛、深入开展上述岗位设置分析、科学论证； 再结合组织未来发展规划做到岗位总量控制，真正做到科学设岗。再次，设置各个不同岗位的分级条件以及各等级岗位在聘期内的岗位职责，对各类人员进行科学分级，凸显岗位责任。
3. 岗位设置与岗位聘用的紧密衔接。岗位设置是岗位聘用的基础，两者需紧密结合。首先，依照岗位类别以及级别设置不同的任职资格与条件，通过公开招聘或内部竞聘的形式，实现人岗匹配； 其次，将岗位聘用与聘期考核和续聘紧密相结合，形成能上能下、能进能出的良性机制。更好地促进聘用制改革的深入实施。
（三）健全绩效考核奖惩制度
《条例》明确了事业单位人事考核的内容、方式和等次，并强调考核结果的适用。因此，建立科学的绩效考核方法势在必行。
1.关键绩效指标设计。做好岗位分析工作，形成岗位说明书，根据审核、修订意见对岗位说明书进行完善，形成标准文本，作为绩效考核依据。分析岗位说明书，充分了解各部门、各岗位的岗位职责及绩效点，为各岗位设计关键绩效指标并动态调整，最终形成绩效量化考评体系及方案。
2.绩效考核过程管理。成立绩效考核小组，针对岗位履职情况、能力与素质及岗位适应性作出评价，收集、汇总绩效考核信息，分类、反馈评价考核意见，形成绩效分析报告，对职工工作提出改进建议，及时组织绩效反馈面谈。绩效考核结果必须加以运用，将考核结果作为“续聘、解聘、岗位调整、薪酬变动”等的依据，形成能上能下、能进能出的良性机制，从而调动员工的积极性，保证聘用制度的实际效果。
（四） 加快事业单位人事管理法规建设
《条例》是改革成果的总结与提炼，方向性、原则性规定较多，细致性、操作性不强，待以后配套制度法规完善后才能执行。除了《条例》施行，还应结合时机和紧迫性，人事管理单项法规建设需加快推进，如单行聘用合同法规、绩效考核法规等等配套单行法规，形成以《条例》为核心的事业单位人事制度法制体系，助力全面深化改革。
《条例》为深化事业单位人事制度改革提供了一个法律框架，指明了人事管理法治化的方向，改变了传统人事管理体制的局限性，充分调动员工的创造性、积极性、主动性，促进事业单位传统人事管理向规范有序、科学合理的现代化人力资源管理制度变迁。
参考文献：
[1]成思危.中国事业单位改革——模式选择与分类引导.民主与建设出版社.2000.
[2]许建宇.事业单位聘用合同的定性与法律适用模式选择.法学.2010（12） .
[3]郭玲慧. 劳动契约法论.三民书局.2011.
[4]李志萍、李洪雷.中国事业单位改革的行政法分析.北京行政学院学报.2008（4）.
[5]范恒山.关于事业单位改革的思考.学习月刊.2005（1）.
关键词 事业单位 聘用制度 岗位管理 人事法治
作者简介：马丽，河南大学民生学院，国家行政学院， 讲师，研究方向：行政法、公共管理。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-206-02
事业单位是计划经济体制下的产物，多年来，我国事业单位补充了政府职能无法延伸的领域，推动了社会公益事业的发展。但是随着各项改革全面推进，我国事业单位人事管理制度形式上顺应改革要求，实则仍因循旧有体制，事业单位治理亟待变迁。
事业单位治理在国家治理体系中是重要的一环，中共十八届三中全会首次提出“全面推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化包括科学化、民主化、法治化。十八届四中全会明确依法治国是实现国家现代化的必然要求。国家治理现代化的核心和难点是实现法治化，可见，法治作为治国理政的基本方式，是促进国家治理现代化的必然选择。事业单位人事制度若要实现治理现代化的变迁，也必须运用法律手段有效破解改革难题。
一、 事业单位性质、成因和演进
作为事业单位人事制度改革的背景，本文有必要对事业单位的性质、成因和演进现状予以简要介绍。
（一）性质
1998 年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为从事公益事业的社会服务组织。可见，事业单位集公益性、服务性、知识密集性于一身，是公益服务的重要载体。
（二）成因
