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摘 要：我国地方政府性债务总额已经达到17.9万元，债务规模庞大，债务管理不规范，亟待规制债务风险管理，防范风险集中爆发。银行信贷是地方政府性债务的主要资金来源，但是由于融资方式单一、信贷审批松弛，缺乏贷后监督与检查，导致金融风险加剧。完善金融法律制度，拓展直接融资渠道，分散地方政府性债务的金融风险，显得尤为必要。
关键词：债务、金融风险、金融法、直接融资
一、问题的提出
地方政府性债务风险问题自2008年以来一直成为学界关注的重点。由于我国没有建立起严密的债务管理与监督体系以及债务风险防范机制，因此，地方政府为了实现地方经济总量的增长，在政绩冲动下盲目的举债融资已经成为一种常态。2013年12月30日，国家审计署公布的"全国政府性债务审计结果"显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。合计17.9万亿元。地方政府债务规模急剧膨胀，一旦债务无法按期偿付，将会对地方财政、金融体系乃至整个国民经济造成巨大威胁。因此，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称"《决定》"）提出，"建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。"2013年的中央经济工作会议更是将"着力防控债务风险"列入2014年经济工作的六项主要任务之一。地方政府债务风险产生的源于财政、金融、法律、行政等多重体制与管理方面的问题。文章主要从金融学层面分析地方政府性债务风险产生的原因，并提出完善金融法律制度与管理规范，防范债务风险的具体对策。
二、我国地方政府性债务金融風险的产生原因
（一）融资方式单一，银行贷款规模庞大
由于我国现行《预算法》、《担保法》等相关法律虽然明确规定地方政府不得发行债券，亦不得向任何单位和个人提供担保。因此，地方政府的融资方式较为单一，主要依赖银行等金融机构的贷款。从目前地方债的构成看，政策性银行、商业银行贷款占较大比重。根据近年来国家审计署公布的"全国政府性债务审计结果"显示，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.0%；2012年底债务余额中，银行贷款占78.1%；2013年6月底债务余额中，银行贷款为10.1万亿元，占56.6%。银行贷款仍是债务资金的主要来源。贷款所占的地方政府性债务规模十分庞大，风险集中，不易分散。
（二）融资平台变相举债，金融审批松弛
为了规避《预算法》的规定，地方政府成立诸多融资平台，这些平台公司以政府的名义为各类与政府关系密切的实体公司提供项目贷款。金融机构普遍接受以政府承诺函或土地（或土地收益权）为担保方式的贷款，评估借款人财务能力以及还款来源时往往忽视审慎原则，甚至对没有稳定现金流作为还款来源的借款项目也发放了贷款，审批较为松懈。政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请，不仅未纳入严格的审贷程序进行处理，反而以各种形式加大地方政府投融资平台或其他政府融资中介的授信权限。一旦债务不能到期偿付，那么松弛的信贷审批导致的后遗症将严重威胁银行乃至整个金融体系。
（三）贷后管理松弛，缺乏监督和定期检查
地方政府举债主要投资于政府工程项目、市政公共设施、城市道路等基础设施建设项目，盈利能力较弱。目前，大部分地方政府偿债能力不足，往往通过转移资产等方式进行债务重组向多家银行申请授信，采用"借新还旧"的方式缓释偿债压力。借新还旧等短期偿付手段提升了短期偿债能力但是增加了长期偿债压力。如果地方政府不能及时付息还款，作为主要债权人的银行只能将该部分贷款转为银行自身的不良资产，银行的资本充足率急剧下降，将严重威胁到金融机构资产的流动性和安全性，诱发金融风险甚至可能爆发金融危机。
三、完善金融法律制度，防范地方政府性债务金融风险
第一，根据《商业银行法》、《商业银行资本管理办法（试行）》等法律法规的规定，严格控制银行的资本充足率和流动资金比率，遵守商业银行经营的"三性"原则，提高自身风险管理和抵抗能力，努力在资产安全性、流动性和盈利性之间寻找平衡点，严格控制各类资产负债活动的风险；
第二，作为地方政府融资平台贷款的主要提供者，银行等金融机构必须提高融资平台贷款风险管理意识，严格依照《财政部 发展改革委 人民银行银监会 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），要求对已有平台贷款和新增贷款进行分类管理，并严格按照"5C"原则和贷款五级分类标准等对平台贷款进行风险管理；
第三，积极推进地方政府融资平台贷款银团化，缩小单个金融机构出资压力，增进银行对地方政府建设项目资金运用和地方政府融资行为的多头规范，降低单个金融机构微观经营风险以达到降低融资平台运行中财政风险向金融风险转化的目标；