事业单位作为一种我国特色的产物，它的产生有着特殊的政治、经济、社会和文化的原因。在高度集权的政治体制下，政府对于资源配置起决定性作用，在经济落后的情况下，有能力提供人民群众需要的公共服务产品，也非政府莫属。高度集中的政治、经济体制决定了政府在兴办事业单位中居于绝对主体地位。
（三）演进现状
1986年的《民法通则》始建立法人制度，在当时的背景下，我们只确立了机关、企业、事业和社团这4种法人。在实践中，我们将各种机构简单地装进上述4种法人的框架之内。在这种法人制度的制约下，一方面导致了事业单位本身的包罗万象，另一方面也正因为事业单位在目前体制转轨期间的特殊地位，造成部分事业单位利用了其性质上非政非企的模糊空间来谋取不正当利益，寻租和腐败大量产生。
二、 事业单位改革目标和重点
（一）事业单位改革的目标
顶层设计时间表已经确立，改革的目标是到2020年（建党100周年），建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。其中，“功能明確”是指剥离行政和企业职能的组织，留下真正公共服务性质的组织作为事业单位。“运行高效”意味着人事制度改革；“治理完善”则是要建立法人治理结构，自主管理，政府外部监督而非直接管理。
（二）事业单位改革的重点
各类事业单位存在着沿袭已久、与欲待改革的体制联系最紧密、最为普遍存在的问题用人机制转换任务艰巨，事业单位表现为机构臃肿，人浮于事，缺乏生机和活力。若使事业单位从传统人事管理向现代人力资源转变，关键是在法治的视野下，以聘用制和岗位管理为重点，全面推进事业单位人事制度改革，这不仅对于事业单位治理现代化改革的成败有着举足轻重的影响，而且无疑也是决定我国建设创新型国家和人才强国战略能否实现的关键。
三、事业单位人事制度改革存在的问题
近年来，事业单位人事制度改革工作取得一定的成绩，但仍有许多深层次的问题亟待解决。
（一）事业单位聘用制改革中的问题
近年来，事业单位推行聘用制的覆盖面越来越大，但目前事业单位聘用制改革结果往往是政策设计是好的，但实行起来则往往流于形式。聘用合同管理极不规范，很多事业单位仅仅是应付差事。一方面，有的单位采取压低聘期的做法，视其为廉价劳动力，方便随时裁人，导致人才流失。另一方面，有的单位聘用合同签订、续签仅仅是履行形式，实际人员只进不出，只要不违纪违法，解聘之事鲜有发生。
（二）岗位设置、岗位聘用缺乏科学性
岗位设置的关键在于科学设岗、确定各岗位间的结构比例。根据国家政策规定，事业单位岗位类别分为管理岗、专业技术岗和工勤岗，并分设相应级别。实践中，岗位设置并没在事业单位人事制度改革中发挥其应该发挥的作用，当前不少事业单位为了“保持稳定”， 以安置现有人员作为考虑的前提，结果仍沦为“因人设岗”老路。
（三）激励机制不健全
目前我国大多数事业单位仍然沿用传统的分配制度，基本上奉行平均主义、身份主义，即便工资结构中有绩效工资的构成，也是形式意味多于实质，绩效工资并没有以岗位为基础设定，只与职位或职称挂钩，而与岗位绩效考核无关，员工贡献与薪酬不匹配，实践中并没有发挥分配制度其应有的激励作用。
（四）配套制度不完善
事业单位人事管理改革涉及人事制度的方方面面，必须建立相应的配套制度。从进一步改革人事制度的要求看，相应的人员流动政策、未聘人员安置政策、职称制度改革、绩效考核制度、人事政策法规体系建设等配套改革措施目前还未有同步跟进。
四、 法治视野下的事业单位人事制度改革探索
《条例》的颁布实施，意味着运用法律手段解决不利于事业单位人事制度改革的路障，不仅将事业单位过去十几年改革的成功经验固定化、法律化，而且为未来的事业单位自主治理留下法治视野下的治理空间，具体举措如下：
（一） 实行规范化的聘用制管理 1.全面实行公开招聘制度，着力推行竞聘上岗制度。《条例》规定，公开招聘是事业单位选人用人的一项基本制度，事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘，并对“不宜公开”招聘的范围做出限定。在此基础上，条例规定了公开招聘的基本程序，做到信息公开、过程公开、结果公开，确保公开招聘的规范性。此外，针对事业单位内部产生岗位人选，实现竞聘上岗的竞争性选拔方式，实现的岗位能上能下、待遇能高能低，全面、公正、准确地评价应聘人员，有利于人才结构合理优化。
2.聘用合同的订立、期限和内容。《条例》建立了聘用合同制度，聘用合同取代原先的“档案”成为人事关系存续的唯一凭证，也是事业单位人事管理的基本依據。
首先，《条例》规定包括在编人员在内的所有事业单位工作人员都必须签订聘用合同，这就表明事业单位实行全员聘用，没有特殊。其次，《条例》规定聘用合同的期限一般不低于3年，因提倡签订期限在3年以上的聘用合同，这是符合事业单位人事规律的，事业单位需要一支稳定的骨干队伍，且新入职人员经过三年期后正处于发展的黄金期，合同期限过短既不利于单位，也不利于职工。
单位与受聘人员在平等自愿的基础上签订聘用合同，合同应明确受聘岗位职责、薪酬待遇、纪律培训、聘用合同变更、解除和终止的条件以及违约情形等方面的内容。鉴于岗位管理的需要，聘用合同后可另附有岗位说明书作为岗位管理的依据。
（二） 全面实行岗位管理制度
岗位管理是推行聘用制的内在要求，也是聘用制的深化和具体化，岗位管理包含如下制度设计：
1. 岗位分析。岗位分析是岗位设置的前置工作，也是一项人事基础工作，对于岗位设置、招聘培训、绩效考评、薪酬设计等人事制度环节都有着基础性的决定作用。岗位分析主要采集信息点包括岗位名称、工作职责、工作关系、工作权限、工作流程、工作强度和环境等事项。经由此岗位分析，制作并形成的岗位说明书，是各级管理人员管理的依据。
2. 岗位设置。在法规层面，岗位设置应以《条例》为依据，依法依规设置岗位。在实际操作层面，首先要准确掌握岗位的具体情况，包括组织类型、成员结构、编制数等； 其次要广泛、深入开展上述岗位设置分析、科学论证； 再结合组织未来发展规划做到岗位总量控制，真正做到科学设岗。再次，设置各个不同岗位的分级条件以及各等级岗位在聘期内的岗位职责，对各类人员进行科学分级，凸显岗位责任。
3. 岗位设置与岗位聘用的紧密衔接。岗位设置是岗位聘用的基础，两者需紧密结合。首先，依照岗位类别以及级别设置不同的任职资格与条件，通过公开招聘或内部竞聘的形式，实现人岗匹配； 其次，将岗位聘用与聘期考核和续聘紧密相结合，形成能上能下、能进能出的良性机制。更好地促进聘用制改革的深入实施。
（三）健全绩效考核奖惩制度
《条例》明确了事业单位人事考核的内容、方式和等次，并强调考核结果的适用。因此，建立科学的绩效考核方法势在必行。
1.关键绩效指标设计。做好岗位分析工作，形成岗位说明书，根据审核、修订意见对岗位说明书进行完善，形成标准文本，作为绩效考核依据。分析岗位说明书，充分了解各部门、各岗位的岗位职责及绩效点，为各岗位设计关键绩效指标并动态调整，最终形成绩效量化考评体系及方案。
2.绩效考核过程管理。成立绩效考核小组，针对岗位履职情况、能力与素质及岗位适应性作出评价，收集、汇总绩效考核信息，分类、反馈评价考核意见，形成绩效分析报告，对职工工作提出改进建议，及时组织绩效反馈面谈。绩效考核结果必须加以运用，将考核结果作为“续聘、解聘、岗位调整、薪酬变动”等的依据，形成能上能下、能进能出的良性机制，从而调动员工的积极性，保证聘用制度的实际效果。
（四） 加快事业单位人事管理法规建设
《条例》是改革成果的总结与提炼，方向性、原则性规定较多，细致性、操作性不强，待以后配套制度法规完善后才能执行。除了《条例》施行，还应结合时机和紧迫性，人事管理单项法规建设需加快推进，如单行聘用合同法规、绩效考核法规等等配套单行法规，形成以《条例》为核心的事业单位人事制度法制体系，助力全面深化改革。
《条例》为深化事业单位人事制度改革提供了一个法律框架，指明了人事管理法治化的方向，改变了传统人事管理体制的局限性，充分调动员工的创造性、积极性、主动性，促进事业单位传统人事管理向规范有序、科学合理的现代化人力资源管理制度变迁。
参考文献：
[1]成思危.中国事业单位改革——模式选择与分类引导.民主与建设出版社.2000.
[2]许建宇.事业单位聘用合同的定性与法律适用模式选择.法学.2010（12） .
[3]郭玲慧. 劳动契约法论.三民书局.2011.
[4]李志萍、李洪雷.中国事业单位改革的行政法分析.北京行政学院学报.2008（4）.
[5]范恒山.关于事业单位改革的思考.学习月刊.2005（1）.