第四，中国人民银行银行业监督管理委员会等监管机构，共同加强对金融系统尤其是商业银行等大型金融机构提供融资平台贷款的审慎监管力度，坚持"疏堵结合"和"有保有控"的做法，严格控制平台贷款规模和期限结构，增强银行等金融机构的贷款风险管理能力；第五，由中国人民银行、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会和单个金融机构按照一定出资比例建立金融体系风险对冲基金，以作为金融风险发生时的备冲资本，提高金融机构的风险应对能力。
四、拓展直接融资渠道，分散银行信贷风险
近年来，我国直接融资比例快速上升。事实上，地方政府在债务资金来源上也在逐步尝试进行直接融资，根据2013年12月30日，国家审计署公布的"全国政府性债务审计结果"显示，2013年6月底债务余额中，发行债券占10.3%，银行贷款虽然仍是主要资金来源，但占比重下降21.5个百分点。我们认为，地方政府在以银行信贷为主体的直接融资方式之外，应当扩展股票、债券、产业基金等间接融资渠道，丰富债务资金来源，分散银行信贷风险。首先，发展短期融资券、中期票据等融资工具。这两种直接融资工具较为选择灵活，利率低，其期限与地方政府融资平台投向的项目期限匹配度高；其次，发展投资信托基金。投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者资金，由专门投资机构进行项目投资经营，并将投资综合收益按比例分配给投资者的信托基金。投资信托基金是以股权形式的投资，不会增加融资平台公司的债务负担，但也具有融资成本较高的缺点；再次，发展PPP模式。PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或者是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。这种模式能将政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而整合成一个的相互合作关系的实体，代表了一个完整的项目融资途径，是以参与方"双赢"或"多赢"为理念的新型融资模式。拓展直接融资渠道，是分散银行信贷风险，降低地方政府性债务金融风险的有效途径。
参考文献：
[1]许安拓.走出地方经济发展的融资困境-转型时期中国地方政府性债务风险解析[M].北京：中国市场出版社，2012.220-224.
[2]杨希、饶海琴.地方债务信用风险形成机制及化解对策探析[J].金融经济，2013（4）.
[3]杨艳、刘慧婷.从地方政府融资平台看财政风险向金融风险的转化[J].经济学家，2013（4）.
作者简介：曹建（1986-），男，安徽蚌埠人，安徽大学2013级金融硕士。
关键词：债务、金融风险、金融法、直接融资
一、问题的提出
地方政府性债务风险问题自2008年以来一直成为学界关注的重点。由于我国没有建立起严密的债务管理与监督体系以及债务风险防范机制，因此，地方政府为了实现地方经济总量的增长，在政绩冲动下盲目的举债融资已经成为一种常态。2013年12月30日，国家审计署公布的"全国政府性债务审计结果"显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。合计17.9万亿元。地方政府债务规模急剧膨胀，一旦债务无法按期偿付，将会对地方财政、金融体系乃至整个国民经济造成巨大威胁。因此，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称"《决定》"）提出，"建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。"2013年的中央经济工作会议更是将"着力防控债务风险"列入2014年经济工作的六项主要任务之一。地方政府债务风险产生的源于财政、金融、法律、行政等多重体制与管理方面的问题。文章主要从金融学层面分析地方政府性债务风险产生的原因，并提出完善金融法律制度与管理规范，防范债务风险的具体对策。
二、我国地方政府性债务金融風险的产生原因
（一）融资方式单一，银行贷款规模庞大
由于我国现行《预算法》、《担保法》等相关法律虽然明确规定地方政府不得发行债券，亦不得向任何单位和个人提供担保。因此，地方政府的融资方式较为单一，主要依赖银行等金融机构的贷款。从目前地方债的构成看，政策性银行、商业银行贷款占较大比重。根据近年来国家审计署公布的"全国政府性债务审计结果"显示，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.0%；2012年底债务余额中，银行贷款占78.1%；2013年6月底债务余额中，银行贷款为10.1万亿元，占56.6%。银行贷款仍是债务资金的主要来源。贷款所占的地方政府性债务规模十分庞大，风险集中，不易分散。
（二）融资平台变相举债，金融审批松弛
为了规避《预算法》的规定，地方政府成立诸多融资平台，这些平台公司以政府的名义为各类与政府关系密切的实体公司提供项目贷款。金融机构普遍接受以政府承诺函或土地（或土地收益权）为担保方式的贷款，评估借款人财务能力以及还款来源时往往忽视审慎原则，甚至对没有稳定现金流作为还款来源的借款项目也发放了贷款，审批较为松懈。政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请，不仅未纳入严格的审贷程序进行处理，反而以各种形式加大地方政府投融资平台或其他政府融资中介的授信权限。一旦债务不能到期偿付，那么松弛的信贷审批导致的后遗症将严重威胁银行乃至整个金融体系。
（三）贷后管理松弛，缺乏监督和定期检查
地方政府举债主要投资于政府工程项目、市政公共设施、城市道路等基础设施建设项目，盈利能力较弱。目前，大部分地方政府偿债能力不足，往往通过转移资产等方式进行债务重组向多家银行申请授信，采用"借新还旧"的方式缓释偿债压力。借新还旧等短期偿付手段提升了短期偿债能力但是增加了长期偿债压力。如果地方政府不能及时付息还款，作为主要债权人的银行只能将该部分贷款转为银行自身的不良资产，银行的资本充足率急剧下降，将严重威胁到金融机构资产的流动性和安全性，诱发金融风险甚至可能爆发金融危机。
三、完善金融法律制度，防范地方政府性债务金融风险
第一，根据《商业银行法》、《商业银行资本管理办法（试行）》等法律法规的规定，严格控制银行的资本充足率和流动资金比率，遵守商业银行经营的"三性"原则，提高自身风险管理和抵抗能力，努力在资产安全性、流动性和盈利性之间寻找平衡点，严格控制各类资产负债活动的风险；
第二，作为地方政府融资平台贷款的主要提供者，银行等金融机构必须提高融资平台贷款风险管理意识，严格依照《财政部 发展改革委 人民银行银监会 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），要求对已有平台贷款和新增贷款进行分类管理，并严格按照"5C"原则和贷款五级分类标准等对平台贷款进行风险管理；
第三，积极推进地方政府融资平台贷款银团化，缩小单个金融机构出资压力，增进银行对地方政府建设项目资金运用和地方政府融资行为的多头规范，降低单个金融机构微观经营风险以达到降低融资平台运行中财政风险向金融风险转化的目标；
第四，中国人民银行银行业监督管理委员会等监管机构，共同加强对金融系统尤其是商业银行等大型金融机构提供融资平台贷款的审慎监管力度，坚持"疏堵结合"和"有保有控"的做法，严格控制平台贷款规模和期限结构，增强银行等金融机构的贷款风险管理能力；第五，由中国人民银行、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会和单个金融机构按照一定出资比例建立金融体系风险对冲基金，以作为金融风险发生时的备冲资本，提高金融机构的风险应对能力。
四、拓展直接融资渠道，分散银行信贷风险
近年来，我国直接融资比例快速上升。事实上，地方政府在债务资金来源上也在逐步尝试进行直接融资，根据2013年12月30日，国家审计署公布的"全国政府性债务审计结果"显示，2013年6月底债务余额中，发行债券占10.3%，银行贷款虽然仍是主要资金来源，但占比重下降21.5个百分点。我们认为，地方政府在以银行信贷为主体的直接融资方式之外，应当扩展股票、债券、产业基金等间接融资渠道，丰富债务资金来源，分散银行信贷风险。首先，发展短期融资券、中期票据等融资工具。这两种直接融资工具较为选择灵活，利率低，其期限与地方政府融资平台投向的项目期限匹配度高；其次，发展投资信托基金。投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者资金，由专门投资机构进行项目投资经营，并将投资综合收益按比例分配给投资者的信托基金。投资信托基金是以股权形式的投资，不会增加融资平台公司的债务负担，但也具有融资成本较高的缺点；再次，发展PPP模式。PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或者是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。这种模式能将政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而整合成一个的相互合作关系的实体，代表了一个完整的项目融资途径，是以参与方"双赢"或"多赢"为理念的新型融资模式。拓展直接融资渠道，是分散银行信贷风险，降低地方政府性债务金融风险的有效途径。
参考文献：
[1]许安拓.走出地方经济发展的融资困境-转型时期中国地方政府性债务风险解析[M].北京：中国市场出版社，2012.220-224.
[2]杨希、饶海琴.地方债务信用风险形成机制及化解对策探析[J].金融经济，2013（4）.
[3]杨艳、刘慧婷.从地方政府融资平台看财政风险向金融风险的转化[J].经济学家，2013（4）.
作者简介：曹建（1986-），男，安徽蚌埠人，安徽大学2013级金融硕士。